宋怡青

改革永遠在路上，中國金融監(jiān)管史迎來了又一重要節(jié)點。

金融街15號，鑫茂大廈即將換上一個統(tǒng)一的新牌匾。此前南門掛的是中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，北門掛的則是中國保險監(jiān)督管理委員會。

鑫茂大廈即將換上新的牌匾。

根據(jù)新一輪國務院機構改革方案，3月21日，原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會相關領導干部召開會議，宣布組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（下稱“銀保監(jiān)會”）相關事宜。原銀監(jiān)會主席郭樹清擔任銀保監(jiān)會首任主席。

至此，實行多年的“一行三會”金融監(jiān)管格局迎來變革，成了“一行兩會”。 1998年成立的保監(jiān)會和2003年成立的銀監(jiān)會，合手前行。從重組人事到整合機構，如何以最小的成本，達到統(tǒng)一監(jiān)管、有效監(jiān)管，是改革的核心目標。

在此番改革方案確定之前，“銀保合并”的風聲已久，在業(yè)內人士看來早已是勢所必然。

這幾年中國金融市場的變化實在太快了。截至2017年底，銀監(jiān)系統(tǒng)監(jiān)管4549家金融機構法人，管理資產規(guī)模達252萬億元。保監(jiān)系統(tǒng)監(jiān)管85家財險公司、86家壽險公司，2000多家保險中介機構，管理資產規(guī)模達16.75萬億元。

與此同時，亂象也逐漸抬頭。去年，保監(jiān)系統(tǒng)共開出了925張罰單，罰沒金額超過1億元，同比增長近一倍。銀監(jiān)系統(tǒng)也開出2467張罰單，僅對廣發(fā)銀行開出 7.22億元的一筆罰單，就已經超過了2016年全年罰單的總金額。

一些金融業(yè)內人士對《財經國家周刊》記者表示，金融市場大踏步往前走，此前的監(jiān)管則像是呼哧帶喘、一路小跑跟隨。

“此前的分類監(jiān)管，各管一段，只能像消防隊一樣，哪里失火撲滅哪里，但是常常余燼未滅，新火又燃。”一位國有保險公司的高管說。在金融機構混業(yè)經營下，順應趨勢，統(tǒng)一監(jiān)管乃大勢所趨。

如何通過機構合并來加強監(jiān)管、監(jiān)管如何促進中國金融業(yè)的發(fā)展、如何在險象環(huán)生的時代起錨揚帆？業(yè)內人士對新組建的銀保監(jiān)會寄予厚望，一系列“方程式”待解。

金融監(jiān)管新作為

銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并的消息立即引發(fā)了市場對金融監(jiān)管動向變化的討論。

熟悉金融業(yè)的人一定會聯(lián)想起2017年7月召開的第五次全國金融工作會議。正是在那次會議上提出了“推進構建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。同年11月，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（下稱“金融委”）成立。

作為國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構，金融委被賦予了審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃、統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調貨幣政策與金融監(jiān)管相關事項等多項職能。

今年3月，國務院機構改革方案由十三屆全國人大一次會議審議通過。方案指出，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行，不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會。

實行多年的“一行三會”金融監(jiān)管格局迎來變革，形成了“一委一行兩會”新監(jiān)管體系。

恒大集團首席經濟學家兼恒大研究院院長任澤平認為，這一次銀保職能合并、部分職責劃入央行的改革，與當前構建目標監(jiān)管模式的探索一脈相承。這一改革的目的是為了解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。目標監(jiān)管的改革方向明顯。

他認為，未來“一行兩會”工作側重點將有所劃分，央行負責宏觀審慎監(jiān)管，銀保會主要是微觀行為監(jiān)管，證監(jiān)會則側重于市場監(jiān)管。

“在新的監(jiān)管框架下，央行宏觀審慎管理、貨幣政策決策權不斷加強，證監(jiān)會以及新成立的銀保會可能會強調功能監(jiān)管和行為監(jiān)管?！比鹚胱C劵亞洲公司董事總經理，首席經濟學家沈建光在采訪中如是表示。

保監(jiān)會將與銀監(jiān)會合并成銀保監(jiān)會。

金融專家易憲容表示，這次中國金融機構的改革，看上去所涉及的改革對象動作不是很大，比如僅是銀監(jiān)會及保監(jiān)會的合并，但整個中國金融監(jiān)管機構制度框架、改革理念和監(jiān)管理念、監(jiān)管機構職能調整及轉型等方面都有突破性進展。

他認為，隨著銀監(jiān)、保監(jiān)合并，監(jiān)管機構職能將進行重大調整，監(jiān)管理念由分業(yè)監(jiān)管轉向了混業(yè)監(jiān)管或綜合監(jiān)管、由機構監(jiān)管轉向了功能監(jiān)管及原則導向監(jiān)管。

