李 璇,劉禮鵬

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 引 言

我國(guó)官方數(shù)據(jù)顯示，2003年中國(guó)內(nèi)地旅客運(yùn)輸量8 759.2萬(wàn)人次；2009年旅客運(yùn)輸量48 606.3萬(wàn)人次。而伴隨著航空運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)民航局對(duì)內(nèi)地機(jī)場(chǎng)未來(lái)十年發(fā)展提出新的目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2020年全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)總數(shù)將達(dá)到244個(gè)，旅客運(yùn)輸量將達(dá)到7.2億人次；擴(kuò)建和改造大中型機(jī)場(chǎng)，以大中型機(jī)場(chǎng)為核心，建設(shè)綜合交通樞紐，發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)。航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展不僅給人們的出行帶來(lái)了極大的便利，也帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)及周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是同時(shí)，航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展也給周邊的居民帶來(lái)了噪音的困擾，由飛機(jī)引起的噪聲對(duì)周邊居民的日常生活帶來(lái)了嚴(yán)重影響，由此也引發(fā)了一系列由噪聲帶來(lái)的糾紛。據(jù)調(diào)查，全國(guó)出現(xiàn)過(guò)機(jī)場(chǎng)周邊居民集體上訪的機(jī)場(chǎng)占15%～20%，這不僅給社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來(lái)不利因素，也給當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門(mén)帶來(lái)很大壓力。

機(jī)場(chǎng)噪聲污染問(wèn)題是一個(gè)涉及到環(huán)境正義的問(wèn)題，“環(huán)境正義指所有群體具有公平地分?jǐn)偔h(huán)境成本與環(huán)境效益的基本權(quán)利”[1]。機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展，惠及了人們的生活，也給地方經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很多益處，而對(duì)于生活在機(jī)場(chǎng)周邊的居民來(lái)說(shuō)，他們雖然有可能也受到了來(lái)自機(jī)場(chǎng)的好處，比如出行更方便、增加就業(yè)機(jī)會(huì)等，但一定程度上他們也需要承受一定的環(huán)境成本，即來(lái)自機(jī)場(chǎng)噪聲的干擾，他們擁有安靜生活環(huán)境的權(quán)利受到影響，而這一行為即是非正義的。因此，如何處理機(jī)場(chǎng)發(fā)展與周邊居民生活質(zhì)量的平衡問(wèn)題，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又能保障居民擁有一個(gè)安寧生活環(huán)境的權(quán)利成為擺在各個(gè)地方政府面前的難題。

2 案例簡(jiǎn)介

L機(jī)場(chǎng)位于東部某省的N市，是國(guó)家主要干線機(jī)場(chǎng)、華東地區(qū)的主要運(yùn)貨場(chǎng)，位列全國(guó)千萬(wàn)級(jí)大型機(jī)場(chǎng)行列，是國(guó)家大型樞紐機(jī)場(chǎng)、中國(guó)航空貨物中心和快件集散中心，國(guó)家區(qū)域交通樞紐。自2014年T2航站樓與第二跑道建成通航以來(lái)，機(jī)場(chǎng)周邊就有村民向政府反應(yīng)機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題，尤其HD村，與其他村莊，HD村離機(jī)場(chǎng)最近，距離約500m，該村莊有67戶(hù)，200余人，有約20個(gè)青壯年在機(jī)場(chǎng)工作。自2014年7月份起，村民開(kāi)始就機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題同政府及機(jī)場(chǎng)反映，由于村莊距離政府部門(mén)路程較遠(yuǎn)，村民們更多的選擇頻繁向較近的污染源—機(jī)場(chǎng)反映情況。據(jù)悉，到目前為止村民們已經(jīng)向機(jī)場(chǎng)反映情況多達(dá)四五十次。

3 機(jī)場(chǎng)噪聲污染的特點(diǎn)

