摘 要：居民身份證是作為證明持有人身份的唯一證件，隨著社會(huì)的發(fā)展，由于我國(guó)身份證制度不夠完善，身份證的權(quán)利保障缺失，侵權(quán)救濟(jì)制度不完善，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了身份證應(yīng)有功能錯(cuò)位。本文從比較行政確認(rèn)和行政許可的區(qū)別出發(fā)研究身份證應(yīng)有功能錯(cuò)位的問(wèn)題，并提出還原居民身份證應(yīng)有功能的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：居民身份證；行政確認(rèn)；行政許可

中圖分類號(hào)：D922.14 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0162-02

作者簡(jiǎn)介：徐曉艷（1990-），女，漢族，河南濮陽(yáng)人，華東交通大學(xué)，研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

一、我國(guó)居民身份證的立法目的

《中華人民共和國(guó)居民身份證法》第1條明確規(guī)定：“為了證明居住在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的公民的身份，保障公民的合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序，制定本法?！痹摋l關(guān)于居民身份證立法目的的規(guī)定具有原則性和抽象性，因此只有窮本極源，追溯立法者思想，才能維護(hù)公民權(quán)利，還原身份證的應(yīng)有功能。

綜合來(lái)看居民身份證法的立法目的，主要包括以下三個(gè)方面：

（一）證明公民身份

居民身份證是行政機(jī)關(guān)依法確認(rèn)、證明公民身份的法定證明文件。在日常生活中，身份證被廣泛應(yīng)用于公民的社會(huì)活動(dòng)中，具有使用頻率高、法定性、便捷性等特點(diǎn)。因此制發(fā)統(tǒng)一的身份證，在公民參與社會(huì)活動(dòng)和辦理各種相關(guān)事務(wù)時(shí)便能發(fā)揮身份證身份證明的功能，得到社會(huì)的普遍認(rèn)可的效果。

（二）保障公民合法權(quán)益，便利公民參加社會(huì)活動(dòng)

身份證作為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)、證明公民身份的行政工具，由國(guó)家統(tǒng)一制作頒發(fā)，具有法定性和權(quán)威性。居民身份證的實(shí)行一方面有利于社會(huì)信用體系的建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，身份證簡(jiǎn)單便攜，科技含量高，有利于保障公民的合法權(quán)益，便利公民參加社會(huì)活動(dòng)。

（三）維護(hù)社會(huì)秩序，便于社會(huì)管理

身份證對(duì)于政府進(jìn)行科學(xué)的社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定秩序具有重要作用。首先，政府進(jìn)行社會(huì)管理是以收集個(gè)人信息為基礎(chǔ)，身份證恰恰有利于政府進(jìn)行個(gè)人信息收集；其次，身份證在政府外來(lái)流動(dòng)人口管理和社會(huì)生產(chǎn)、公共秩序的管理中起了舉足輕重的作用；最后，身份證管理制度對(duì)于公安機(jī)關(guān)追查犯罪分子，打擊違法犯罪活動(dòng)也起了重要作用。

二、我國(guó)現(xiàn)行居民身份證的功能錯(cuò)位現(xiàn)狀及后果

經(jīng)濟(jì)體制改革和政府行政權(quán)的變化使得居民身份證在從權(quán)利向義務(wù)過(guò)渡的進(jìn)程中，將行政確認(rèn)與行政許可的特殊關(guān)系相混淆，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行身份證功能出現(xiàn)了錯(cuò)位：

（一）削弱了其他身份證明證件的效力

《居民身份證法》第十三條：“公民從事有關(guān)活動(dòng)，需要證明身份的，有權(quán)使用居民身份證證明身份，有關(guān)單位及其工作人員不得拒絕。”整個(gè)法律條文并沒(méi)有對(duì)身份證的法律效力作出規(guī)定，也沒(méi)有區(qū)分其與戶口薄等其他身份證明文件在使用上的區(qū)別，而且目前我國(guó)也沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定其他身份證明證件的效力。實(shí)踐中身份證起到的是行政許可功能，“無(wú)證就無(wú)權(quán)利”，即使有其他證件也不能用于證明身份。

（二）身份證權(quán)利保障缺失

根據(jù)《居民身份證法》規(guī)定，我國(guó)公民申領(lǐng)身份證具有強(qiáng)制性。公民有選擇使用身份證證明身份的權(quán)利，“應(yīng)該”出示身份證的情況僅限于法律、行政法規(guī)的規(guī)定?，F(xiàn)如今，居民身份證的性質(zhì)和功能發(fā)生了變化。不但在諸如出境、資格審查、注冊(cè)、考試、等行政執(zhí)法領(lǐng)域要求公民出示居民身份證，而且在收養(yǎng)、個(gè)人存款、領(lǐng)取郵件等民事行為領(lǐng)域，相關(guān)的法律、法規(guī)也為公民規(guī)定了廣泛的需要出示身份證的義務(wù)。無(wú)居民身份證，則這些活動(dòng)都不能參加，甚至于公民的一些基本權(quán)利例如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)都得不到保障。

（三）身份證侵權(quán)救濟(jì)制度不完善

身份證制度在實(shí)踐中基本功能定位的偏差，使得在立法上對(duì)身份證侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)也出現(xiàn)種種問(wèn)題?！毒用裆矸葑C法》只規(guī)定了身份證侵權(quán)的行政和刑事責(zé)任，但卻沒(méi)有規(guī)定民事?lián)p害賠償責(zé)任。此外，我國(guó)目前還沒(méi)有隱私權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，也沒(méi)有“個(gè)人信息保護(hù)”的相關(guān)法律法規(guī)。

