操群 代坤 （中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院研究發(fā)展中心）

航天國(guó)際合作正逐步成為各國(guó)加快本國(guó)和全球航天發(fā)展的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)航天發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑和關(guān)鍵因素。我國(guó)在航天國(guó)際合作方面取得了一系列成就，如參與聯(lián)合國(guó)外空事務(wù)、簽署廣泛的多雙邊協(xié)議、大力發(fā)展宇航產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易，開展活躍的航天領(lǐng)域?qū)W術(shù)交流活動(dòng)等，也面臨諸多挑戰(zhàn)。研究航天國(guó)際合作相關(guān)國(guó)際法規(guī)范，提出我國(guó)航天國(guó)際合作的立法需求，更好地規(guī)范和保障中國(guó)航天國(guó)際合作活動(dòng)的健康有序發(fā)展。

1 引言

航天國(guó)際合作是在符合聯(lián)合國(guó)國(guó)際航天規(guī)則框架下進(jìn)行的,以和平利用外層空間，為全人類造福為目的，以航天產(chǎn)品、航天技術(shù)、航天科研等為內(nèi)容，以政府相關(guān)部門和非政府行為體為主體，通過官方或非官方途徑，通過航天科學(xué)合作研究、航天技術(shù)合作研發(fā)、產(chǎn)品研制和項(xiàng)目運(yùn)行、商業(yè)航天發(fā)射服務(wù)與運(yùn)營(yíng)、航天人才交流與培訓(xùn)、航天學(xué)術(shù)交流與合作等方式，而開展的國(guó)家或地區(qū)之間的雙邊、多邊或區(qū)域性、國(guó)際性合作活動(dòng)的總稱。

法治航天建設(shè)是航天發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)航天事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展的必要保障。航天國(guó)際合作法律規(guī)范是航天國(guó)際合作順利開展的重要基礎(chǔ)。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)航天國(guó)際合作法律法規(guī)尚不完善的實(shí)際情況，積極開展航天國(guó)際合作法律法規(guī)的研究與制定，進(jìn)一步理順航天對(duì)外合作體制機(jī)制，為建立高效順暢的航天國(guó)際合作管理體制、促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)我國(guó)航天的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提供一定的借鑒意義。

2 我國(guó)航天國(guó)際合作及管理體制現(xiàn)狀

從20世紀(jì)70年代中期開始，我國(guó)與多個(gè)國(guó)家、空間機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織簽署多項(xiàng)和平利用外層空間的合作協(xié)定或諒解備忘錄，參與聯(lián)合國(guó)及相關(guān)國(guó)際組織開展的有關(guān)活動(dòng)，支持國(guó)際空間商業(yè)合作，取得了積極成果。

我國(guó)航天國(guó)際合作實(shí)踐

中國(guó)空間國(guó)際合作政策表明，中國(guó)空間國(guó)際合作是全方位、多層次的國(guó)際合作。在空間國(guó)際合作政策中，既體現(xiàn)了重視政府間的多邊、雙邊合作，又體現(xiàn)了重視與聯(lián)合國(guó)的空間合作；既重視與發(fā)達(dá)國(guó)家的空間合作，又重視與發(fā)展中國(guó)家的空間合作；既重視政府間國(guó)際合作，又重視機(jī)構(gòu)間的國(guó)際空間合作。

（1）簽署的國(guó)際合作協(xié)議概述

20世紀(jì)80年代，我國(guó)與美、英等國(guó)簽訂科技合作協(xié)議，其中包含空間領(lǐng)域的具體合作事項(xiàng)；到80年代后期，我國(guó)開始與意大利、巴西等簽署專門的空間合作協(xié)定；90年代,我國(guó)迎來了締約高峰，與美、俄、英、法、德、印等主要空間國(guó)家都簽署了合作協(xié)議；21世紀(jì)后，我國(guó)與馬來西亞、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞等新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議，空間合作的地域范圍大大拓展。

