文/阮曉東

未來特色小鎮(zhèn)發(fā)展將以產(chǎn)業(yè)立足，以嚴格的監(jiān)管代替原來的審批來促進特色小鎮(zhèn)的健康理性發(fā)展

近兩年，我國特色小鎮(zhèn)建設迎來了規(guī)劃建設的高峰期。但是在特色小鎮(zhèn)推進過程中，概念不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題逐漸凸顯，特色小鎮(zhèn)成為一些地區(qū)的“政績工程”和“形象工程”，甚至一些傳統(tǒng)的房地產(chǎn)項目被扣上了特色小鎮(zhèn)的名頭，種種亂象使得特色小鎮(zhèn)的建設面臨瓶頸。2018年初浙江省《特色小鎮(zhèn)評定規(guī)范》的發(fā)布實施，是我國首次對特色小鎮(zhèn)實施評定規(guī)范，這也為浙江省乃至全國特色小鎮(zhèn)評定提供了科學、規(guī)范、可操作的指標要求。2018年將是特色小鎮(zhèn)由戰(zhàn)略規(guī)劃向落地實踐推進的關鍵一年，未來特色小鎮(zhèn)發(fā)展將以產(chǎn)業(yè)立足，以嚴格的監(jiān)管代替原來的審批來促進特色小鎮(zhèn)的健康理性發(fā)展。

中央政策規(guī)范特色小鎮(zhèn)管理和建設問題

2015年以來，黨中央、國務院關于推進特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設政策不斷出臺，從政策的初衷來看，主要是探索小鎮(zhèn)健康發(fā)展之路，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推動新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設。

在中央和各省市積極推動下，中國特色小鎮(zhèn)建設呈現(xiàn)出多部門、多省市、多機構參與的火熱場面。比如原住建部牽頭的特色小鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）計劃到2020年培育1000個左右的特色小鎮(zhèn)，目前已經(jīng)公布了兩批403個；國家體育總局公布了首批96個運動休閑特色小鎮(zhèn)名單。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在省市層面，截至目前至少22個省份出臺了培育特色?。ǔ牵╂?zhèn)政策文件，多數(shù)省份提出在3—5年內(nèi)創(chuàng)建從幾十個到上百個不等的特色?。ǔ牵╂?zhèn)的目標任務，比如四川300個、安徽80個、江西60個、遼寧50個、重慶30個、西藏26個、甘肅18個等。在企事業(yè)層面，房地產(chǎn)、文旅等行業(yè)知名品牌企業(yè)，圍繞健康、文旅、金融、科技等主題，紛紛進軍特色小鎮(zhèn)領域，形形色色的特色小鎮(zhèn)研究機構、培訓機構迅速在全國各地的各類高校、企事業(yè)單位、規(guī)劃機構等搶灘登陸，各類有關特色小鎮(zhèn)政策解讀的會議、論壇也在全國各地陸續(xù)召開，在各類企業(yè)、機構、會議的助推下，全國各地特色小鎮(zhèn)建設進行得如火如荼。

不過，在過去的兩年中，基于如此火熱的特色小鎮(zhèn)建設場面，社會上開始出現(xiàn)大量的不同聲音，特別是針對當前中國特色小鎮(zhèn)建設中存在的概念不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展、市場化不足，以及政府債務風險加劇、房地產(chǎn)化等問題，社會批判聲音層出不窮。從三年多來的實踐情況看，情況也不樂觀，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、空地造鎮(zhèn)、政府主導、跟風攀比等現(xiàn)象已經(jīng)背離了特色小鎮(zhèn)建設的初衷，造成了政策資源的浪費和空轉(zhuǎn)。

為規(guī)范當前中國特色小鎮(zhèn)推進亂象，2017年12月5日，原國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、原住建部聯(lián)合印發(fā)了《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）。與以往有關特色小鎮(zhèn)的文件相比，《意見》不僅對地方政府的角色定位、如何“防止新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”等提出了明確要求，對如何保障特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展也有了一些新提法和新亮點。

值得注意的是，這次由原四部委聯(lián)合印發(fā)的《意見》首次明確提出了“四嚴”要求，主要針對的就是特色小鎮(zhèn)工作推進過程中存在的政府主導或者過度參與、跑馬圈地、另起爐灶、大拆大建、破壞生態(tài)等問題，以及房地產(chǎn)化苗頭。