新部門新考題

銀保監(jiān)會要做什么？

國務委員王勇向十三屆全國人大一次會議作關于國務院機構改革方案的說明時指出，新建立的委員會將整合原銀監(jiān)會與保監(jiān)會的職責，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩(wěn)定。

這既是銀保監(jiān)會的職能定位，也是其面臨的考題。考題的難度從不久前保監(jiān)會接管安邦事件可窺一斑。

2018年春節(jié)后，安邦集團實際控制人吳小暉被上海檢方以集資詐騙和職務侵占公訴。2月23日，保監(jiān)會一紙令下，宣布正式接管安邦保險集團。3月份，保監(jiān)會團隊抵達安邦入股的成都農商行開展調查。

在過去的十幾年年，安邦借助萬能險匯集資金，從籍籍無名的保險新兵，發(fā)展成一個橫跨保險、銀行、地產等多個領域的金融巨頭。

尤其是在2011年到2015年之間，安邦集團更是揮金如土，頻頻收購銀行股權。通過旗下的投資組合，持有了大量的工農中建四大行股份，并且均躋身前十流通股股東;曾持有民生銀行15%的股份，位列第一大股東之位;此外，安邦還持有成都農商行35%的股權。

安邦激進的投資手段，引來市場的擔憂。不少金融業(yè)內人士認為，其巨大的杠桿很可能會引發(fā)蝴蝶效應，牽一發(fā)而觸動大范圍金融風險。

安邦只是一個縮影。郭樹清曾表示，通過復雜架構、虛假出資、循環(huán)注資，違規(guī)構建龐大的金融集團，已經成為深化金融改革和維護銀行體系安全的嚴重障礙，必須依法予以嚴肅處理。

過去幾年，隨著金融業(yè)綜合化經營的迅猛發(fā)展，銀、證、保等金融機構所從事的業(yè)務界限越發(fā)模糊，混業(yè)經營態(tài)勢顯現(xiàn)。不少金融機構通過鉆監(jiān)管制度的空子進行套利。 這些行為從單個監(jiān)管部門的角度看都合法合規(guī)、風險可控，但從全局看其風險隱患不容小覷。

國際貨幣基金組織2017年報告稱，中國金融業(yè)的一些亂象與監(jiān)管和發(fā)展不分有很大關系。

“市場缺少規(guī)矩雖說可以渾水摸魚，但亂過火了對誰都沒好處。金融企業(yè)盼加強監(jiān)管，肅清市場環(huán)境?！鼻笆鰢须U企高管表示。

國務院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生認為，此次機構合并后央行負責法律法規(guī)的擬定，這意味著金融業(yè)的重要法規(guī)將超越本行業(yè)的部門利益，有助于解決此前存在的監(jiān)管部門行業(yè)發(fā)展與風險控制、消費者保護之間的角色沖突。此舉將有效防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。

新誕生的銀保監(jiān)會雖說可以全方位的去管理金融市場，彌補監(jiān)管空白，但是如何達到穿透式監(jiān)管、有效監(jiān)管，仍考驗著領導團隊的智慧。

整合方程待解

機構合并，如何進行內部整合無疑是項復雜的課題。

3月21日下午，中央組織部有關負責人宣布，原銀監(jiān)會主席郭樹清擔任銀保監(jiān)會首任主席，原銀監(jiān)會4位副主席和原保監(jiān)會3位副主席均擔任銀保監(jiān)會的副主席，原銀監(jiān)會紀檢組組長李欣然擔任銀保監(jiān)會首任紀檢組組長。至此，銀保監(jiān)會形成“1正7副1紀檢組組長”的9人領導班子格局。

《財經國家周刊》記者從知情人士處獲悉，早在合并大會召開之前，銀監(jiān)會和保監(jiān)會的辦公廳已經開始統(tǒng)一運行。這是第一個合并的部門。

前述知情人士說：“辦公廳是一個部委運行的中樞部門，屬于監(jiān)管中后臺的綜合崗位，重要性不言而喻。此外，辦公廳負責的工作基本類似，所以整合起來相對容易?！?/p>

根據(jù)保監(jiān)會網站信息顯示，辦公廳主要負責擬定會機關辦公規(guī)章制度;組織協(xié)調機關日常辦公;承擔有關文件的起草、重要會議的組織、機要、文秘、信訪、保密、信息綜合、新聞發(fā)布、保衛(wèi)等工作;擬訂派出機構管理、協(xié)調工作的規(guī)章制度，負責派出機構工作落實情況檢查和信息收集整理等工作;負責保險信訪和投訴工作;承辦會黨委交辦的有關工作。

根據(jù)官網公開信息顯示，銀監(jiān)會內設27個部門，保監(jiān)會內設15個部門，其中中后臺綜合部門有重疊。譬如，辦公廳、政策研究局（室）、國際部、法規(guī)部、消費者權益保護局、人事部等。