（2）我國(guó)開展的雙邊航天國(guó)際合作

中國(guó)-印度尼西亞航天合作聯(lián)委會(huì)第一次會(huì)議

中國(guó)-巴西高層協(xié)調(diào)委員會(huì)航天合作分委會(huì)第四次會(huì)議

在雙邊航天合作分委會(huì)機(jī)制下，我國(guó)與俄羅斯、烏克蘭、巴西、法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、阿爾及利亞、尼日利亞、荷蘭、沙特、哈薩克斯坦等統(tǒng)籌雙邊航天合作規(guī)劃，開展廣泛合作，確定長(zhǎng)期合作計(jì)劃，在空間科學(xué)、深空探測(cè)、載人航天等領(lǐng)域簽署多項(xiàng)合作協(xié)議，如《中烏航天合作大綱》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家航天局和尼日利亞聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)家宇航局關(guān)于空間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》等。

（3）我國(guó)開展的多邊航天國(guó)際合作

作為聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)和安理會(huì)常任理事國(guó)，我國(guó)十分重視在聯(lián)合國(guó)框架下開展多邊合作。1980年6月，我國(guó)首次派出觀察員代表團(tuán)參加了聯(lián)合國(guó)外空委員會(huì)第二十三屆會(huì)議，同年11月3日，聯(lián)合國(guó)正式接納我國(guó)為該委員會(huì)成員國(guó)。此后，我國(guó)參加了聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)及其科技小組委員會(huì)和法律小組委員會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)。我國(guó)于1983年和1988年先后加入了聯(lián)合國(guó)制定的《外空條約》、《營(yíng)救協(xié)定》、《責(zé)任公約》和《登記公約》，并嚴(yán)格履行有關(guān)責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)下，一帶一路倡議及其沿線國(guó)家對(duì)于航天技術(shù)應(yīng)用需求旺盛，“天基絲路”航天合作大有可為。

我國(guó)外空國(guó)際合作面臨的挑戰(zhàn)

實(shí)踐表明，我國(guó)在深化航天國(guó)際合作管理體制方面尚存在有待完善之處。由于至今缺乏規(guī)范我國(guó)航天活動(dòng)行為的法律，在航天國(guó)際合作的國(guó)內(nèi)部門和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)上、在對(duì)外與國(guó)家相關(guān)部門職能的協(xié)調(diào)等問題上，我國(guó)航天國(guó)際合作管理體制亟待通過國(guó)內(nèi)立法理順相應(yīng)的關(guān)系。

亞太空間合作組織第十次會(huì)議

（1）管理主體、執(zhí)行主體多元化

我國(guó)航天國(guó)際合作相關(guān)的管理主體多元化：國(guó)務(wù)院和中央軍委是頂層的管理機(jī)構(gòu)；國(guó)家航天局是航天國(guó)際合作的業(yè)務(wù)審批及規(guī)劃制定部門，中國(guó)載人航天工程辦公室與中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室分別分管相關(guān)業(yè)務(wù)的國(guó)際合作，外交部被國(guó)家廣泛授權(quán)條約簽署，商務(wù)部、海關(guān)總署具有宇航產(chǎn)品的進(jìn)出口管理職責(zé)，科技部歸口管理全國(guó)的國(guó)際科技合作知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)工作，教育部提供國(guó)際空間教育方面的獎(jiǎng)學(xué)金，亞太空間合作組織（APSCO）下設(shè)的亞太空間法教育基地是亞洲國(guó)家空間國(guó)際合作的重要內(nèi)容，此外，財(cái)政部以專項(xiàng)資金方式支持航天國(guó)際對(duì)外合作。

