于振峰，楊獻南

（1.首都體育學(xué)院體育教育訓(xùn)練學(xué)院，北京 100191；2.北京師范大學(xué)體育與運動學(xué)院，北京 100875）

校園足球是我國體育發(fā)展理念不斷更新、足球發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要載體。學(xué)校作為校園足球有序開展的依托，其建設(shè)必然處于關(guān)鍵位置。教育部等六部委印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》中，提出到2020年建設(shè)2萬所左右的校園足球特色學(xué)校，到2025年達到5萬所。以扶持特色引領(lǐng)普及，遴選一批全國青少年校園足球特色學(xué)校，支持其加強建設(shè)、深化改革、提高水平及辦出特色，充分發(fā)揮其在發(fā)展校園足球中的骨干、示范和帶動作用 。然而，截至2018年底，教育部已遴選全國青少年校園足球特色學(xué)校的數(shù)量就已達24 126所，提前完成了2020年的預(yù)期建設(shè)目標(biāo)?？梢哉f，我國校園足球特色學(xué)校的建設(shè)進程逐步加快。2018年3月，教育部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強全國青少年校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量管理與考核的通知》提出，要明確校園足球特色學(xué)校的日常監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任，明確質(zhì)量建設(shè)的第一責(zé)任人，同時強化組織管理，接受社會監(jiān)督 。從這個角度看，組織管理問題是當(dāng)前我國校園足球特色學(xué)校建設(shè)發(fā)展過程中不可忽視的重要問題。由此，本文從管理的視角探討我國青少年校園足球特色學(xué)校管理的組織結(jié)構(gòu)以及運行、動力和監(jiān)督機制，以期為優(yōu)化我國校園足球特色學(xué)校管理的組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)我國校園足球特色學(xué)校的科學(xué)化管理提供有益的借鑒。

1 我國校園足球特色學(xué)校管理的組織結(jié)構(gòu)分析

校園足球特色學(xué)校最初是在2014年11月全國青少年校園足球工作電視電話會議上提出來的，在國家正式文件中，校園足球特色學(xué)校首次是在《教育部辦公廳關(guān)于做好全國青少年校園足球特色學(xué)校及試點縣（區(qū)）遴選工作的通知》（教體藝廳函〔2014〕46號）中出現(xiàn)，標(biāo)志著校園足球特色學(xué)校的管理工作正式啟動?？傮w來看，我國校園足球特色學(xué)校管理采用的是一種自上而下的垂直式的組織結(jié)構(gòu)。在內(nèi)容上，校園足球特色學(xué)校管理涉及3個方面：第一，校園足球特色學(xué)校的創(chuàng)建（準(zhǔn)入）管理；第二，校園足球特色學(xué)校的考核管理；第三，校園足球特色學(xué)校的退出（淘汰）管理。而涉及的組織機構(gòu)，目前有教育部（全國校足辦）、省級教育部門（省級校足辦）、市級教育部門（市級校足辦）、縣級教育部門（縣級校足辦）、學(xué)校。整個管理的組織機構(gòu)（圖1），教育部體衛(wèi)藝司（全國校足辦）組建2個評審專家組，分別為遴選評審專家組和復(fù)核評審專家組，主要負責(zé)我國校園足球特色學(xué)校的準(zhǔn)入和淘汰的審核工作，為全國校足辦提供決策依據(jù)。同樣，省級、市級、縣級校足辦也成立評審專家組，負責(zé)申報學(xué)校的條件審查以及本區(qū)域校園足球特色學(xué)校的檢查評估工作，為本級教育部門的推薦上報提供決策依據(jù)。

從學(xué)校角度看，申報學(xué)校的申報材料按照既定的行政邏輯逐級推薦上報，最后由教育部綜合認定和命名。而根據(jù)教育部辦公廳印發(fā)的關(guān)于加強全國青少年校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量管理與考核的通知，各省級教育行政部門根據(jù)要求，嚴(yán)格按照《全國青少年校園足球特色學(xué)校復(fù)核指標(biāo)體系》，組織開展了本地區(qū)全國青少年校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量情況復(fù)核工作。經(jīng)匯總各地報送的復(fù)核結(jié)果，并商相關(guān)省級教育行政部門，全國校足辦決定取消8所學(xué)校的全國青少年校園足球特色學(xué)校資格、責(zé)令29所全國青少年校園足球特色學(xué)校限期整改 。由此可知，對校園足球特色學(xué)校的復(fù)核檢查，也是按照行政邏輯由下至上將復(fù)核檢查的結(jié)果逐級上報，最后由全國校足辦并商省級教育行政部門對不合格的特色學(xué)校實施取消資格或限期整改的懲罰。整個組織管理，無論是校園足球特色學(xué)校的準(zhǔn)入還是退出，都是按照行政管理邏輯，逐層上報和反饋，最終由全國校足辦進行結(jié)果的決策。