機(jī)場(chǎng)噪聲是指機(jī)場(chǎng)在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的安全環(huán)境聲音標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)周邊居民的生產(chǎn)生活造成一定干擾的現(xiàn)象。機(jī)場(chǎng)噪聲污染的特點(diǎn)主要有噪聲聲級(jí)高、影響范圍廣、不穩(wěn)定性等。

3.1 噪聲聲級(jí)高

飛機(jī)噪聲源于發(fā)動(dòng)機(jī)的運(yùn)行以及機(jī)體與空氣摩擦產(chǎn)生的聲響，總體而言，飛機(jī)機(jī)型越大其產(chǎn)生的噪聲也越大，而發(fā)動(dòng)機(jī)的類(lèi)型不同其產(chǎn)生的噪聲大小也不同，如“渦輪螺旋槳發(fā)動(dòng)機(jī)其噪聲比渦輪風(fēng)扇(噴氣式)發(fā)動(dòng)機(jī)的噪聲大，而渦輪噴氣式發(fā)動(dòng)機(jī)其噪聲比渦輪風(fēng)扇(噴氣式)發(fā)動(dòng)機(jī)大”[2]。在與村民的訪談中，村民們也強(qiáng)調(diào)了噪聲的“大”對(duì)他們生活的影響。如某村民說(shuō)道，“聲音大時(shí)對(duì)面講話都聽(tīng)不見(jiàn)，打電話受影響，看電視受影響，還有就是睡覺(jué)也受影響?！?/p>

3.2 影響范圍廣

機(jī)場(chǎng)噪聲影響的不是機(jī)場(chǎng)周邊的一戶(hù)居民，而是機(jī)場(chǎng)周?chē)娜烤用?，且離機(jī)場(chǎng)越近影響強(qiáng)度越大。飛機(jī)起飛與降落時(shí)都會(huì)產(chǎn)生噪音，噪音在空氣中傳向四面八方，這就決定了噪聲的影響范圍廣泛，而且?guī)в锌臻g立體擴(kuò)散的特點(diǎn)，有研究表明其波及范圍可達(dá)到10km2。如廣州新白云機(jī)場(chǎng)建成之后由于周邊居民的不斷反映，受噪聲影響需要搬遷安置的范圍就包括3個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)行政村、12 422人，除此之外，還包括不在拆遷范圍之內(nèi)但需要進(jìn)行降噪處理的居民房、學(xué)校、醫(yī)院等。

3.3 不穩(wěn)定性

飛機(jī)的起飛、降落在時(shí)間上不是一次性或即時(shí)性的，而是連續(xù)的和反復(fù)的。據(jù)查，L機(jī)場(chǎng)一天內(nèi)飛機(jī)起降時(shí)間從早晨八點(diǎn)持續(xù)深夜兩點(diǎn)，約200架次起降。而村民們反映噪聲影響時(shí)間段為晚上休息時(shí)間段，因此按晚上七點(diǎn)到凌晨?jī)牲c(diǎn)計(jì)算，其中共有約60趟飛機(jī)起降，即平均7min有一班飛機(jī)起降，村民每隔7min受一次噪聲影響。

此外，噪聲污染與一般的化工廠產(chǎn)生的污染不同，它不會(huì)產(chǎn)生對(duì)動(dòng)植物有害的物質(zhì)，也不會(huì)對(duì)居民身體上產(chǎn)生什么明顯的器質(zhì)性傷害，因此周邊居民很難有證據(jù)對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題提出控告；噪聲污染也與核電站不同，它不會(huì)像核電站那樣引起居民的恐慌，核電站由于其危害的嚴(yán)重性一般在建設(shè)初期就會(huì)遭到周邊居民的反對(duì)，而機(jī)場(chǎng)由于不會(huì)產(chǎn)生有害物質(zhì)甚至因?yàn)樗谋憷栽诔跏茧A段還會(huì)受到當(dāng)?shù)鼐用竦臍g迎。