三、我國(guó)居民身份證的應(yīng)有功能

（一）行政確認(rèn)功能

行政確認(rèn)功能是身份證的首要功能。無(wú)論是對(duì)合法行為的肯定，還是處理違法行為，都需要首先確定其行為的性質(zhì)和狀態(tài)。身份證作為一種官方認(rèn)定，有政府公信力和強(qiáng)制力做保障。獨(dú)一無(wú)二的身份證號(hào)碼是對(duì)公民主體的獨(dú)特標(biāo)識(shí)，行政機(jī)關(guān)用以確定、認(rèn)可、證明公民的身份、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律事實(shí)的行政工具。

（二）政府社會(huì)管理功能

社會(huì)管理功能是身份證制度的基本功能。一方面，政府進(jìn)行社會(huì)管理是以收集公民個(gè)人信息為基礎(chǔ)的。另一方面，當(dāng)政府掌握了個(gè)人信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，在各部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)信息共享便必不可少。不可置否，身份證使政府管理人口和維護(hù)社會(huì)秩序變得更加容易，將有利于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，有利于全面建成小康社會(huì)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)。

（三）公民權(quán)利保障功能

公民隱私權(quán)是公民合法權(quán)益之一，隱私權(quán)是公民個(gè)人私生活安寧和私密信息依法受到保護(hù)，不為他人知悉、非法侵?jǐn)_、利用和公開(kāi)的一種人格權(quán)。在當(dāng)前信息化時(shí)代，個(gè)人生活是以數(shù)據(jù)化的形式存在的。身份證記錄了個(gè)人的商業(yè)活動(dòng)、社會(huì)交往、興趣愛(ài)好乃至財(cái)產(chǎn)信息。雖然二代身份證提升了防偽功能和解決了身份證重號(hào)的現(xiàn)象，但是偽造、編造身份證進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)依然存在，公民隱私權(quán)正在不斷受到挑戰(zhàn)。所以為保護(hù)公民的合法權(quán)益，身份證應(yīng)具有權(quán)利保障功能應(yīng)當(dāng)全面體現(xiàn)出來(lái)。

四、我國(guó)身份證應(yīng)有功能的還原與完善

“一證行天下”是身份證制度發(fā)展的必然趨勢(shì)，還原身份證的應(yīng)有功能有利于政府進(jìn)行社會(huì)管理，保護(hù)公民的合法權(quán)益和維護(hù)安定的社會(huì)秩序，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理現(xiàn)代化和信息化的必然要求。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)提出如下對(duì)策：

（一）立法機(jī)制先行，完善身份證相關(guān)立法

完善居民身份證法，通過(guò)立法明確居民身份證的行政確認(rèn)功能。一方面，準(zhǔn)確定位居民身份證的法律地位。在身份證中增加公民個(gè)人及其家庭成員的相互關(guān)系的電子信息，增強(qiáng)身份證身份證明功能的權(quán)威性，而戶口簿僅單純承擔(dān)人口信息統(tǒng)計(jì)和社會(huì)管理職能，其他身份性證明證件只能發(fā)揮補(bǔ)充和輔助的身份證明功能；而另一方面是要通過(guò)立法保障公民個(gè)人信息收集的知情權(quán)、個(gè)人信息查詢權(quán)、個(gè)人信息錯(cuò)誤更改權(quán)以及要求個(gè)人信息和目的性使用等權(quán)利。

（二）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利。筆者建議通過(guò)司法解釋將行政機(jī)關(guān)工作人員的身份證侵權(quán)行為納入行政訴訟的受案范圍。當(dāng)公民個(gè)人身份信息安全受到侵害時(shí)，法定的救濟(jì)機(jī)制將有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益，也利于督促政府合法行政。其次，應(yīng)著重保護(hù)“黑戶們”的合法權(quán)益，例如，當(dāng)“黑戶女孩”李某出具出生證明請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)證明其身份，而行政機(jī)關(guān)拒絕認(rèn)定或者不作為認(rèn)定時(shí)，李某就享有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，所以，也應(yīng)把類似的無(wú)身份證的侵權(quán)行為納入行政訴訟受案范圍。

（三）發(fā)揮其他身份證明證件的作用

在通過(guò)立法提高身份證權(quán)威性的身份證明功能的同時(shí)，也要發(fā)揮其他身份證明證件的作用，通過(guò)立法或者司法解釋規(guī)定其他身份證明證件的補(bǔ)充和輔助功能。當(dāng)公民的身份證遺失時(shí)，戶口薄、人事檔案可以作為身份證明證件，起到補(bǔ)充性的作用。

（四）提高身份證科技含量，實(shí)現(xiàn)身份證智能化

身份證功能設(shè)計(jì)單一、儲(chǔ)存信息少、使用安全無(wú)保障是身份證身份明功能權(quán)威性不足和政府社會(huì)管理功能效力低的原因之一，所以創(chuàng)新身份證科技含量功能勢(shì)在必行。實(shí)現(xiàn)身份證智能化可以吸收外國(guó)智能身份證的經(jīng)驗(yàn)，例如，美國(guó)的社會(huì)安全碼不但包括性別、年齡、出生日期等自然狀況，還包括教育背景、工作經(jīng)歷、銀行信用狀況等信息。此外，在身份證中添加生物防偽科技以杜絕偽造、仿造身份證的普遍違法現(xiàn)象發(fā)生也十分重要。

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