我國(guó)目前航天國(guó)際合作的執(zhí)行主體包括中華人民共和國(guó)自然人、法人，如航天科技與航天科工兩大集團(tuán)、民營(yíng)企業(yè)，高校學(xué)者等，現(xiàn)在對(duì)不同主體的簽署權(quán)限、合作規(guī)范、保密規(guī)定等都沒有明確規(guī)定，這為政府管理不同主體開展的國(guó)際合作造成了一定困難。

（2）合作范圍與對(duì)象尚需進(jìn)一步擴(kuò)大

中國(guó)空間國(guó)際合作的范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，特別在與空間大國(guó)和空間強(qiáng)國(guó)的合作上需要加強(qiáng)。一方面，中國(guó)空間國(guó)際合作尚處于短期的項(xiàng)目合作研究和發(fā)射合作的表面層次，其合作領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓展。另一方面，在空間國(guó)際合作對(duì)象上，與我國(guó)進(jìn)行較深層次的合作對(duì)象大多是發(fā)展中國(guó)家，如尼日利亞、阿爾及利亞等。我國(guó)與世界空間強(qiáng)國(guó)的合作力度和深度還需進(jìn)一步提高。

（3）航天國(guó)際合作組織管理機(jī)構(gòu)有待完善

中國(guó)與其他國(guó)家的航天合作組織管理機(jī)構(gòu)有待完善。面對(duì)航天國(guó)際合作較為廣闊的平臺(tái)，中國(guó)與其他國(guó)家還需通過相關(guān)專門組織管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，包括建立科技合作委員會(huì)、定期舉行聯(lián)合委員會(huì)會(huì)議、總結(jié)合作經(jīng)驗(yàn)、制訂新的合作計(jì)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)航天合作項(xiàng)目等。

（4）航天國(guó)際合作亟待加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化管理體制

目前，航天國(guó)際合作在產(chǎn)業(yè)化管理方面尚需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，更好地實(shí)現(xiàn)航天國(guó)際合作與其他產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)，帶動(dòng)航天國(guó)際合作和航天產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

3 典型國(guó)家航天國(guó)際合作管理的法律規(guī)定

各國(guó)在制定本國(guó)航天法時(shí)都將國(guó)際合作作為重要內(nèi)容，規(guī)定了合作原則、管理機(jī)制、項(xiàng)目管理等，為我國(guó)提供了一定借鑒。

設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)

空間國(guó)際合作的深入必須要有科學(xué)的管理體制，世界主要空間國(guó)家都設(shè)立了空間國(guó)際合作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)空間國(guó)際合作。

美國(guó)在1989年正式成立了由副總統(tǒng)任主席的航天委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定、修訂、實(shí)施美國(guó)航天政策并監(jiān)督有關(guān)部門執(zhí)行，協(xié)調(diào)國(guó)防部、國(guó)家航空航天局、商業(yè)航天部門的航天政策及其活動(dòng)，促進(jìn)軍用、民用、商業(yè)空間及協(xié)調(diào)與其他國(guó)家之間的空間技術(shù)國(guó)際合作。日本于2012年通過《日本空間基本法》也設(shè)立了隸屬于內(nèi)閣的空間政策辦公室，負(fù)責(zé)制定空間開發(fā)計(jì)劃和政策，協(xié)調(diào)各部門利益和促進(jìn)日本參與空間技術(shù)的國(guó)際合作。

明確各類參與主體和責(zé)任

縱觀各國(guó)航天立法中，有關(guān)航天國(guó)際合作的管理主體有航天局、政府、商務(wù)部門等?！皣?guó)際空間站”（ISS）的國(guó)際合作管理規(guī)范《加拿大政府、歐洲航天局成員國(guó)政府、日本政府、俄羅斯聯(lián)邦政府和美利堅(jiān)合眾國(guó)政府關(guān)于民用國(guó)際空間站合作的協(xié)議》（IGA）規(guī)定了各參與國(guó)的相互關(guān)系及各自的權(quán)利義務(wù)：加拿大航天局代表加拿大政府，歐洲航天局代表歐洲各國(guó)政府，俄羅斯航天局代表俄羅斯政府，美國(guó)國(guó)家航空航天局代表美國(guó)政府，各成員國(guó)在美國(guó)主導(dǎo)的全面管理和協(xié)調(diào)下共同努力，創(chuàng)建一個(gè)聯(lián)合國(guó)際空間站。