4 機(jī)場(chǎng)噪聲污染中的非正義

“環(huán)境正義在一般意義是指所有人不論其世代國(guó)別、民族種族、性別年齡、地區(qū)及貧富差異等，均享有利用自然資源的權(quán)利，均享有安全健康的環(huán)境權(quán)利，均承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與義務(wù)。”[3]環(huán)境正義作為一種環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的價(jià)值判斷具有3種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即分配正義、制度正義以及承認(rèn)正義。

4.1 噪聲污染權(quán)責(zé)上的分配不公與非正義

機(jī)場(chǎng)噪聲污染與其他形式的環(huán)境問(wèn)題有所不同，由開(kāi)發(fā)自然資源導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題是在對(duì)自然資源的不當(dāng)開(kāi)發(fā)或違規(guī)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的非正義現(xiàn)象，由化工廠而導(dǎo)致的環(huán)境污染是因?yàn)闆](méi)有按相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行排污處理而直接排污導(dǎo)致的非正義現(xiàn)象，而機(jī)場(chǎng)噪聲污染則是在發(fā)展公共交通的情況下對(duì)周邊居民產(chǎn)生的非正義現(xiàn)象。由于機(jī)場(chǎng)具有一定的公益性，因此在很多情況下會(huì)被人們?nèi)趸蚱洚a(chǎn)生的非正義性。

與化工廠、礦產(chǎn)業(yè)等會(huì)產(chǎn)生對(duì)人體有害的有毒物質(zhì)會(huì)對(duì)居民的身體、周邊的動(dòng)植物及環(huán)境產(chǎn)生破壞不同的是，噪聲作為一種對(duì)人體本身及動(dòng)植物而言并不會(huì)產(chǎn)生什么有害的毒物，但是對(duì)長(zhǎng)期生活在噪聲的居民來(lái)說(shuō)其害處也是顯而易見(jiàn)的，研究表明，室內(nèi)持續(xù)噪聲超過(guò)30dB時(shí)，人的正常睡眠就會(huì)受到干擾；而持續(xù)生活在70dB以上的噪聲環(huán)境中會(huì)給人的身體健康及精神健康帶來(lái)影響，比如會(huì)影響人的聽(tīng)力、神經(jīng)和心理等，此外還會(huì)對(duì)孩子的健康成長(zhǎng)帶來(lái)不利影響。

這種分配的不公表現(xiàn)為部分人群得到了期盼的利潤(rùn)與收益，而另一部分人失去安靜舒適的生活環(huán)境。作為生活在底層的普通居民，由于噪聲影響的特點(diǎn)，他們?nèi)狈Τ渥阕C據(jù)來(lái)證明深受噪聲危害，因此這一問(wèn)題無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)解決，而村民只能選擇上訪以及不斷向機(jī)場(chǎng)反映。

4.2 機(jī)場(chǎng)噪聲制度中的非正義

法律法規(guī)作為保障社會(huì)秩序的重要一部分對(duì)于公民健康發(fā)展具有重要的作用，是公民保障自身合法權(quán)益的武器，也是懲治危害公民權(quán)益行為的工具。環(huán)境政策以及相關(guān)法律法規(guī)作為我國(guó)法律制度體系的一部分在保障公民享有合法環(huán)境權(quán)益方面也發(fā)揮重要作用，然而對(duì)于機(jī)場(chǎng)噪聲管理的依據(jù)是1988年出臺(tái)的《機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》(GB 9660—1988)，見(jiàn)下表。

表 機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)Tab. Environment standard for noise around airport (dB)