《意見》中要求，一是嚴防政府債務風險。二是嚴控房地產(chǎn)化傾向?！兑庖姟分赋?，各地區(qū)一方面要結合特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模、商品房庫存，控制好住宅用地比例和供應時序；另一方面要對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項目。三是嚴格節(jié)約集約用地。劃定的特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，避免另起爐灶、大拆大建，特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃用地面積原則上控制在3平方公里左右。四是嚴守生態(tài)保護紅線?！兑庖姟芬螅厣℃?zhèn)建設一定要嚴把產(chǎn)業(yè)準入關，嚴禁以特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設名義破壞生態(tài)，嚴格保護自然保護區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等區(qū)域。

發(fā)展特色小鎮(zhèn)，首先要理解其來源

到2020年，　培 育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，引領帶動全國小城鎮(zhèn)建設。

自從浙江開始建設特色小鎮(zhèn)以來，特色小鎮(zhèn)的建設熱潮就在全國各地轟轟烈烈地開展起來。2016年，原國家發(fā)展改革委、原財政部以及原住建部決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，引領帶動全國小城鎮(zhèn)建設。

浙江省特色小鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗

特色小鎮(zhèn)，其靈魂在于產(chǎn)業(yè)獨特、服務優(yōu)質(zhì)吸引產(chǎn)業(yè)集聚，讓涌動的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)業(yè)項目落地生根。

特色小鎮(zhèn)是一類相對獨立于市區(qū)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺。特色小鎮(zhèn)最早出現(xiàn)在2014年的浙江，經(jīng)過兩年發(fā)展后迅速風靡全國。2015年6月初，浙江省發(fā)布首批省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，包括杭州夢想小鎮(zhèn)等37個小鎮(zhèn)入圍首批名單。2016年1月28日，省級特色小鎮(zhèn)第二批創(chuàng)建名單出爐，包括杭州下城跨貿(mào)小鎮(zhèn)、寧波鄞州四明金融小鎮(zhèn)在內(nèi)的42個小鎮(zhèn)入圍第二批名單。

發(fā)源于浙江的特色小鎮(zhèn)通過3年的培育創(chuàng)建，已成為“著眼供給側培育小鎮(zhèn)經(jīng)濟”的新實踐、加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的新載體，成為體制創(chuàng)新、產(chǎn)城融合發(fā)展的“浙江樣板”。

隨著特色小鎮(zhèn)建設如火如荼地開展，魚龍混雜的現(xiàn)象也在所難免。雖然相關部門多次下發(fā)文件，要求各地按照實際情況開展特色小鎮(zhèn)建設，但是，這并不能阻止各地特色小鎮(zhèn)的同質(zhì)化現(xiàn)象愈演愈烈。

筆者通過比較發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)這種發(fā)展模式，目前除了浙江特色小鎮(zhèn)比較成熟之外，其他地方的特色小鎮(zhèn)還在摸索期，除了一些似是而非的文旅綜合體項目貌似正常運轉(zhuǎn)，總體而言，這種商業(yè)模式在中國應該說還沒有真正成功過。

要探究特色小鎮(zhèn)的未來，很多人不禁要問，特色小鎮(zhèn)的來源究竟是什么，浙江省為何能首提特色小鎮(zhèn)建設？為何其他地區(qū)不容易復制成功？

系統(tǒng)梳理歷史資料，我們可以發(fā)現(xiàn)，其他地區(qū)不容易復制特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式，主要是很多地區(qū)缺少產(chǎn)業(yè)的支撐，特別是從塊狀經(jīng)濟到產(chǎn)業(yè)集群的聚合，很多地區(qū)根本不具備條件。

浙江省能夠首先提出建設特色小鎮(zhèn)，是“塊狀經(jīng)濟”升級轉(zhuǎn)型的需求。浙江是我國民營經(jīng)濟最強的省份之一，也是我國民營經(jīng)濟基因最好的省份之一。幾千年來，由于土地相對貧瘠和資源相對匱乏，民眾早已建立了營商經(jīng)商的傳統(tǒng)。改革開放以來，浙江省的塊狀經(jīng)濟由小到大、由弱而強，從“一村一品、一地一業(yè)”的傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)起步，經(jīng)過多年發(fā)展，特點明顯、模式各異的“塊狀經(jīng)濟馬賽克”，已遍布浙江省各地。

據(jù)統(tǒng)計，浙江省有380多個塊狀經(jīng)濟，比如年產(chǎn)領帶3億多條的嵊州；年產(chǎn)襪子75億雙的諸暨大唐鎮(zhèn)；從撥浪鼓搖出了“小商品聯(lián)合國”義烏；“小家電生產(chǎn)王國”慈溪；“沒有森林的地方，崛起一個木業(yè)大縣”嘉善；“‘布’滿全球的紡織大縣”紹興等。