2 我國校園足球特色學(xué)校的管理機制及存在問題

所謂的管理機制，是以客觀規(guī)律為依據(jù)，以組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，由若干子機制有機組合而成的。從本質(zhì)上看，管理機制是管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運行原理，決定著管理的實際功效 。據(jù)此，我國校園足球特色學(xué)校的管理機制可從運行機制、動力機制和監(jiān)督機制進行深入的探討與分析，找出存在問題，進而針對性優(yōu)化。

2.1 運行機制分析

運行機制是指在管理過程中，各要素或部門之間的相互聯(lián)系和作用及其制約關(guān)系。管理的組織結(jié)構(gòu)決定其運行機制。從圖1可知，總體來看，我國校園足球特色學(xué)校管理的各個部門是自上而下進行聯(lián)系的。對各部門的職能和作用，國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議主要負責(zé)校園足球發(fā)展的整體規(guī)劃及與中國足球之間關(guān)系的定位；教育部體衛(wèi)藝司（全國校足辦）負責(zé)校園足球特色學(xué)校建設(shè)的總體規(guī)劃、對申報學(xué)校進行綜合認定與命名、對復(fù)核不合格的校園足球特色學(xué)校進行淘汰并取消資格；省級教育行政部門（省校足辦）負責(zé)審核市級教育部門上報推薦的學(xué)校名單，并依據(jù)屬地管理原則，負責(zé)本地區(qū)全國校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量的日常指導(dǎo)和監(jiān)管，對全國校園足球特色學(xué)校和本地區(qū)命名的省級校園足球特色學(xué)校進行統(tǒng)籌管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。而對市級和縣級教育部門（校足辦）負責(zé)對申報學(xué)校的材料審查、上報推薦名單以及特色學(xué)校的檢查評估。從相互關(guān)系看，整個校園足球特色學(xué)校的組織管理在形式上具有較為嚴(yán)密的行政邏輯體系，各部門能夠較好地協(xié)同配合，對校園足球特色學(xué)校的前期遴選準(zhǔn)入、中期檢查評估和后期淘汰退出的實現(xiàn)奠定了良好的組織基礎(chǔ)。但從制約關(guān)系的角度，只有上級對下級形成了行政制約，缺少下級對上級的監(jiān)督。

整體上看，我國校園足球特色學(xué)校管理初步形成了順暢的運行機制，但仍存在一定的問題。第一，對申報學(xué)校的準(zhǔn)入，部分地方審核把關(guān)不嚴(yán)，以致有些不夠條件的學(xué)校進入了推薦名單，甚至出現(xiàn)重復(fù)申報的問題，即已經(jīng)是校園足球特色學(xué)校，又進行了申報。第二，缺少上下協(xié)同配合的實地考察，只有教育部的隨機抽查遠遠不夠，并未從源頭上切斷弄虛作假、瞞報等現(xiàn)象的發(fā)生，一定程度上產(chǎn)生了不公平的問題。第三，對整個特色學(xué)校的準(zhǔn)入和退出過程沒有形成監(jiān)督。從某種意義上講，當(dāng)前校園足球特色學(xué)校的管理只有權(quán)力輸出，沒有權(quán)力制約和相應(yīng)的反饋機制，這一點將在約束機制里面詳細說明?？傊覈@足球特色學(xué)校管理的運行機制還存在許多亟待完善的問題，相關(guān)部門需要高度重視，盡快加以完善和修正，保障我國校園足球特色學(xué)校管理的運行機制良性運轉(zhuǎn)。