前述知情人士透露，綜合部門未來只能有一個，如何合并需要等待中編辦定職能、定機構、定編制的“三定”方案。不排除人員精簡、分流的可能。

除了綜合部門外，銀監(jiān)會有按照所監(jiān)管銀行的性質分類而設有政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部和外資銀行部。保監(jiān)會也有根據(jù)業(yè)務性質設定的財產保險監(jiān)管部（再保險監(jiān)管部）、人身保險監(jiān)管部、保險中介監(jiān)管部等。

“負責業(yè)務監(jiān)管的部門基本是人隨職能走，畢竟保險、銀行都是獨立的行業(yè)，監(jiān)管標準并不統(tǒng)一?！鼻笆鲋槿耸空f。

此外，法規(guī)制定與審慎監(jiān)管的職能移交央行，原來銀、保兩會的法規(guī)部或直接或部分移遷至央行。

據(jù)《財經國家周刊》記者了解，銀監(jiān)會目前在全國31個省區(qū)市和5個計劃單列市（大連、寧波、廈門、青島、深圳）設立了36家銀監(jiān)局，于306個地（市）設立了銀監(jiān)分局，于1730個縣（市）設立了監(jiān)管辦事處。整個銀監(jiān)系統(tǒng)超過2.3萬人，其中會機關600人左右。

與銀監(jiān)會的派出機構延伸到地級市不同，保監(jiān)會下設僅36個保監(jiān)局和13家地市級分局。監(jiān)管人員相對較少，整個保監(jiān)系統(tǒng)3000人，會機關不到400人。

前述國有保險公司的高管表示，此次銀保合并有利于協(xié)調監(jiān)管力量。

譬如，此前對于保險市場最活躍的縣區(qū)，監(jiān)管難以觸達。合并之后，銀保監(jiān)會將對監(jiān)管基層一線隊伍的機構和人員進行調整和整合，以最大限度發(fā)揮效能，保障和促進基層金融機構的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

即便如此，無論銀監(jiān)還是保監(jiān)，此前都被認為處于超負荷運轉，缺人缺監(jiān)管手段。現(xiàn)在這一難題又擺在了銀保監(jiān)會面前。

新機構老問題

銀保監(jiān)會甫一落地，在理順部門、職能、人事關系的同時，還面臨 “歷史遺留問題”的考驗。

首先，金融回歸本源，服從服務于經濟社會發(fā)展。

一段時期以來，中國金融市場存在著“脫實向虛”現(xiàn)象。銀行異化為投行，保險異化為風投，部分互聯(lián)網金融業(yè)務披著金融創(chuàng)新外衣從事非法經營活動。這些問題的存在，不僅阻礙了金融系統(tǒng)為實體行業(yè)服務的職能發(fā)揮，也給金融系統(tǒng)的穩(wěn)定埋下了隱患。

如何促進金融機構突出主業(yè)、下沉重心，增強服務實體經濟能力，防止脫實向虛，銀保監(jiān)會還需采取一系列措施。

一位監(jiān)管人士透露，接下來的監(jiān)管工作將會限制“純通道”類業(yè)務，防止資金流向限制領域，引導金融“脫虛向實”。鼓勵創(chuàng)新，不斷加大適應供給側改革新需求的金融服務供給。

其次，治亂象，防風險。

此前銀監(jiān)會和保監(jiān)會都表態(tài)，2018年的一個主要工作是圍繞“治亂象，防風險”兩方面展開，深入整治市場亂象，有序化解重點領域風險。銀保監(jiān)會成立后，對銀行業(yè)、保險業(yè)的亂象治理還需持續(xù)，久久為功，使風險真正著陸。

《財經國家周刊》記者了解到，監(jiān)管部門將對高風險機構采取名單制管理，制定風險化解規(guī)劃和應急預案。一些問題保險公司接下來或將被接管，徹查與重組將提上議事日程。一些問題金融集團所控股的銀行、信托、金融租賃公司等，也將被限時妥善處置。

再次，建立長效的監(jiān)管機制。

在“治亂象”同時，銀保監(jiān)會還需要以公司治理為切入點，建立起真正有效的長期機制。朱俊生認為，監(jiān)管架構確定后，監(jiān)管的理念和思路有必要回歸金融監(jiān)管的普遍規(guī)律，即強化以資本約束為核心的審慎監(jiān)管體系，同時賦予市場主體更多的規(guī)則之下的自由，以增強市場的效率和活力。

但是，在過去多年的發(fā)展中，監(jiān)管往往在“放”與“收”之間徘徊，難以擺脫“一放就亂、一管就死”的頑癥。如何正常監(jiān)管的平衡機制，讓金融機構實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，亟需銀保監(jiān)會的好主意。

改革無坦途。監(jiān)管新的大戲剛開鑼。