文|常紀(jì)文 魏增春

京津冀區(qū)域問(wèn)題特殊，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)峻，尤其是大氣環(huán)境，霧霾嚴(yán)重，需要特別立法規(guī)定特殊的措施進(jìn)行保護(hù)。在京津冀區(qū)域保護(hù)大氣環(huán)境的實(shí)踐中，三地由于行政邊界分割、經(jīng)濟(jì)水平差異等因素導(dǎo)致大氣環(huán)境保護(hù)在區(qū)域?qū)用婧献髁Χ炔粔?，難以改善大氣環(huán)境。其主要原因是三地之間權(quán)利義務(wù)不平衡，沒(méi)有強(qiáng)有力的區(qū)域?qū)用娴姆煞ㄒ?guī)來(lái)指導(dǎo)和約束三地行為。因此需要制定京津冀區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)特別法，對(duì)京津冀區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)提供法律基礎(chǔ)，通過(guò)特殊的制度機(jī)制、特殊的民事和行政法律責(zé)任等，打破京津冀三地行政邊界，真正形成保護(hù)合理。另外，該特別法的制定，還可以為珠三角、長(zhǎng)三角等區(qū)域環(huán)境保護(hù)特別立法提供經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的目的。

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)存在的特殊問(wèn)題

京津冀地區(qū)生態(tài)建設(shè)碎片化，大氣污染嚴(yán)重。京津冀地區(qū)占全國(guó)2%的國(guó)土面積，人口占全國(guó)的7.98%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的10.9%。然而，在這片充滿生機(jī)和活力的區(qū)域，環(huán)境現(xiàn)狀危機(jī)四伏。京津冀地區(qū)污染物排放總量遠(yuǎn)超本地區(qū)環(huán)境承載力，地區(qū)水質(zhì)劣V類斷面比例高于1/3，受污染地下水占1/3。由于煤炭消費(fèi)強(qiáng)度高，單位國(guó)土面積承載了巨大的污染物排放，使京津冀地區(qū)成為我國(guó)空氣污染最重的區(qū)域，全面亮起“紅燈”。長(zhǎng)期以來(lái)的無(wú)序發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境歷史欠賬較多，形成嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，環(huán)境治理的難度很大。在大氣污染治理方面，盡管2017年底2018年初霧霾天氣明顯好轉(zhuǎn)，但是要實(shí)現(xiàn)藍(lán)天常駐的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

京津冀地區(qū)三地地位特殊，區(qū)域環(huán)境保護(hù)體制不順。京津冀地區(qū)區(qū)域有一個(gè)首都、兩個(gè)直轄市、三個(gè)省級(jí)行政區(qū)，獨(dú)特的“一二三”結(jié)構(gòu)，使生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)在體制、制度設(shè)計(jì)上存在一定難度。特別是在區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)上，由于大氣環(huán)境具有流動(dòng)性，大氣污染物不會(huì)僅僅局限在某一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，所以應(yīng)該對(duì)于區(qū)域大氣環(huán)境設(shè)立統(tǒng)一的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。但是在京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境實(shí)踐中，缺乏統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)。盡管當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)在國(guó)家層面設(shè)立了“京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，但在京津冀地區(qū)與周邊省市以及下級(jí)政府的層面，仍然缺少針對(duì)大氣污染防治的統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，無(wú)法有效的協(xié)調(diào)各方利益與訴求，形成大氣污染防治合力。

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，京津冀地區(qū)的權(quán)利義務(wù)不均衡，導(dǎo)致難以形成合力。長(zhǎng)期以來(lái)，為了保障首都北京的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全，河北和天津——尤其是河北——付出了巨大犧牲。而在生態(tài)補(bǔ)償制度還未完全建立的情況下，河北在保障北京環(huán)境安全方面投入多收益少，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與京津相差甚遠(yuǎn)。而北京作為首都，作為京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，本應(yīng)承擔(dān)更多的治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，卻正因?yàn)槠涫锥嫉牡匚幌碛性S多優(yōu)質(zhì)資源，使得長(zhǎng)期以來(lái)河北及天津保北京發(fā)展成為了常態(tài)。隨著人們生活水平的提高和對(duì)于良好環(huán)境需求的增長(zhǎng)，河北與京津的發(fā)展差距越來(lái)越大，三地的矛盾也越來(lái)越突出。在治理大氣環(huán)境方面，由于霧霾天氣的頻繁出現(xiàn)，北京希望河北減少鋼鐵、水泥等高污染企業(yè)的產(chǎn)能，而這些卻是河北經(jīng)濟(jì)的支柱。如何平衡各方利益，促進(jìn)共同發(fā)展，是需要解決的問(wèn)題。

京津冀地區(qū)區(qū)域面積大，環(huán)境相差較大，難以統(tǒng)一治理。京津冀地區(qū)土地面積為21.6萬(wàn)平方公里，包含內(nèi)陸城市、沿海城市；包含平原、草原、高原等地形，生態(tài)環(huán)境狀況有差異，協(xié)調(diào)保護(hù)起來(lái)也存在一定難度。京津冀地區(qū)西側(cè)是太行山脈，北側(cè)是燕山山脈，地形條件相對(duì)閉塞，不利于大氣污染物的擴(kuò)散。加之城市無(wú)序發(fā)展，城市風(fēng)道欠缺，更不利于城區(qū)大氣污染物的擴(kuò)散。如何充分發(fā)揮環(huán)境的自凈功能，完善生態(tài)空間和城市空間的合理布局，也是長(zhǎng)期以來(lái)京津冀地區(qū)治理大氣環(huán)境沒(méi)有考慮到的問(wèn)題。