圖1 我國校園足球特色學(xué)校管理的組織結(jié)構(gòu)及運行機制示圖

2.2 動力機制分析

一般情況下，動力的來源包括外部動力和內(nèi)部動力。如果事物的發(fā)展缺少動力或動力不足，該事物的發(fā)展將是短暫的，且可能很快面臨消亡的風(fēng)險。同樣，我國校園足球特色學(xué)校管理的動力來源，也有外部和內(nèi)部動力。外部動力主要是政府的政令和社會責(zé)任使然，尤其政府政令的推動，對實現(xiàn)我國校園足球特色學(xué)校的科學(xué)化管理具有重大意義。例如，教育部辦公廳連續(xù)4年印發(fā)的《關(guān)于全國青少年校園足球特色學(xué)校及試點縣（區(qū)）遴選的通知》《關(guān)于加強全國青少年校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量管理與考核的通知》《關(guān)于做好全國青少年校園足球特色學(xué)校復(fù)核的通知》等，這些文件政令通過下達命令或通知等方式，要求相關(guān)部門或人員完成校園足球特色學(xué)校的管理工作，層層壓實特色學(xué)校的管理職責(zé)，此為政令推動的主要表現(xiàn)。關(guān)于社會責(zé)任的動力源，一方面，中國足球競技水平較低，國人對國足表現(xiàn)具有較高的期待，足球的社會關(guān)注度較高，而校園足球作為中國足球改革發(fā)展的重要部分，是足球轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，近年來受到社會各界的廣泛關(guān)注。另一方面，校園足球上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展校園足球成為一種社會責(zé)任，而校園足球特色學(xué)校作為推進校園足球發(fā)展的主要陣地，其管理也受相關(guān)部門社會責(zé)任履行的推動。內(nèi)部動力主要是利益驅(qū)動和競爭驅(qū)動。利益驅(qū)動，是我國校園足球特色學(xué)校管理的動力機制中最基本的力量。政府的政令通過行政關(guān)系下發(fā)后，如何轉(zhuǎn)化成地方教育部門的內(nèi)在動力，此即為利益使然。校園足球特色學(xué)校遴選準(zhǔn)入、復(fù)核等工作做得好，既能得到上級部門的肯定與支持，還能以此為籌碼獲得更大的利益空間。而內(nèi)部的競爭驅(qū)動，是指橫向的地方教育部門之間存在的競爭，這種競爭實質(zhì)也是利益驅(qū)使。如果他們之間沒有利益交互，也很難調(diào)動其對特色學(xué)校管理的積極性。

總體來看，我國校園足球特色學(xué)校管理的動力來源相對充足（圖2），基本能保證校園足球特色學(xué)校管理的需求。然而，當(dāng)下動力主要來自政府的政令推動，以政策文件的形式，逐級下發(fā)通知，要求有關(guān)部門做好特色學(xué)校管理工作，但各地方的內(nèi)生動力不足，主要表現(xiàn)在以下2方面。第一，對特色學(xué)校的總體布局和規(guī)劃不關(guān)注。在管理過程中，沒有嚴(yán)格按照頂層設(shè)計的要求執(zhí)行。從全國校園足球特色學(xué)校的靜態(tài)總量看，目前小學(xué)、初中、高中特色學(xué)校的數(shù)量分別為12 017所、7 519所和4 599所，其配比約為2.6：1.6：1，這與教育部要求的6：3：1的學(xué)段比例還有一定的差距，此結(jié)果與劉海元提出的不同學(xué)段比例存在問題是較為吻合的。第二，部分地區(qū)報送申報學(xué)校的遴選材料不積極，延緩了工作進展。例如，2018年的特色學(xué)校遴選評審中，全國大部分省（區(qū)、市）能按時上交申報材料，但內(nèi)蒙古、廣西、貴州、湖北、云南等省份臨近審核工作開始前，這些省份的申報材料才被催要上來。誠然，僅靠政府政令的外部推動，在一定階段能促使我國校園足球特色學(xué)校管理工作產(chǎn)生良好狀態(tài)，但內(nèi)生動力不足將不利于對其長期管理工作的實現(xiàn)。

