鞠維偉

中國—中東歐國家“16+1合作”機(jī)制（簡稱“16+1合作”）自2012年建立以來，經(jīng)過五年多的不斷發(fā)展日益成為中國與廣大中東歐國家在各領(lǐng)域合作交流的重要機(jī)制平臺。目前16個中東歐國家中已有11個成為歐盟成員國，而其余的中東歐國家也把加入歐盟作為本國重要國策和未來發(fā)展方向。這使得中國與中東歐國家進(jìn)行合作時必須考慮與歐盟的關(guān)系?！?6+1合作”與中歐合作密不可分，早在2015年習(xí)近平主席就指出，“16+1合作”是中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要組成部分和有益補(bǔ)充，完全可以為構(gòu)建中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關(guān)系作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。然而，自“16+1合作”機(jī)制建立以來，歐盟內(nèi)部就發(fā)出了質(zhì)疑聲音，擔(dān)憂這是“分裂”歐盟的戰(zhàn)略，并對中國發(fā)展“16+1合作”的動機(jī)和誠意有所懷疑。

“16+1合作”面臨的質(zhì)疑

雖然“16+1合作”一直以來堅持把推動中歐關(guān)系、促進(jìn)歐盟區(qū)域發(fā)展作為重要原則和發(fā)展目標(biāo)，但是其面臨的質(zhì)疑一直沒有根本消除。這些質(zhì)疑主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）“16+1合作”是中國送給歐盟的“特洛伊木馬”。

自“16+1合作”建立以來，歐盟內(nèi)部及其重要的成員國一直就對其存在質(zhì)疑，有人懷疑中國發(fā)展與中東歐國家的關(guān)系是要“分裂歐洲”；也有人認(rèn)為中國給予中東歐國家的政策、資金優(yōu)惠是對歐盟釋放的“特洛伊木馬”。2017年8月底，德國外長加布里爾在巴黎出席一次駐外使節(jié)會議上，呼吁歐洲應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)一致，制定出統(tǒng)一的對華戰(zhàn)略，也敦促中國不要試圖分化歐洲，而應(yīng)遵守“一個歐洲”原則。他還表示，中國的影響力已經(jīng)滲入歐洲的日常政治中，許多歐盟成員國都不愿意為了歐盟利益而得罪中國。9月，有德國媒體刊文稱，中國對中東歐地區(qū)投資不僅是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，也是要贏得政治利益。該德國媒體還稱，布魯塞爾對“16+1合作”十分擔(dān)心，特別是因?yàn)樵摍C(jī)制對歐盟而言是一個難以操控的存在。

可見，無論是歐盟還是在中東歐地區(qū)有重要利益存在的西歐國家（如德國），其內(nèi)部總有人擔(dān)憂中國通過與中東歐的歐盟成員國發(fā)展關(guān)系，使其成為中國在歐盟內(nèi)部的“利益代言人”，最終影響歐盟對外政策的制定，特別是對華政策的制定。這類質(zhì)疑實(shí)際上說明，對于“16+1合作”會“分裂歐盟”“征服歐盟”的擔(dān)憂從未消失過，只不過會在不同的地方以不同的方式表達(dá)出來。

（二）“16+1合作”下的投資項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，懷疑中國投資背后有政治目的。

“16+1合作”經(jīng)過五年的發(fā)展，中國在中東歐地區(qū)投資總額仍然較少，根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年中國在中東歐16國的投資存量約為16.7億美元，同時“示范性”和“旗艦式”大型合作項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。投資建設(shè)項(xiàng)目多集中于非歐盟成員國的中東歐國家，而在中東歐的歐盟成員國的投資合作多集中于企業(yè)并購，而中東歐國家以及歐盟所希望的“綠地投資”項(xiàng)目較少。中國對中東歐投資項(xiàng)目進(jìn)展緩慢被某些人看成是中國在“16+1合作”中無法履行自己的諾言，而另一方面也說明中國在中東歐國家的并購行為被認(rèn)為是中國資本、剩余產(chǎn)能“入侵”歐盟的表現(xiàn)，同時中國企業(yè)對中東歐高科技領(lǐng)域的投資也被一些勢力炒作為中國通過投資“竊取”歐洲的先進(jìn)技術(shù)和人才資源。