京津冀地區(qū)城區(qū)人口密集，人口與交通壓力大，城區(qū)大氣環(huán)境并未顯著改善。京津冀地區(qū)城市人口嚴(yán)重飽和，城市熱島效應(yīng)明顯，空氣質(zhì)量較差。PM2.5是空氣主要污染物，而其來(lái)源很大一部分是汽車尾氣。在城區(qū)，汽車保有量巨大，城市交通擁堵嚴(yán)重，尤其在北京，早晚高峰期間汽車擁堵十分嚴(yán)重，產(chǎn)生了大量的空氣污染物。隨著京津冀地區(qū)一體化的迅速發(fā)展，疏解北京非核心功能，帶動(dòng)人口向河北轉(zhuǎn)移以控制城市人口，成為了北京的首要任務(wù)。但是從京津冀地區(qū)整個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)移并不會(huì)減少京津冀地區(qū)整體的人口、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，如何合理布局才是需要著重考慮的問(wèn)題。

規(guī)劃不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無(wú)序、重復(fù)，環(huán)境治理困難。京津冀地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)過(guò)于集中于京津兩地，河北經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)雖然總量大，但以各地級(jí)市為節(jié)點(diǎn)，表現(xiàn)出分散布局的特征。從產(chǎn)業(yè)層次分析，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中于京津兩地，河北地區(qū)僅有少數(shù)零星分布，缺少優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。鋼鐵、電廠等高耗能、高污染企業(yè)遍地都是。規(guī)劃不合理導(dǎo)致生態(tài)用地被侵占，污染物排放量嚴(yán)重超過(guò)了環(huán)境容量，治理難度較大。

煤炭、石油消耗量大，造成的污染嚴(yán)重。2012年京津冀地區(qū)能源消費(fèi)總量4.56億噸標(biāo)煤，占全國(guó)能源消費(fèi)量的12.6%。按單位面積的能源消費(fèi)計(jì)算，2012年北京、天津、河北省分別達(dá)到全國(guó)的11.6、18.2、4.3倍。尤其是天津市，隨著能源消費(fèi)量的增長(zhǎng)，單位面積能源消費(fèi)總量水平快速升高。京津冀地區(qū)能源消費(fèi)尤其是煤炭消費(fèi)量持續(xù)增長(zhǎng)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到地區(qū)生態(tài)平衡和大氣環(huán)境。盡管2016—2017年推行的煤改氣、煤改電對(duì)于緩解社會(huì)性大氣污染有一定的緩解，但是進(jìn)一步削減煤炭的難度加大。

京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)各個(gè)省市應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際之中，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)較為困難。北京作為全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，其大型排污企業(yè)較少，且民眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求較高，因而其空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)也較高。但河北省作為我國(guó)的工業(yè)大省，其支柱產(chǎn)業(yè)是工業(yè)，并且是以大型工業(yè)企業(yè)為主，因而其空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)較低。河北省出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，至2020年分三次上調(diào)排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但仍與京津兩地存在較大差距。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，阻礙了京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)措施的制度建立與執(zhí)行。

京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境措施不統(tǒng)一。京津冀地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境必須要加強(qiáng)各地方政府之間的協(xié)調(diào)合作，然而，在實(shí)際的防治大氣污染事務(wù)之中，不同地區(qū)環(huán)境行政主管部門的執(zhí)法能力及防治措施的選擇，往往與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然條件、政策導(dǎo)向等密切相關(guān)。環(huán)境行政主管部門會(huì)依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況和自身的執(zhí)法能力制定自己的執(zhí)法流程。京津冀地區(qū)區(qū)域間協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，往往需要各區(qū)域共同發(fā)力。發(fā)力到何種水平、如何發(fā)力才算做到履行責(zé)任，不同區(qū)域的人民政府或環(huán)境行政主管部門對(duì)此有著不同的要求。這就不可避免的導(dǎo)致各區(qū)域在協(xié)同執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)生摩擦，從而影響京津冀地區(qū)大氣污染防治效果。

京津冀地區(qū)統(tǒng)一的大氣環(huán)境信息平臺(tái)尚未建立。由于京津冀地區(qū)缺少統(tǒng)一的大氣環(huán)境信息平臺(tái)，使得該地區(qū)各種行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境狀況、大氣污染物排放、大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)措施等信息沒(méi)能互相充分了解，導(dǎo)致大氣協(xié)同防治難以制定有針對(duì)性的措施，阻礙了京津冀地區(qū)大氣環(huán)境協(xié)同保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建立統(tǒng)一的大氣環(huán)境信息平臺(tái)，是促進(jìn)信息公開(kāi)和公眾參與大氣環(huán)境保護(hù)的有效途徑。充分發(fā)揮京津冀地區(qū)社會(huì)公眾的力量保護(hù)大氣環(huán)境，信息公開(kāi)是前提。通過(guò)統(tǒng)一的信息平臺(tái)，公眾可以實(shí)時(shí)了解京津冀地區(qū)大氣環(huán)境狀況，能夠有效監(jiān)督企業(yè)排污情況和執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行的大氣保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)，促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的保護(hù)。