磋商和爭(zhēng)端解決

磋商與爭(zhēng)端解決的規(guī)定是航天國(guó)際合作中的重要內(nèi)容，各國(guó)在航天國(guó)際合作中都相關(guān)的表述。

美國(guó)建立的“雙邊民用航天合作框架協(xié)議”中，規(guī)定明確設(shè)立了關(guān)于技術(shù)層面問題的解決流程，如果有必要，政府官員也可參與其中。這些條款并不包括仲裁或其他有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制。并提出在法律問題出現(xiàn)前，通過談判達(dá)成合作協(xié)議便于快速達(dá)成關(guān)于具體任務(wù)的一致協(xié)定，也可節(jié)省大量的時(shí)間和資源，從而使空間機(jī)構(gòu)專注于高效地完成科學(xué)和技術(shù)任務(wù)。

歐洲航天局與其國(guó)際伙伴的國(guó)際協(xié)議中最常見的爭(zhēng)端解決方式是仲裁，雖然此方式從未真正實(shí)施過。歐洲航天局成員國(guó)間的爭(zhēng)端或歐洲航天局與一個(gè)或多個(gè)其成員國(guó)的爭(zhēng)端應(yīng)當(dāng)首先由理事會(huì)或通過理事會(huì)解決；作為行動(dòng)的第二計(jì)劃，可以請(qǐng)求通過專門仲裁庭進(jìn)行仲裁。此種仲裁依照歐洲航天局公約規(guī)則和理事會(huì)決定的特殊程序規(guī)則進(jìn)行，是終局裁決，并具有約束力。

4 我國(guó)航天國(guó)際合作管理的立法需求

總的來說，一個(gè)完善的航天國(guó)際合作機(jī)制應(yīng)該由多層次、多形式的組織管理架構(gòu)以及衍生的法律體系構(gòu)成。航天國(guó)際合作的立法需求主要有三個(gè)層次：一是加強(qiáng)體制機(jī)制的銜接；二是規(guī)范航天國(guó)際合作活動(dòng)；三是明確航天國(guó)際合作的原則。因此，我國(guó)航天立法在國(guó)際合作部分的內(nèi)容應(yīng)該包括管理機(jī)制、參與主體、爭(zhēng)端解決與司法管轄等內(nèi)容。

厘清管理體制機(jī)制

厘清航天國(guó)際合作的管理機(jī)制，在航天立法中對(duì)國(guó)際合作的管理主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體等參與主體進(jìn)行規(guī)定，并明確其職責(zé)、管理內(nèi)容、管理范圍等，是開展航天國(guó)際合作的重要基礎(chǔ)。立法內(nèi)容主要包括航天國(guó)際合作的管理機(jī)制，包括規(guī)劃、審批、審查的主要部門，航天國(guó)際合作中投資、科研、技術(shù)、進(jìn)出口、空間教育等不同業(yè)務(wù)的歸口部門，對(duì)外責(zé)任主體等內(nèi)容?？傮w來講，要建立有分有統(tǒng)、統(tǒng)分結(jié)合的航天國(guó)際合作的管理體制。

管理主管（主導(dǎo)）部門

目前,我國(guó)航天國(guó)際合作的項(xiàng)目呈現(xiàn)出多頭管理的局面。國(guó)家航天局發(fā)揮了我國(guó)航天國(guó)際合作的主導(dǎo)部門的作用，而非實(shí)際主管部門。原則上，民用航天的國(guó)際合作交流工作由國(guó)家航天局主管，但北斗導(dǎo)航、載人航天業(yè)務(wù)的國(guó)際合作分別由中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室和中國(guó)載人航天工程辦公室主管。應(yīng)加強(qiáng)航天國(guó)際合作的統(tǒng)一管理，改善不同業(yè)務(wù)分屬不同管理部門的局面。