到21世紀初，完成資本積累的“塊狀經(jīng)濟”為浙江富民強省作出巨大貢獻的同時，產(chǎn)品層次低、結構散、創(chuàng)新弱、品牌小的先天不足也逐漸顯示出來。處于產(chǎn)業(yè)集群的初級形態(tài)的塊狀經(jīng)濟也面臨著其他地區(qū)的競爭。在此基礎上，浙江省意識到，僅僅形成塊狀經(jīng)濟還遠遠不夠，想要擁有不竭的發(fā)展動力和強大的生命力，必須大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群。

塊狀經(jīng)濟好比一堆散落的珍珠，雖然耀眼，可彼此之間卻缺乏內(nèi)在聯(lián)系；而集群經(jīng)濟則是一串用繩子串起的珍珠，只有串珠成鏈，才能最大限度地體現(xiàn)它的價值。而要建立產(chǎn)業(yè)集群，一個比較好的方式就是擯棄簡單重復疊加的粗放發(fā)展模式，更加注重區(qū)塊內(nèi)相關企業(yè)彼此的內(nèi)生聯(lián)系，向著彼此間的無縫對接、有機嵌入過渡。

于是，特色小鎮(zhèn)應運而生，可以說，特色小鎮(zhèn)在浙江發(fā)端，不是規(guī)劃出來的，不是政策扶持出來的，而是在市場規(guī)律的指引下，其產(chǎn)業(yè)升級的自然結果。而這個大的背景，被很多人忽視，更不用提很多規(guī)劃單位和其他省份基層的政策執(zhí)行者。

舉個例子，浙江特色小鎮(zhèn)的提出方案基本都是創(chuàng)建制，并非原住建部的審批制。這樣就是給很多小鎮(zhèn)孕育的時間。比如位于嘉興市嘉善縣的巧克力甜蜜小鎮(zhèn)，彌漫著巧克力味，因由歌斐頌巧克力工廠的“工業(yè)+旅游”實踐，經(jīng)過十多年的發(fā)展，一個集巧克力生產(chǎn)、體驗、制作、旅游、餐飲一體的產(chǎn)業(yè)才逐漸形成。到2017年，小鎮(zhèn)巧克力產(chǎn)業(yè)將實現(xiàn)10多億元產(chǎn)值，旅游人次達到100萬人，帶動消費2億元。

再比如海寧的皮革小鎮(zhèn)、桐鄉(xiāng)的針織小鎮(zhèn)、黃巖的模具小鎮(zhèn)等，這些都是均有20年以上產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實踐的塊狀經(jīng)濟，在持續(xù)的市場發(fā)展中，小鎮(zhèn)順理成章地需要新的平臺，后來這些小鎮(zhèn)相繼引入代表產(chǎn)業(yè)高端的研發(fā)、設計、時尚等高附加值的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，改變原有塊狀經(jīng)濟重生產(chǎn)輕設計、重數(shù)量輕品質(zhì)、重代工輕品牌的狀況，也是市場和產(chǎn)業(yè)在持續(xù)演進中自然的結果，因為你不這樣發(fā)展，很多其他地區(qū)的經(jīng)營主體就會獲得競爭優(yōu)勢。

即使是杭州夢想小鎮(zhèn)，其鎖定產(chǎn)業(yè)為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)和天使基金兩大方向，也是市場發(fā)展的結果，并不是規(guī)劃的結果。物理園區(qū)的存在只是一種隨便可以復制的建筑實體，小鎮(zhèn)的靈魂在于打造世界級的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)高地。正因為浙江省經(jīng)濟的發(fā)展，導致經(jīng)濟帶的輻射能力日益增強，所以才有一開始就瞄準互聯(lián)網(wǎng)+云計算等高端產(chǎn)業(yè)的玉皇山基金小鎮(zhèn)、富春硅谷小鎮(zhèn)……。

從這個節(jié)奏和發(fā)展趨勢來看，就很容易理解為何浙江省的特色小鎮(zhèn)模式復制到其他地區(qū)容易死亡了。我國國家級特色小鎮(zhèn)主要是“特色小城鎮(zhèn)”，其申請主要以建制鎮(zhèn)為主，這從側面讓很多地區(qū)理解為特色小鎮(zhèn)是“戴帽子”的一次運動。而原住建部所主導的“特色小城鎮(zhèn)”與發(fā)端于浙江省的“特色小鎮(zhèn)”實際上有很多不同，特別是在產(chǎn)業(yè)支撐這塊。由于沒有產(chǎn)業(yè)認定的標準，只有粗線條的定性認定，這也注定了其政策推廣的難度和基層實施的困難。