區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐少，區(qū)域合作力度不大。京津冀地區(qū)大氣環(huán)境治理合作相關(guān)文件大都停留在合作協(xié)議、備忘錄等一類的文件，效力低，難以真正約束各方行為。區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控制度在2015年新修訂的《大氣污染防治法》中才被明確規(guī)定，這是一大進(jìn)步，也顯得有些姍姍來(lái)遲。由于北京與河北、天津地位不平等，經(jīng)濟(jì)差別大，區(qū)域大氣聯(lián)合防治并未采取太多有實(shí)效的治理措施，這也是其他區(qū)域在大氣污染治理上存在的弊端。缺少有實(shí)效的聯(lián)合防治措施，就會(huì)出現(xiàn)“我治理，你污染”的尷尬局面，難以實(shí)現(xiàn)改善大氣環(huán)境的目的。

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）立法現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分突出，特別是近幾年頻發(fā)的霧霾天氣使首都北京在人民心中也蒙上了一層陰影。為了改善首都及其周邊大氣環(huán)境狀況，國(guó)家及京津冀地區(qū)相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)及文件，對(duì)改善大氣環(huán)境質(zhì)量起到了一些積極作用。

在國(guó)家立法層面，（1）在法律方面，《環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性的環(huán)保法律，規(guī)定了大氣污染防治的主要措施；《大氣污染防治法》作為大氣污染防治的主體法，對(duì)大氣污染防治工作做了全面的規(guī)定。（2）在行政法規(guī)規(guī)章和具有類似法律作用的文件方面，國(guó)家先后發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限期停止生產(chǎn)銷售使用車用含鉛汽油的通知》《關(guān)于實(shí)施國(guó)家大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的通知》《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于在酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)開(kāi)展征收二氧化硫排污費(fèi)擴(kuò)大試點(diǎn)的通知》等文件。（3）在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《煤焦?fàn)t大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《水泥廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《汽車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《摩托車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《危險(xiǎn)廢物焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。京津冀地區(qū)作為國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域，需要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定，促進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境治理。

在國(guó)家規(guī)劃層面，（1）經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部于2012年12月發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，總結(jié)了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的探索，指出了大氣污染防治存在的問(wèn)題，要求統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，加大落后產(chǎn)能淘汰、優(yōu)化工業(yè)布局，加強(qiáng)能源清潔利用、控制區(qū)域煤炭消費(fèi)總量，深化大氣污染治理、實(shí)施多污染物協(xié)同控制，創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制，提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力。突出了區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治的措施。（2）鑒于大氣污染日益嚴(yán)重，各界意見(jiàn)強(qiáng)烈，國(guó)務(wù)院于2013年9月10日發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出了包括區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)、實(shí)施分區(qū)域分階段治理在內(nèi)的總體目標(biāo)，包括全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善、重污染天氣較大幅度減少、京津冀地區(qū)等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)的奮斗目標(biāo)，并提出了到2017年的大氣環(huán)境指標(biāo)。（3）鑒于京津冀地區(qū)是大氣污染的重災(zāi)區(qū)，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等六部門于2013年9月17日發(fā)布了《京津冀地區(qū)及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，既規(guī)定了一體化的行動(dòng)要求，也對(duì)北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東針對(duì)性地提出了各自的淘汰、減排、控制、管理、調(diào)整和優(yōu)化任務(wù)等。2016年7月，環(huán)境保護(hù)部與京津冀三省市聯(lián)合印發(fā)通知，部署2016—2017年大氣污染防治強(qiáng)化措施，包括限時(shí)完成農(nóng)村燃煤清潔化替代、限時(shí)完成燃煤鍋爐窯爐“清零”任務(wù)、劃定禁煤區(qū)和煤炭質(zhì)量控制區(qū)、限時(shí)完成關(guān)停淘汰任務(wù)、提高城市管理水平、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理水平、加大揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理力度、傳輸通道城市限時(shí)完成重點(diǎn)行業(yè)污染治理、以排污許可證強(qiáng)化“高架源”監(jiān)管、強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)急、傳輸通道城市工業(yè)企業(yè)實(shí)施生產(chǎn)調(diào)控等。2017年也印發(fā)了2017—2018年的強(qiáng)化方案。（4）2015年出臺(tái)了《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門規(guī)劃?！毒┙蚣降貐^(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了京津冀地區(qū)三地的功能定位，確定了“功能互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、軸向集聚、節(jié)點(diǎn)支撐”的布局思路，明確了以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”為骨架，推動(dòng)有序疏解北京非首都功能，構(gòu)建以重要城市為支點(diǎn)，以戰(zhàn)略性功能區(qū)平臺(tái)為載體，以交通干線、生態(tài)廊道為紐帶的網(wǎng)絡(luò)型空間格局。提出環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行率先突破，提出了打破行政區(qū)域限制，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)空間。重點(diǎn)是聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境污染，建立一體化的環(huán)境準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，實(shí)施清潔水行動(dòng)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，謀劃建設(shè)一批環(huán)首都國(guó)家公園和森林公園，積極應(yīng)對(duì)氣候變化等要求，促進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理?！毒┙蚣降貐^(qū)協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》在空氣質(zhì)量方面明確了具體的目標(biāo)，到2017年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度應(yīng)控制在73微克／米3左右。到2020年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度控制在64微克／米3左右?！兑?guī)劃》中提出要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，天津與河北合理承接北京市疏解的相關(guān)商貿(mào)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)功能，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中嚴(yán)格限制在生態(tài)脆弱或環(huán)境敏感地區(qū)建設(shè)“兩高”行業(yè)項(xiàng)目；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，制定京津冀地區(qū)限制、禁止、淘汰類項(xiàng)目目錄，并適時(shí)更新，淘汰落后產(chǎn)能和壓縮過(guò)剩產(chǎn)能。提高環(huán)保、能耗、安全、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在清潔生產(chǎn)方面提出2017年年底前，京津冀地區(qū)基本完成地級(jí)及以上城市主城區(qū)重污染企業(yè)搬遷改造以及重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)審核；北京市重點(diǎn)壓縮水泥產(chǎn)能，控制煉油規(guī)模；天津市重點(diǎn)控制鋼鐵、水泥（熟料）產(chǎn)能；河北省重點(diǎn)淘汰10萬(wàn)千瓦以下非熱電聯(lián)產(chǎn)燃煤機(jī)組、水泥、平板玻璃等。