圖2 我國校園足球特色學(xué)校管理的動力來源示圖

2.3 約束機制分析

所謂的約束機制是指對管理系統(tǒng)行為限定與修正的功能與機理，它是管理機制的重要組成部分，沒有約束的管理是很難想象的，管理效果也是可以預(yù)知的。從管理學(xué)角度（圖3），約束機制主要包括4個方面的約束因素，即權(quán)力約束、利益約束、責(zé)任約束和輿論監(jiān)督。當(dāng)然，對不同事物的約束可能側(cè)重點有所不同。從目前來看，我國校園足球特色學(xué)校管理的約束因素主要是責(zé)任約束和輿論監(jiān)督和利益約束。責(zé)任約束體現(xiàn)在：2018年3月，教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強全國青少年校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量管理與考核的通知》。這份通知明確了校園足球特色學(xué)校的管理責(zé)任和任務(wù)分工，對校園足球特色學(xué)校的日常監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任做了明確部署，同時明確校長是特色學(xué)校質(zhì)量建設(shè)的第一責(zé)任 。顯然，在責(zé)任約束方面，相關(guān)部門已經(jīng)做了大量工作。而對輿論監(jiān)督，一方面是媒體報道。當(dāng)前涉及校園足球特色學(xué)校管理的主要是特色學(xué)校的復(fù)核檢查等方面，例如，在人民網(wǎng)推送的《全國校足辦取消8所全國青少年校園足球特色學(xué)校資格》、搜狐網(wǎng)推送的《安徽省教育廳校園足球特色學(xué)校復(fù)核督查組蒞臨銅陵市二中指導(dǎo)工作》等。另一方面是公眾的輿論導(dǎo)向，包括家長、教師、學(xué)生等在內(nèi)的社會公眾的話語的監(jiān)督，這些也對校園足球特色學(xué)校的管理起到了一定的約束作用。對利益約束，教育部明確校長是校園足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量的第一負責(zé)人，且要求地方教育行政部門要把推進校園足球特色學(xué)校質(zhì)量建設(shè)情況作為考核校長的重要依據(jù)，即校長的切身利益與特色學(xué)校的建設(shè)質(zhì)量掛鉤。通過幾個方面的約束，形成了我國校園足球特色學(xué)校管理的約束機制，收到了一定的監(jiān)督成效。

圖3 我國校園足球特色學(xué)校管理的約束因素示圖

然而，對權(quán)力約束，目前相關(guān)部門并未出臺政策文件或制定權(quán)力約束制度。而無論是校園足球特色學(xué)校的遴選審核，還是復(fù)核檢查，基層教育行政部門（地方校足辦）的權(quán)力過于集中，需要進行必要的監(jiān)督或限制。一方面，在特色學(xué)校的遴選審核階段，根據(jù)目前的評審程序，基層教育行政部門的推薦與否基本決定了申報學(xué)校是否能夠取得校園足球特色學(xué)校的資格，缺少必要的權(quán)力監(jiān)督。另一方面，對地方各級教育部門的權(quán)力約束缺失，部分地方出現(xiàn)重復(fù)申報校園足球特色學(xué)校的情況就是最有力的證明，甚至出現(xiàn)了2017年被全國校足辦取消資格的特色學(xué)校又出現(xiàn)在2018年的特色學(xué)校遴選名單中。儼然，地方教育行政部門在申報學(xué)校的推薦上，可能存在權(quán)力濫用的問題。

3 完善我國校園足球特色學(xué)校管理機制的路徑選擇

3.1 優(yōu)化部門分工，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動

目前，對校園足球特色學(xué)校的遴選審核只限于申報學(xué)校的書面材料，唯一的實地考察是教育部在綜合認定階段對申報學(xué)校的隨機抽查，沒有形成上下聯(lián)動的審核機制。針對這個問題，本文認為，應(yīng)建立上下聯(lián)動的雙向?qū)徍丝疾鞕C制，即基于書面申報與反向?qū)嵺`考察的互動式的審核方式。所謂的反向?qū)嵺`考察，是指地方教育行政部門組織專家以學(xué)校的申報材料為依據(jù)，實地考察申報學(xué)校的教學(xué)訓(xùn)練、條件保障等具體情況，并將考核結(jié)果記錄于審核意見中，以確保申報學(xué)校的支撐材料的真實可靠性。這種互動式審核形成的前提是各部門需要進行合理的分工合作，它不僅能增強申報學(xué)校的緊迫感和積極性，防止申報材料造假的行為發(fā)生，還能有效避免那些采取非正常手段獲取申報名額的學(xué)校入圍。此外，盡管這種方式相較于單向書面申報審核的方式，耗費、成本有所增加，但從收益來看，互動式審核要比單向?qū)徍耸找娓?。因為僅靠單向書面申報審核，一旦個別申報學(xué)校上報虛假材料，將對整個校園足球特色學(xué)校遴選產(chǎn)生惡劣影響。此外，上下聯(lián)動還有另外一層意思，即實地考察方面，應(yīng)建立頂層的隨機抽查與基層的全面考察形成聯(lián)動效應(yīng)，促使我國校園足球特色學(xué)校管理的運行機制更加暢通和協(xié)調(diào)。