此外，還存在著一種質(zhì)疑，就是中國對中東歐國家的投資與這些國家自身需求沒有很好地匹配。中國的資本和技術(shù)并不是中東歐國家、特別是那些較為發(fā)達(dá)的中東歐歐盟成員國所必須的。因?yàn)檫@些國家可以從歐盟獲得相關(guān)的建設(shè)資金，而對中國資金的渴望程度并不高。中國對中東歐國家的投入是否能獲得效益也常被質(zhì)疑，認(rèn)為中國的投資以國有企業(yè)為主，有很強(qiáng)的政策性，而且短期內(nèi)難以看到盈利，如此，中國對中東歐國家的投資行為很可能意味著其地緣政治目標(biāo)大于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

（三）歐盟主動對“16+1合作”

“設(shè)置障礙”。

還有一種質(zhì)疑的聲音：正因?yàn)闅W盟視“16+1合作”為“特洛伊木馬”，而且“16+1合作”也沒有取得令歐盟感到滿意的重大“成果”，所以歐盟不希望中東歐國家對與中國發(fā)展合作關(guān)系太過積極，同時通過各種渠道和方式限制“16+1合作”的開展。

歐盟對“16+1合作”“設(shè)置障礙”的方法主要是通過各種相關(guān)的歐盟準(zhǔn)則和法律，對中國企業(yè)、資本予以各種限制和制約。比如布達(dá)佩斯至貝爾格萊德鐵路（匈塞鐵路）的升級改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目是中國、匈牙利和塞爾維亞三國共同合作的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，主要使用的是中國資金和技術(shù)。目前，該項(xiàng)目在非歐盟成員國的塞爾維亞實(shí)施較為順利，并且已經(jīng)開工，但是在歐盟成員國匈牙利，歐盟正在就該項(xiàng)目的采購、國家補(bǔ)貼以及競爭法等問題進(jìn)行審查，這導(dǎo)致匈塞鐵路匈牙利段的建設(shè)進(jìn)展較為緩慢，匈牙利政府預(yù)計該工程在2020年才能開工。歐盟對匈牙利的審查被看作是歐盟主動對“16+1合作”“設(shè)置障礙”的一個實(shí)例。這個問題不僅在歐盟也在中國國內(nèi)被很多人提及，無疑會使中歐雙方在“16+1合作”下對于對方的誠意產(chǎn)生懷疑，不利于中歐雙方進(jìn)行相關(guān)合作。

正確看待質(zhì)疑，繼續(xù)推動合作

中國與中東歐國家關(guān)系的發(fā)展離不開中歐關(guān)系發(fā)展的大背景，這其中歐盟的作用是必不可少的，對于“16+1合作”的質(zhì)疑不利于中歐雙方互利互信，對中國與中東歐國家關(guān)系產(chǎn)生不利影響，也不利于中東歐各國的發(fā)展。所以，要對“16+1合作”的質(zhì)疑進(jìn)行分析，揭示這些質(zhì)疑的漏洞，打消外界對“16+1合作”的質(zhì)疑，促進(jìn)“16+1合作”和中歐關(guān)系的發(fā)展。

（一）“分裂歐盟”論背后是要將中東歐作為歐盟的“勢力范圍”。

中東歐地區(qū)歷史上一直是大國爭奪的對象和角逐的戰(zhàn)場，冷戰(zhàn)后，隨著中東歐國家“回歸”歐洲，很多人把中東歐看作是歐盟乃至西歐的“勢力范圍”，不希望域外力量進(jìn)入該地區(qū)。正如有的中東歐國家學(xué)者指出的：布魯塞爾將中東歐地區(qū)視為一個“區(qū)域”，這是不正確的；布魯塞爾的官員們允許英國、法國、德國等西歐大國紛紛與中國發(fā)展雙邊關(guān)系，但是卻不習(xí)慣新加入歐盟的最貧窮國家與中國發(fā)展關(guān)系。言下之意，歐盟內(nèi)部很多人認(rèn)為中東歐地區(qū)一切要“唯歐盟馬首是瞻”，不能如西歐大國一樣單獨(dú)地與中國發(fā)展關(guān)系。質(zhì)疑“16+1合作”是在分裂歐盟、是“特洛伊木馬”等言論的背后是把中東歐視為歐盟大國的“勢力范圍”，不愿看到中國涉足其中而影響相關(guān)方的利益，體現(xiàn)了“強(qiáng)權(quán)主義”的國際關(guān)系秩序觀。