在京津冀地區(qū)層面，（1）北京市出臺(tái)了《2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，提出成立北京市大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織研究大氣污染防治的政策措施，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題；落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，加強(qiáng)與周邊省區(qū)市的合作，推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)動(dòng)應(yīng)急。2014年施行的《北京市大氣污染防治條例》提出以降低大氣中的細(xì)顆粒物濃度為重點(diǎn)，建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、單位施治、全民參與、社會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制，要求市人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與相關(guān)省區(qū)市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。2015年2月12日，北京市發(fā)展改革委、市財(cái)政局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)工程施工工地?fù)P塵排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，自2015年3月1日起，北京市將在全市范圍內(nèi)開(kāi)始征收建設(shè)工程施工工地?fù)P塵排污費(fèi)，旨在充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改善。（2）天津市在大氣環(huán)境保護(hù)方面，2013年發(fā)布了《清新空氣行動(dòng)方案》。該方案提出了具體的大氣質(zhì)量改善目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，提出在頂層設(shè)計(jì)上建立市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門各司其職的長(zhǎng)效工作機(jī)制；并建立聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決大氣污染防治問(wèn)題，推進(jìn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善。《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》中也提到建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理體系；提出了部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)參與的原則。《天津市大氣污染防治條例》為改善大氣狀況，規(guī)定了各個(gè)部門之間的協(xié)作要求，從淘汰落后產(chǎn)能、排污費(fèi)征收、大氣質(zhì)量預(yù)報(bào)、機(jī)械污染物排放管理、制定揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)品名錄等方面治理大氣污染，改善空氣環(huán)境。2014年制定《天津市工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》，2015年制定天津市在用機(jī)動(dòng)車簡(jiǎn)易工況法排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，修訂《天津市鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)大氣污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)。（3）河北省《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》于2013年出臺(tái)，該方案確定了到2017年的具體工作目標(biāo)，提出了加大工業(yè)企業(yè)治理力度，減少污染物排放，深化面源污染治理，嚴(yán)格控制揚(yáng)塵污染等八項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。該方案要求省政府有關(guān)部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、密切配合，協(xié)調(diào)建立周邊地區(qū)?。ㄊ校┘笆?nèi)城市聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等保障措施，進(jìn)行大氣污染防治。在隨后出臺(tái)的《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》中也要求成員單位各司其職、密切配合，加強(qiáng)各有關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立健全信息共享機(jī)制，充分發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)共同應(yīng)對(duì)重污染天氣。（4）在京津冀地區(qū)區(qū)域?qū)用妫?013年3月，北京市和天津市簽訂了《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作協(xié)議》，提議雙方加強(qiáng)兩市重點(diǎn)污染物治理技術(shù)的合作，探索主要污染物排放總量指標(biāo)的置換、交易方法；加強(qiáng)京津PM2.5污染治理合作，建立京津環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)警信息的共享機(jī)制；開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)能力項(xiàng)目合作，探索建立重污染天氣的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案。2013年5月，北京市和河北省簽訂了《北京市-河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》，提議圍繞首都經(jīng)濟(jì)圈大氣治理等方面建立國(guó)家層面的協(xié)作機(jī)制，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制。《京津冀地區(qū)及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點(diǎn)工作》提出要成立區(qū)域大氣污染防治專家委員會(huì)。由該專家委員會(huì)組織開(kāi)展區(qū)域大氣污染成因溯源、傳輸轉(zhuǎn)化、來(lái)源解析等基礎(chǔ)性研究，掌握區(qū)域大氣污染的成因規(guī)律，進(jìn)一步提高區(qū)域大氣污染治理的科學(xué)性和針對(duì)性，科學(xué)指導(dǎo)區(qū)域大氣污染治理工作。