由于出臺(tái)時(shí)間較早，而在我國(guó)經(jīng)濟(jì)去的飛速發(fā)展的同時(shí)我國(guó)的航空業(yè)也取得了很大的進(jìn)步，之前制定的噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況。例如，對(duì)于機(jī)場(chǎng)噪聲區(qū)域的劃分，當(dāng)前我國(guó)機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際執(zhí)行情況為，對(duì)于樞紐機(jī)場(chǎng)、干線機(jī)場(chǎng)，一般要求大于85dB區(qū)域的居民點(diǎn)和大于80dB區(qū)域的學(xué)校、醫(yī)院予以搬遷；對(duì)于支線、小型機(jī)場(chǎng)，要求大于80dB的村莊、學(xué)校、醫(yī)院予以搬遷。75dB以上的居民點(diǎn)和70dB以上的學(xué)校、醫(yī)院等敏感建筑采取相應(yīng)的降噪措施，這與之前文本中的規(guī)定是有很大的區(qū)別的。此外，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的《機(jī)場(chǎng)周?chē)h(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》的適用區(qū)僅劃為兩類(lèi)，沒(méi)有相應(yīng)配套的法規(guī)來(lái)規(guī)范不同LWECPN值下的土地使用方法，形式上的簡(jiǎn)單造成了操作管理上的不便，執(zhí)行中爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。是否允許LWECPN75dB以上的區(qū)域有噪聲敏感建筑物存在，什么條件下必須搬遷，建筑防護(hù)是否可行等等，很多管理要求都不明確，造成各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)尺度不一，機(jī)場(chǎng)周?chē)慕ㄖ鹋c不拆之間存在很大的彈性。由于相關(guān)法律法規(guī)的模糊性，導(dǎo)致在有些情況下機(jī)場(chǎng)或政府會(huì)自己決定“標(biāo)準(zhǔn)線”的大小，對(duì)一些該拆遷的村莊不進(jìn)行拆遷，使村民受到噪聲的影響。除了相關(guān)法規(guī)的模糊性之外，還存在相關(guān)法規(guī)的僵硬性，比如在部分需要進(jìn)行降噪處理的村莊中，存在部分老舊房屋，此時(shí)進(jìn)行降噪處理并不能起到很好的降噪效果，在這種情況下對(duì)村莊進(jìn)行搬遷是最好的選擇，倘若一味地遵循法規(guī)辦事，可能引發(fā)村民與機(jī)場(chǎng)的矛盾。

作為保障公民正常環(huán)境權(quán)益的政策以及法律法規(guī)的滯后是公民在先天上處于一種弱勢(shì)的地位，環(huán)境權(quán)益事關(guān)公民的生存以及進(jìn)一步的發(fā)展，環(huán)境制度的滯后和缺失是在制度上的非正義，使公民缺少有效捍衛(wèi)自身獲得安全舒適的環(huán)境權(quán)益的武器。

4.3 噪聲污染問(wèn)題中的承認(rèn)非正義

環(huán)境污染事件中往往存在污染者追求自身利益而忽視被污染者權(quán)益，“甚至丑化在無(wú)序而過(guò)度經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的弱者和失利者”[4]的現(xiàn)象，這就構(gòu)成了噪聲污染問(wèn)題中的承認(rèn)非正義。