這里還需要指出的是，中東歐國家發(fā)展對華關(guān)系沒有絲毫違反歐盟的外交原則和立場，如果說“16+1合作”是要試圖“分裂歐盟”，那么按此邏輯，中國與英、法、德等西歐大國建立起的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系則是早于“16+1合作”的“分裂歐盟”的實(shí)際行動，然而直到現(xiàn)在歐盟內(nèi)部也沒有出現(xiàn)過類似的論調(diào)，即中國發(fā)展與英、法、德等國的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是在“分裂歐盟”。

（二）“16+1合作”在困難與挑戰(zhàn)中逐步推進(jìn)。

中國與中東歐國家合作關(guān)系的發(fā)展是一個長期系統(tǒng)的工程，經(jīng)過五年的發(fā)展，“16+1合作”機(jī)制平臺建設(shè)不斷完善，合作協(xié)議逐步落地，合作成果也在陸續(xù)產(chǎn)生。在推動“16+1合作”過程中，中國方面充分意識到了其中的各種困難，特別是在與中東歐的歐盟成員國合作中，中方尊重歐洲一體化原則，遵守歐盟的相關(guān)法律、制度，在經(jīng)貿(mào)、投資以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作也切實(shí)履行歐盟的規(guī)章制度?！?6+1合作”的推進(jìn)需要各方付出努力和耐心，當(dāng)前中國與中東歐國家合作缺乏重大項(xiàng)目支撐，這與中東歐國家的多樣性、歐盟較為嚴(yán)格的項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及復(fù)雜的資金、技術(shù)和人員準(zhǔn)入制度等相關(guān)。中國在推進(jìn)“16+1合作”中沒有表現(xiàn)出“不耐煩”或者“頤指氣使”的態(tài)度，而是積極與相關(guān)國家進(jìn)行溝通與協(xié)商。在“匈塞鐵路”“三海港區(qū)”建設(shè)等有可能成為“16+1合作”重大“旗幟性”項(xiàng)目上，中國做了大量而耐心的工作。然而有些人以當(dāng)前“16+1合作”缺乏重大成果為由懷疑中國的誠意，沒有看到中國在“16+1合作”的具體工作中所付出的努力，這顯然有失偏頗。

目前，中國在中東歐國家的投資額總量還并不多。中國對中東歐國家的投資主體是各級、各類企業(yè)，這些企業(yè)對海外投資、特別是在中東歐地區(qū)投資缺乏經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎小心是正常的；中東歐國家普遍經(jīng)濟(jì)體量較小，大項(xiàng)目投資機(jī)會少；“綠地投資”面臨的風(fēng)險和競爭壓力更大。這些都是導(dǎo)致中國企業(yè)在中東歐地區(qū)投資、特別是“綠地投資”較少的重要客觀原因。但是在“16+1合作”機(jī)制的推動下，中國對中東歐國家投資額已有明顯增長，2016年中國的投資存量是2009年的四倍多，做到這一點(diǎn)已實(shí)屬不易，無論是歐盟還是中東歐16國都應(yīng)該對中國—中東歐雙邊投資前景保持樂觀態(tài)度。至于說中國企業(yè)對中東歐投資“利潤低”卻仍要繼續(xù)投資的背后有“政治圖謀”，這一說法顯然也不成立。因?yàn)橹袊髽I(yè)看到了中東歐的投資機(jī)遇，從更長遠(yuǎn)眼光來看需要前期付出建設(shè)性的、利潤率較低的投資，這種前期戰(zhàn)略投資是任何一個國家有前瞻性眼光的企業(yè)都會去做的。