（二）立法問(wèn)題

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的協(xié)同保護(hù)和靈活的特別措施的采取，缺少上位法的支持，使得京津冀區(qū)域內(nèi)各個(gè)政府之間不能形成強(qiáng)有力的保護(hù)大氣環(huán)境的組織機(jī)構(gòu)?！洞髿馕廴痉乐畏ā纷鳛榇髿馕廴痉乐蔚闹饕桑?015年修訂加入了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的章節(jié)，對(duì)于加強(qiáng)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治起到了促進(jìn)作用。但是這部法律剛剛修訂發(fā)布，其中對(duì)于區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的規(guī)定還很“原則”，還需要相關(guān)配套法律進(jìn)一步細(xì)化與明確：京津冀地區(qū)區(qū)域間如何加強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)聯(lián)合防治，應(yīng)該建立怎樣的體制、制度與機(jī)制等還需進(jìn)一步探索；一些特別的措施，如企業(yè)生產(chǎn)的調(diào)整、特殊通道內(nèi)企業(yè)的管理等，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》無(wú)規(guī)定。缺乏有關(guān)協(xié)同保護(hù)大氣環(huán)境的法律法規(guī)，使得地方政府在合作治理中的責(zé)任觀念弱化，不能有意識(shí)地去嘗試合作；使地方保護(hù)主義得不到有效解決，利益協(xié)調(diào)機(jī)制也很難實(shí)施；使京津冀地區(qū)大氣環(huán)境治理合作機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

京津冀區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)困難，阻礙了京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境保護(hù)措施的制定與執(zhí)行。從我國(guó)立法體系上看，我國(guó)的法律體系由上至下依次為：憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。強(qiáng)調(diào)法律體系的縱向聯(lián)系性，地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的適用具有較強(qiáng)的屬地性，其效力范圍局限于行政區(qū)劃內(nèi)。對(duì)區(qū)域內(nèi)平級(jí)的各地方行政主體統(tǒng)一開(kāi)展霧霾治理工作缺乏法律依據(jù)。對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)的各個(gè)平級(jí)的地方立法機(jī)關(guān)能否聯(lián)合制定跨行政區(qū)的區(qū)域性地方法規(guī)、規(guī)章，缺乏實(shí)體及程序上的規(guī)定。

京津冀地區(qū)相關(guān)法律文件位階低，大氣環(huán)境保護(hù)措施不能充分發(fā)揮作用。《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《京津冀地區(qū)及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等國(guó)家級(jí)環(huán)境規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和各行政區(qū)域出臺(tái)的規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃，由于缺乏國(guó)家法律和行政法規(guī)的支持和指引，對(duì)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以做出系統(tǒng)性的體制和制度安排，對(duì)于區(qū)域糾紛和環(huán)境侵權(quán)難以做出適法評(píng)判和處罰，因而其規(guī)則適用性功效存在明顯的欠缺。且效力低于法律，無(wú)法指揮環(huán)境法律的立改廢，效力過(guò)軟，硬性不足，在現(xiàn)實(shí)中就成了雞肋。

另外，京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，如何平衡各方利益是很難解決的問(wèn)題。北京作為首都，匯集了各種資源，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠服務(wù)業(yè)以及科學(xué)技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)，污染企業(yè)少。河北的經(jīng)濟(jì)主要是靠傳統(tǒng)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，鋼鐵、石油等產(chǎn)業(yè)是河北省的支柱產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)生的大氣污染物排放量最大。而河北作為首都北京的后院，長(zhǎng)期以來(lái)為保障首都北京的環(huán)境安全已經(jīng)做出了很大犧牲，如今為促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)，河北省承擔(dān)的減排義務(wù)無(wú)疑是最大的，對(duì)于其經(jīng)濟(jì)的影響也是最大的。同時(shí)，河北還承擔(dān)著化解過(guò)剩產(chǎn)能、治理大氣污染、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。尤其是畸重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大。在生態(tài)補(bǔ)償制度尚未有效建立的情況下，由于京津冀地區(qū)各個(gè)行政區(qū)域自身的利益等問(wèn)題，導(dǎo)致京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)沒(méi)能有效建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制與統(tǒng)一的保護(hù)措施。

制定京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法的必要性

目前，中國(guó)的環(huán)境立法，無(wú)論是綜合性基礎(chǔ)法，還是大氣污染防治、水污染防治、噪聲污染防治、固體廢物污染防治、水體保護(hù)、森林保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)、草原保護(hù)等以保護(hù)對(duì)象來(lái)分類的專門立法，還是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等以環(huán)節(jié)管理來(lái)分類的立法，都基本具備。從理論構(gòu)架上看，已經(jīng)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境保護(hù)法律體系。目前，中國(guó)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期可能還會(huì)延續(xù)20年左右，出現(xiàn)了很多區(qū)域性和領(lǐng)域性的特殊問(wèn)題，需要建立特殊的規(guī)則予以解決。下一步，中國(guó)的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)用主義立法的時(shí)代，既細(xì)化上述法律的規(guī)定，也針對(duì)具體的問(wèn)題涉及具體的體制、制度和機(jī)制。在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)方面，也應(yīng)如此。

（一）京津冀地區(qū)問(wèn)題特殊，需要特別立法，既把《大氣污染防治法》的措施予以具體化、清晰化，也需要突破《大氣污染防治法》的現(xiàn)有規(guī)定，整合生態(tài)保護(hù)和大氣污染防治措施，還需要把規(guī)劃措施轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制實(shí)施力的法律要求，補(bǔ)足立法空白，為其他區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控提供經(jīng)驗(yàn)