規(guī)范協(xié)議簽署主體

目前，我國(guó)航天國(guó)際合作協(xié)議中簽署主體多元。各類合作協(xié)議有以兩國(guó)政府名義簽署的，有以兩國(guó)航天局名義簽署的，還有以宇航公司等具體執(zhí)行部門名義簽署。簽署主體不同涉及到法律責(zé)任問題，考慮到航天國(guó)際合作協(xié)議名稱多樣、內(nèi)容繁簡(jiǎn)不一等情況，應(yīng)該在管理?xiàng)l例中對(duì)我國(guó)航天國(guó)際合作合同簽署主體進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。

建立爭(zhēng)端解決機(jī)制

隨著具備空間能力的國(guó)家不斷增多，國(guó)家間、私人宇航公司間發(fā)生空間摩擦的機(jī)率增大。《責(zé)任公約》中對(duì)有關(guān)空間活動(dòng)造成損害的賠償責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并規(guī)定了通過外交途徑和排除用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則解決空間活動(dòng)爭(zhēng)端的一般原則。

5 立法框架

綜上分析，正在制定的《航天法》中“加強(qiáng)國(guó)際合作”部分的立法內(nèi)容應(yīng)包含三方面：一是開展航天國(guó)際合作的原則；二是航天國(guó)際合作的管理主體與職責(zé)；三是對(duì)國(guó)際合作中重要問題的解決原則，如爭(zhēng)端解決、國(guó)際災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)以及保密制度。

1）國(guó)家支持。國(guó)家鼓勵(lì)和支持政府部門、科研機(jī)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)、高等院校和社會(huì)團(tuán)體，依法開展航天國(guó)際合作與交流。

2）遵循原則。航天國(guó)際合作與交流應(yīng)遵循平等互利、和平利用、共同發(fā)展的原則，并遵守同外國(guó)締結(jié)或者加入、接受的有關(guān)國(guó)際條約和協(xié)定。

3）管理主體及職責(zé)。國(guó)家航天局承擔(dān)航天國(guó)際合作與交流的政府管理職責(zé)，負(fù)責(zé)與航天活動(dòng)相關(guān)的國(guó)際協(xié)定的談判及履約，并會(huì)同國(guó)務(wù)院外交主管部門開展與航天活動(dòng)相關(guān)的國(guó)際公約的談判及履約等有關(guān)工作。

4）國(guó)際應(yīng)急合作與協(xié)調(diào)。國(guó)務(wù)院航天主管部門會(huì)同相關(guān)部門，充分利用現(xiàn)有多邊、雙邊合作機(jī)制和渠道，加強(qiáng)信息交流，開展防災(zāi)減災(zāi)、空間安全監(jiān)測(cè)、航天事故搜救等在內(nèi)的航天國(guó)際應(yīng)急合作與協(xié)調(diào)。

5）爭(zhēng)端解決。要采取多元化解決途徑，充分利用仲裁方式來解決國(guó)際爭(zhēng)端。在不危害國(guó)家利益的情況下，依據(jù)公約，雙邊或多邊協(xié)議解決；無相關(guān)規(guī)定，根據(jù)協(xié)商一致原則解決。

6 展望

《2016中國(guó)的航天》白皮書提出：“加快推進(jìn)以航天法立法為核心的法制航天建設(shè)。”作為航天立法工作的重要組成部分，抓住機(jī)遇，加緊開展航天國(guó)際合作立法的研究和制定工作，將推進(jìn)未來航天法的不斷豐富和完善，更好地依法指導(dǎo)和規(guī)范各類航天國(guó)際合作活動(dòng)，為航天強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供有力法制保障。