未來特色小鎮(zhèn)建設要“嚴”字當頭

浙江省已意識到特色小鎮(zhèn)模式的特殊性，一方面，是因為很多地區(qū)根本不具備類似浙江省發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)條件，特別是在云南、貴州等地建設的文旅小鎮(zhèn)，其脫胎于旅游景區(qū)，這種產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，非常容易房地產(chǎn)化；另一方面，特色小鎮(zhèn)原有的建制鎮(zhèn)模式本身有前瞻性，但是不符合中國多樣化的發(fā)展構成，必須要提供更多的參考標準。

這一次，浙江省又一次在為全國樹立發(fā)展典型。2018年1月，浙江省質(zhì)監(jiān)局發(fā)布了我國首個“特色小鎮(zhèn)”評定地方標準，該標準于2018年1月29日正式實施?！短厣℃?zhèn)評定規(guī)范》中，特色小鎮(zhèn)的評定內(nèi)容及指標體系主要分為“共性指標”與“特色指標”兩個關鍵部分。其中，共性指標由功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、體制“新而活”三個一級指標來構成，總分為400分。特色指標則由產(chǎn)業(yè)“特而強”和開放性創(chuàng)新特色工作兩個一級指標來構成，總分600分。

此次《特色小鎮(zhèn)評定規(guī)范》由浙江省發(fā)改委牽頭組織，圍繞以居民為主體、以特色產(chǎn)業(yè)為核心的“非鎮(zhèn)非區(qū)”、產(chǎn)城融合的特色小鎮(zhèn)建設，突出特色個性，注重分類評價；突出產(chǎn)業(yè)核心，注重經(jīng)濟培育；突出質(zhì)量示范，注重高端引領；突出改革創(chuàng)新，注重市場主體；突出科學操作，注重標準規(guī)范。該規(guī)范提出特色小鎮(zhèn)“1+8”的評定指標體系，由共性指標和特色指標構成：在明確特色小鎮(zhèn)功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、體制“新而活”的共性要求基礎上，針對信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、時尚、旅游、金融、高端裝備制造和歷史經(jīng)典8類特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特點分別設置三級特色指標，充分尊重不同特色小鎮(zhèn)的獨特個性，使之形成具有相對普遍指導意義的特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展模式。

當前，我國多數(shù)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)選址在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、自然風景資源周邊或者在土地規(guī)劃限制較少的地塊中，通過“另起爐灶、空地造鎮(zhèn)”，其發(fā)展模式基本是憑借概念規(guī)劃入圍省市級特色小鎮(zhèn)培育或者創(chuàng)建名單，然后啟動特色小鎮(zhèn)規(guī)劃或者建設，這些特色小鎮(zhèn)基本沒有現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎，主要是依托生態(tài)旅游、文化資源、特色農(nóng)業(yè)等來打造，特色不“特”或者不知道如何做“特”的現(xiàn)象較為突出，要么是同樣的文旅型小鎮(zhèn)，要么是尚未找到或根本就沒有“特色”。

借鑒浙江省《特色小鎮(zhèn)評定規(guī)范》的經(jīng)驗，筆者認為我國必須改變當前很多地區(qū)粗暴運用行政命令，發(fā)布相關政策，規(guī)定特色小鎮(zhèn)建設的特定時間、數(shù)量以及規(guī)模的模式。特色小鎮(zhèn)的目標，在于通過產(chǎn)業(yè)集群的建立，獲得區(qū)域發(fā)展持久的動力，同時促進三產(chǎn)融合帶動農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展。當前我們看到很多地區(qū)把工作的重點都放在了出臺政策、推薦認定、公布授牌等環(huán)節(jié)，而對特色小鎮(zhèn)政策的解讀、獲批特色小鎮(zhèn)的建設、運營，以及如何指導、監(jiān)督和激勵地方做好特色小鎮(zhèn)培育、創(chuàng)建工作關注度遠遠不夠。

根據(jù)原四部委《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》和浙江省《特色小鎮(zhèn)評定規(guī)范》，希望更多的地區(qū)能夠理解特色小鎮(zhèn)的初衷和由來，將浙江特色小鎮(zhèn)建設的理念方法、精神實質(zhì)和創(chuàng)新精神經(jīng)驗納入文件并推廣，真正將特色小鎮(zhèn)建設成產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺和新型城鎮(zhèn)化有效載體。