京津冀地區(qū)區(qū)域需要通過(guò)特別的立法體制、制度和機(jī)制，來(lái)解決特殊的法律問(wèn)題。京津冀地區(qū)地位特殊，北京作為首都，作為國(guó)際化大都市，生態(tài)環(huán)境安全需要放在國(guó)際視野下進(jìn)行考慮。尤其是首都的大氣環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題。治理北京的霧霾并不是北京區(qū)域內(nèi)就能解決的，需要京津冀地區(qū)共同治理才能真正改善大氣環(huán)境污染現(xiàn)狀。區(qū)域污染治理一直未被重視，直到《大氣污染防治法》修改，加入了聯(lián)防聯(lián)治的要求。區(qū)域污染治理需要慢慢深入人心。但是這部法律具有以下幾個(gè)不足：一是原則性太強(qiáng)，對(duì)京津冀地區(qū)的特殊情況和機(jī)動(dòng)車限行、企業(yè)限排等所需要的特別措施沒(méi)有清晰的具體規(guī)定，如京津冀地區(qū)的環(huán)境許可證內(nèi)容如何細(xì)化，具有可實(shí)施性、可檢查性、可測(cè)量和目標(biāo)可達(dá)性。二是該立法仍然是按照環(huán)境要素來(lái)分類規(guī)制的立法，而大氣環(huán)境保護(hù)是一個(gè)涉及污染防治和生態(tài)保護(hù)的立法，所以，需要一個(gè)區(qū)域性綜合保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量的法律，來(lái)補(bǔ)足《大氣污染防治法》留下的立法空白。

國(guó)家針對(duì)京津冀地區(qū)制定了《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，這些措施很多缺乏可實(shí)施性和強(qiáng)制性，需要一部特別的法律來(lái)保障。除京津冀地區(qū)區(qū)域之外，還有長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)，需要以京津冀地區(qū)為樣板，設(shè)立京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)特別法可以為其他地區(qū)提供參考。

（二）大氣污染和生態(tài)破壞形勢(shì)倒逼，需要清理行政法規(guī)與地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新工作方法和機(jī)制，特事特辦，先行先試，并把中央的生態(tài)文明體制改革措施落實(shí)到京津冀地區(qū)

京津冀地區(qū)污染物排放總量遠(yuǎn)超本地區(qū)環(huán)境承載力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵排放量分別為166.0萬(wàn)噸、227.3萬(wàn)噸和138.7萬(wàn)噸，占全國(guó)7.8%、9.7%和11.2%，單位面積二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵排放量是全國(guó)平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。PM2.5污染已成為當(dāng)?shù)厝罕姷摹靶姆沃肌薄?013年，區(qū)域內(nèi)11個(gè)城市污染排名前20位，其中7個(gè)排在前10位；PM2.5年均濃度達(dá)106μg/m3，是74個(gè)城市平均濃度的1.5倍，區(qū)域內(nèi)13個(gè)城市都未達(dá)標(biāo)，超標(biāo)0.1～3.6倍。

在河北，單位GDP能耗高于全國(guó)平均水平63%，煤炭占一次能源消費(fèi)總量的89%，高于全國(guó)平均水平22個(gè)百分點(diǎn)。由于煤炭消費(fèi)強(qiáng)度高，單位國(guó)土面積承載了巨大的污染物排放，使其成為我國(guó)空氣污染最重的區(qū)域，全面亮起“紅燈”。

北京市甚至史無(wú)前例地啟動(dòng)了紅色預(yù)警，而且還在間隔不久的時(shí)間內(nèi)發(fā)出兩次紅色預(yù)警，一些工廠限產(chǎn)停產(chǎn)，中小學(xué)校放假。第一次發(fā)出紅色預(yù)警，社會(huì)尚夸獎(jiǎng)生態(tài)文明建設(shè)以人為本。但第二次紅色預(yù)警發(fā)出時(shí)，人們開(kāi)始擔(dān)心紅色預(yù)警成為常態(tài)，擔(dān)心自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活會(huì)受到嚴(yán)重的影響。

第二次紅色預(yù)警結(jié)束之后，空氣質(zhì)量照樣嚴(yán)重污染，但是卻沒(méi)有發(fā)出第三次紅色預(yù)警。學(xué)生不僅戴著口罩上學(xué)，有的學(xué)生甚至還在教室里戴著口罩上課。社會(huì)開(kāi)始爭(zhēng)論是否應(yīng)當(dāng)在教室里裝空氣凈化器，以保衛(wèi)我們的下一代?；诖?，一些人士甚至把2015年的京津冀地區(qū)霧霾與上世紀(jì)50年代的倫敦霧霾相提并論。

京津冀地區(qū)大氣污染狀況嚴(yán)重是國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的，這可以倒逼京津冀地區(qū)制定大氣環(huán)境保護(hù)特別法，以區(qū)域突出的特殊問(wèn)題為導(dǎo)向，以法律的一般規(guī)定為指引，清理現(xiàn)行的有關(guān)大氣污染防治行政法規(guī)與地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新工作方法和機(jī)制。如統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法尺度和方法，細(xì)化政府的宏觀調(diào)控責(zé)任和區(qū)域協(xié)作責(zé)任，對(duì)違反規(guī)定的地區(qū)扣除財(cái)政撥款，區(qū)域性信息公開(kāi)、區(qū)域性公眾參與、區(qū)域性公益訴訟等，特事特辦，為京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的有效和靈活保護(hù)提供具體、有效的法律依據(jù)，促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的改善。另外，國(guó)家正在加緊進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，并正在推動(dòng)一些改革措施落地，如何推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)一體化、如何在省以下推行環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)察的垂直制度、如何在區(qū)域一體化的潮流下推行環(huán)境污染的第三方治理并推進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都需要先行先試，需要把這些先行先試的特別措施法制化，即制定一部特別的法律予以保障。也就是說(shuō)，可以把此特別法的制定作為區(qū)域生態(tài)文明改革的切入點(diǎn)，作為環(huán)境法治改革的試驗(yàn)田，成功后作為示范。