（三）歐盟對“16+1合作”不存在主動設(shè)施障礙的行動和理由。

首先從歐盟正式發(fā)布的文件、報告來看，沒有出現(xiàn)過反對或指責(zé)“16+1合作”的內(nèi)容。中國與中東歐國家的合作不斷發(fā)展的情況下，如果歐盟存在著阻撓和妨礙“16+1合作”的戰(zhàn)略或者政策，那么“16+1合作”也不可能取得目前的成果。“16+1合作”中已達(dá)成的以及在建的核能、鋼鐵、交通設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，如果遭到歐盟有計劃的阻撓，那么這些涉及歐盟重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的合作項(xiàng)目是不可能達(dá)成的。

另外，從當(dāng)前中歐關(guān)系發(fā)展來看，老歐盟成員國，如英國、法國、德國、意大利、西班牙等國家紛紛加入中國倡導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，同時中國加入了歐洲復(fù)興開發(fā)銀行。中歐雙方都愿意加強(qiáng)全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，“容克計劃”“一帶一路”成為雙方戰(zhàn)略對接與合作的抓手。在這樣的情況下，中國與歐盟加強(qiáng)在中東歐地區(qū)的合作是順應(yīng)時代發(fā)展以及各方利益的最佳選擇。

目前，中國與中東歐國家的一些合作項(xiàng)目受到歐盟的審查，各方應(yīng)該以平常心看待，但只要按照相關(guān)的法律、法規(guī)，符合相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，中國投資重大基建、能源領(lǐng)域項(xiàng)目的前景還是可以期待的。中方也應(yīng)意識到，中東歐國家對外來資本收購本國資源、資產(chǎn)比較敏感和警惕，這并不僅僅是針對中國，對其他國家甚至是歐盟大國也一樣，并不能代表歐方對“16+1合作”主動設(shè)置障礙。這就要求中方將前期準(zhǔn)備工作及風(fēng)險評估做到位，特別是對歐盟和當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)有深入的了解，謹(jǐn)慎開展合作。中方的這種態(tài)度和做法既符合互利共贏原則，也是尊重歐盟法律政策的表現(xiàn)。

各方應(yīng)抱以正確心態(tài)

無論是歐盟、中國還是中東歐國家，各方應(yīng)以正確的心態(tài)看待“16+1合作”。

首先，歐方應(yīng)意識到中歐處在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性很強(qiáng)；雙方都奉行多邊主義，都主張維護(hù)文明多樣性，都是國際體系的積極參與者和建設(shè)者?！?6+1合作”機(jī)制為中歐更好地建設(shè)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系提供了有效途徑?！?6+1合作”今后要進(jìn)一步推進(jìn)和發(fā)展，歐盟的作用不可或缺，實(shí)際行動已證明其對歐盟不存在“分裂企圖”。此外，歐盟及其成員國希望“16+1合作”盡快出現(xiàn)重大成果，盡快改善中歐間貿(mào)易不平衡的狀況，吸引更多的中國投資，這種急迫的心情容易導(dǎo)致對現(xiàn)實(shí)困難估計不足，對已有成果不滿足的心態(tài)。

其次，“16+1合作”和“一帶一路”倡議本質(zhì)上不同于過去的大國爭奪“勢力范圍”，而是要打造利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體，追求共同的發(fā)展。對于“16+1合作”的種種質(zhì)疑源于舊的歐洲國際秩序觀，其認(rèn)為中東歐地區(qū)是所謂的“歐洲的歐洲”，將其劃入傳統(tǒng)強(qiáng)國的“勢力范圍”，擔(dān)心域外力量“干預(yù)”其中。因此，不能以舊秩序觀看待“16+1合作”。

最后，中國與中東歐國家的合作雖然僅開展了五年，但是在政治、經(jīng)貿(mào)、投資、人文交流等各領(lǐng)域都呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢，結(jié)出了豐碩成果，這是在經(jīng)歷了相互間關(guān)系20年的“冷淡期”后產(chǎn)生的積極結(jié)果，說明“16+1合作”切實(shí)推動了雙邊各領(lǐng)域合作關(guān)系的發(fā)展，所以，各方應(yīng)以積極和耐心的態(tài)度看待“16+1合作”并合力推動其進(jìn)一步發(fā)展。

（作者為中國社科院歐洲研究所助理研究員）