3.2 激活內(nèi)生動力，轉(zhuǎn)化外部動力

政府的政令推動是目前我國校園足球特色學(xué)校管理的主要動力來源，如何激活內(nèi)生動力源，同時促使外部動力轉(zhuǎn)化成內(nèi)生動力，是我們需要認真思考的問題。針對校園足球特色學(xué)校管理的內(nèi)生動力的激活問題，本文認為，對利益驅(qū)動的激活，應(yīng)先弄清楚校園足球特色學(xué)校在管理過程中涉及哪些利益和利益主體。一般情況下，地方教育部門的利益訴求是增加特色學(xué)校建設(shè)規(guī)模，提高自身的政績，而特色學(xué)校校長的利益訴求是提高校園足球活動效果，申報學(xué)校的利益訴求是爭取自身條件符合標(biāo)準(zhǔn)而獲得命名資格，教育部的利益訴求是完成國家建設(shè)校園足球特色學(xué)校的重大戰(zhàn)略任務(wù)。明確各利益主體的需求之后，再進行針對性的綜合施策。此外，還應(yīng)注意將外部動力進行轉(zhuǎn)化，使之成為促使激活內(nèi)生動力的推手。在目前依靠政府的政令或通知推動的情況下，主動將政令內(nèi)容與被令主體的利益訴求進行對接，進而使其成為激發(fā)內(nèi)生動力的催化劑?？傊?，我國校園足球特色學(xué)校管理的動力機制的進一步優(yōu)化，需要全力激活內(nèi)生動力，同時也要轉(zhuǎn)化外部動力。

3.3 制定權(quán)力清單，強化權(quán)力監(jiān)督

從目前來看，我國校園足球特色學(xué)校管理的約束機制不健全。針對權(quán)力濫用問題，本文認為，相關(guān)部門應(yīng)制定權(quán)力清單，進一步強化權(quán)力監(jiān)督。具體來說，第一，無論是校園足球特色學(xué)校的遴選審核還是復(fù)核檢查，應(yīng)進一步明確地方教育部門的權(quán)限，以列單的形式進行清楚地展現(xiàn)，防止部分地方權(quán)限范圍的擴大化。第二，制定與權(quán)力相對應(yīng)的制約與懲罰制度，在實踐操作中，一旦出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，應(yīng)對權(quán)力濫用者及其部門進行處罰，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)執(zhí)行，實現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任與監(jiān)督的相輔相成。第三，對校園足球特色學(xué)校校長的責(zé)任落實要加強監(jiān)督，使得校長是特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量第一負責(zé)人的舉措真正落地。一方面，加強校長培訓(xùn)，深化他們對建設(shè)校園足球特色學(xué)校重大意義的認識，提高政治思想覺悟以及對足球教育功能的理解；另一方面，制定詳細的監(jiān)督舉措，落實校長作為第一責(zé)任人，應(yīng)該具體承擔(dān)哪些建設(shè)責(zé)任，同時也要對其責(zé)任落實情況進行定期考核。

4 結(jié) 語

我國校園足球特色學(xué)校建設(shè)初具規(guī)模，產(chǎn)生了廣泛的社會影響力。如何實現(xiàn)科學(xué)化管理是一個現(xiàn)實問題。當(dāng)前，我國校園足球特色學(xué)校管理采用的是一種自上而下的垂直式的組織結(jié)構(gòu)，省級教育行政部門負責(zé)統(tǒng)籌管理本地區(qū)國家級和省級校園足球特色學(xué)校，且已經(jīng)初步形成了適合自身特點的管理機制。然而，仍存在部門分工不合理，上下管理聯(lián)動不協(xié)調(diào)；動力來源單一，缺乏利益驅(qū)動；權(quán)力監(jiān)督和約束機制不健全等問題。由此，本文提出了優(yōu)化部門分工，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動；激活內(nèi)生動力，轉(zhuǎn)化外部動力；制定權(quán)力清單，強化權(quán)力監(jiān)督等完善我國校園足球特色學(xué)校管理機制的路徑選擇，希望能為我國校園足球特色學(xué)校的科學(xué)化管理添磚加瓦及其為管理實踐提供有益參考。