（三）省域之間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，地方政府之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)重復(fù)和產(chǎn)能過(guò)剩，需要開(kāi)展供給側(cè)改革，形成區(qū)域之間優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、利益最大化的局面，整合各地和各部門資金、資源等方面的力量，整體提升區(qū)域工業(yè)環(huán)境保護(hù)的能力

雖然目前出臺(tái)的《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》對(duì)京津冀地區(qū)整體提出了相應(yīng)的規(guī)劃措施，但是三地各自省域內(nèi)部的規(guī)劃與整體規(guī)劃之間存在不銜接的問(wèn)題。產(chǎn)能過(guò)剩和產(chǎn)業(yè)重復(fù)是普遍問(wèn)題，在以GDP為地方政府考核主要標(biāo)準(zhǔn)的驅(qū)使下，地方政府無(wú)序開(kāi)設(shè)工業(yè)園區(qū)、為高污染企業(yè)“開(kāi)綠燈”等情況十分普遍。京津冀地區(qū)三地各自有各自的利益，在制定規(guī)劃時(shí)主要是從自身的實(shí)際情況和發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，并沒(méi)有考慮區(qū)域間的協(xié)調(diào)。規(guī)劃不統(tǒng)一導(dǎo)致京津冀地區(qū)產(chǎn)能過(guò)剩，產(chǎn)業(yè)重復(fù)比較嚴(yán)重。京津冀地區(qū)應(yīng)該結(jié)合自己的大氣條件，集中資金和資源等力量，開(kāi)展供給側(cè)改革，開(kāi)展兼并整合，發(fā)展自己的優(yōu)勢(shì)性工業(yè)，支持低碳低排放的企業(yè)，采取基礎(chǔ)改造，引進(jìn)新工藝，減少污染物的排放，減少傳統(tǒng)化石燃料的消費(fèi)。下一步的工業(yè)規(guī)劃，包括整個(gè)工業(yè)體系的優(yōu)化，應(yīng)該立足于京津冀地區(qū)一體化的大格局來(lái)考慮，形成區(qū)域之間優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、利益最大化的局面。

（四）省域之間的政策和制度不銜接，容易產(chǎn)生跨界污染轉(zhuǎn)移，不利于京津冀大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體提升和供給側(cè)改革，需要予以統(tǒng)籌規(guī)范和部署

京津冀地區(qū)三地作為單獨(dú)的省級(jí)行政區(qū)域，其環(huán)境保護(hù)等方面的制度體系是根據(jù)各自實(shí)際情況制定的，比如北京、天津經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，環(huán)境狀況比河北好一些，其大氣環(huán)境監(jiān)管制度比河北更嚴(yán)格一些。但從京津冀地區(qū)整體區(qū)域來(lái)看，就好比一個(gè)大筐里裝了三個(gè)獨(dú)立的小筐，每個(gè)小筐內(nèi)都有自己獨(dú)立的一套制度，這就導(dǎo)致京津冀地區(qū)三地在大氣環(huán)境保護(hù)上不能有效合作。大氣中的污染物不會(huì)被拘束在三個(gè)小筐中，會(huì)在三地上空擴(kuò)散，而由于京津冀地區(qū)三地管理制度的不銜接，就會(huì)導(dǎo)致污染物向監(jiān)管比較松的地方轉(zhuǎn)移，不利于京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的整體保護(hù)。比如北京市率先在全國(guó)將二氧化硫、氮氧化物的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高至原標(biāo)準(zhǔn)的14-15倍左右，為全國(guó)最高水平。天津市也將二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學(xué)需氧量4種主要污染物排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均提高9倍以上，并抓緊制定施工揚(yáng)塵排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。河北省出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，至2020年分三次上調(diào)排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但與京津兩地存在較大差距，三地征收標(biāo)準(zhǔn)大約為9∶7∶1，在京津冀地區(qū)交界地區(qū)，易造成排污企業(yè)的轉(zhuǎn)移，不利于京津冀大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體提升和供給側(cè)改革。

（五）省域之間權(quán)利義務(wù)不匹配，信息不對(duì)稱，措施推進(jìn)不均衡，需要公平地履行各自的義務(wù)，統(tǒng)籌地推進(jìn)各項(xiàng)協(xié)作工作