作為從噪聲的污染源，機(jī)場(chǎng)更多的接受政府的支持與指導(dǎo)，往往對(duì)于弱者即受噪聲影響的村民們應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值和基本權(quán)益缺乏關(guān)注。在機(jī)場(chǎng)噪聲污染糾紛中村民梵音問(wèn)題得不到很好解決的原因有以下兩種：一是雖然噪聲會(huì)對(duì)人的身體健康造成損害，比如可造成人的聽(tīng)力下降、血壓升高等，但條件是在強(qiáng)噪聲下，比如在85dB以上的環(huán)境中，且需要長(zhǎng)期生活才會(huì)出現(xiàn)一些癥狀，而對(duì)于生活在噪聲不是很強(qiáng)，但對(duì)生活有一定干擾的村民而言，他們提不出有力的證據(jù)來(lái)證明自身深受噪聲困擾；二是機(jī)場(chǎng)作為一種具有一定公益性的產(chǎn)業(yè)，在給人們的出行帶來(lái)很大的便利的同時(shí)還給可以存進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而機(jī)場(chǎng)一般是在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行建設(shè)的，因此政府一定程度上希望機(jī)場(chǎng)的正常運(yùn)行不要受到過(guò)大的干擾，在此種情況下，當(dāng)村民進(jìn)行問(wèn)題反映是當(dāng)?shù)卣嬖凇氨４蟛槐Ｐ　钡南敕?，保障機(jī)場(chǎng)權(quán)益而一定程度上忽視群眾呼聲。盡管機(jī)場(chǎng)噪聲污染并不像化工廠及礦產(chǎn)業(yè)那樣會(huì)產(chǎn)生有毒物質(zhì)從而對(duì)人們的身體健康及生活環(huán)境產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的污染，但是長(zhǎng)期生活在高強(qiáng)度的噪聲也確實(shí)對(duì)村民們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了很大的困擾，在長(zhǎng)期反映得不到有效解決的情況下，最終引發(fā)村民們也采取了越級(jí)上訪的行為。

“承認(rèn)非正義是環(huán)境正義中較為隱蔽的形態(tài)，強(qiáng)者往往將此視為理所當(dāng)然，弱者往往意識(shí)不到這種最根本的不平等不公平?！盵3]倘若環(huán)境污染中底層大眾的社會(huì)歧視與排除不被剔除，他們的環(huán)境權(quán)益就不能從根本上得到公平對(duì)待。

5 結(jié)論及對(duì)策

環(huán)境正義主要可以分為分配正義、制度正義與承認(rèn)正義，而環(huán)境非正義則主要表現(xiàn)在分配的不正義、制度的不正義及承認(rèn)的不正義。在機(jī)場(chǎng)噪聲污染的非正義現(xiàn)象中，機(jī)場(chǎng)與政府起初對(duì)于受噪聲影響但卻可處理可不處理的村莊缺乏關(guān)注，而當(dāng)事態(tài)擴(kuò)大之后，機(jī)場(chǎng)卻必須進(jìn)行處理，這不僅產(chǎn)生高昂的發(fā)展成本，制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)在此過(guò)程中加劇了社會(huì)各方的矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定，因此是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題。要保障處于噪聲污染中的公眾的環(huán)境正義，有這樣幾點(diǎn)需要注意。

首先，完善相關(guān)的法律法規(guī)。由于當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)的滯后性，我國(guó)必須加快對(duì)于噪聲污染的相關(guān)立法工作，在立法中應(yīng)當(dāng)注意傾聽(tīng)群眾聲音，確保法律法規(guī)切合社會(huì)實(shí)際，能夠切實(shí)保障群眾利益。

其次，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督工作。在實(shí)際工作中相關(guān)部門(mén)應(yīng)該嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，針對(duì)確實(shí)受到機(jī)場(chǎng)噪聲影響的群眾進(jìn)行合理的安排，以避免它們處于一種不利的環(huán)境中，確保在機(jī)場(chǎng)正常運(yùn)行的同時(shí)他們也可以獲得良好的生活環(huán)境。

最后，要建立強(qiáng)效的溝通機(jī)制。由于機(jī)場(chǎng)噪聲對(duì)于群眾生活的影響具有一的隱蔽性，群眾是否確實(shí)受到噪聲影響在某種情況下很難確認(rèn)，因此，必須加強(qiáng)政府、機(jī)場(chǎng)和附近群眾的聯(lián)系，以便群眾的問(wèn)題可以更快的傳遞給機(jī)場(chǎng)和政府部門(mén)，這樣可以有效縮短處理群眾反映問(wèn)題的時(shí)間，避免事態(tài)擴(kuò)大化，也便于更快的解決群眾所反映的問(wèn)題，使他們可以恢復(fù)到正常的生活狀態(tài)中。

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