權(quán)利義務(wù)相互匹配才公平，才能促進(jìn)一項(xiàng)工作的有序進(jìn)行。但是，在實(shí)踐之中常常會(huì)面臨，對(duì)區(qū)域大氣污染防治貢獻(xiàn)較大的地方與貢獻(xiàn)較小的地方承擔(dān)相同義務(wù)，或受益的地方與受損害的地方承擔(dān)相同權(quán)利的情況。這無(wú)疑會(huì)打擊貢獻(xiàn)較大或受損害的地方防治大氣污染的積極性，從而使得區(qū)域大氣污染防治工作停滯。長(zhǎng)久以來(lái)，為了保證北京與天津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，河北無(wú)論在資源開(kāi)發(fā)利用還是承接京津兩地的落后產(chǎn)能方面都做出了巨大的讓步與犧牲，當(dāng)前河北省作為減排任務(wù)最重的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣環(huán)境治理矛盾越來(lái)越突出。為激勵(lì)河北省積極促進(jìn)京津冀地區(qū)大氣污染物減排，就必須要給予河北省更多的補(bǔ)償。北京與天津經(jīng)濟(jì)較河北發(fā)達(dá)，其在京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)中需要給予河北省更多的資金、技術(shù)等支持。

推動(dòng)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，尤其在環(huán)境保護(hù)方面，涉及事項(xiàng)廣泛，牽涉利益復(fù)雜，鄰避現(xiàn)象不可避免，依靠公民的自覺(jué)意識(shí)和醒悟很難實(shí)現(xiàn)利益的平衡，規(guī)劃和政策的引導(dǎo)也還是不夠。即便政府間經(jīng)博弈達(dá)成了合作協(xié)議，由于政府間協(xié)議并不一定具有廣泛代表性和強(qiáng)制力，在危及相關(guān)民眾和社會(huì)組織利益的情況下極可能造成公民的不滿和反抗，滋生風(fēng)險(xiǎn)。因此，推動(dòng)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，需要特別立法建立強(qiáng)有力的法制保障體系。

有必要制定一部專門的法律，針對(duì)京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)，權(quán)責(zé)明確才能更好的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在這部專門的法律中，還應(yīng)對(duì)京津冀地區(qū)區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境跨界補(bǔ)償進(jìn)行具體規(guī)定，盡快建立京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度。

（六）省域之間的行政管理銜接不順暢，區(qū)域協(xié)同措施難落地，一些特別措施需要特別法律的授權(quán)

基于行政區(qū)劃，京津冀地區(qū)三地政府更多的時(shí)候把視角關(guān)注在本行政區(qū)劃內(nèi)，而忽視了將京津冀地區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，從而影響了三地政府之間的交流和合作。首先，在政策制定方面三地政府信息溝通不暢，出于經(jīng)濟(jì)利益、政府形象、政績(jī)?cè)u(píng)估等多種原因，政府和官員不愿意與他人共享全部信息和資源，在碎片化狀態(tài)的形成過(guò)程中人為因素占了很大比重。其次，在政策執(zhí)行方面，執(zhí)行范圍只限于某個(gè)行政區(qū)內(nèi)部，執(zhí)行對(duì)象不全面，不能有效管理其他區(qū)域的環(huán)境污染源。但是某些污染不是一個(gè)地區(qū)能解決的，所以不能從根本上解決問(wèn)題。特別是北京市的特殊地位導(dǎo)致了北京與津冀表面上的平級(jí)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上的隸屬關(guān)系。隨著河北省對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的重視程度越來(lái)越高，其與北京的分歧也在逐步擴(kuò)大，例如，北京依然想把高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，但是河北想承接或者自身發(fā)展一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

京津冀地區(qū)在諸多方面開(kāi)展不同程度的合作，但由于缺乏區(qū)域聯(lián)合機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，導(dǎo)致京津冀地區(qū)三地政府協(xié)作呈現(xiàn)非制度化特點(diǎn)，一般通過(guò)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人承諾的形式進(jìn)行合作。這種方式的法律效力和穩(wěn)定性低下，而且在涉及地方核心利益時(shí)往往不能達(dá)成共識(shí)。為了扭轉(zhuǎn)這劣勢(shì)，京津冀地區(qū)逐步探索制度化協(xié)同機(jī)制，2013年成立了京津冀地區(qū)及周邊地區(qū)大氣污染治理協(xié)作小組。該小組成員由京津冀地區(qū)及周邊省市組成，辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，這對(duì)于促進(jìn)京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同治理有一定的推動(dòng)作用。但是從其運(yùn)行模式和產(chǎn)出效果來(lái)看，機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不強(qiáng)。

在應(yīng)對(duì)大氣污染的過(guò)程中，2016—2017年京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施，包括限時(shí)完成農(nóng)村燃煤清潔化替代、限時(shí)完成燃煤鍋爐窯爐“清零”任務(wù)、劃定禁煤區(qū)和煤炭質(zhì)量控制區(qū)、限時(shí)完成關(guān)停淘汰任務(wù)、提高城市管理水平、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理水平、加大揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理力度、傳輸通道城市限時(shí)完成重點(diǎn)行業(yè)污染治理、以排污許可證強(qiáng)化“高架源”監(jiān)管、強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)對(duì)、傳輸通道城市工業(yè)企業(yè)實(shí)施生產(chǎn)調(diào)控等。這些特別的措施，最好要有法律的授權(quán)。

京津冀地區(qū)三地之間保護(hù)大氣環(huán)境，需要一部法律將三地各自的職責(zé)與義務(wù)進(jìn)行分工，特別是特別措施的采取與特別義務(wù)的履行，對(duì)三地如何有效防治大氣環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。