呂秀軍

作為立法機關和監(jiān)督機構的人大及其常委會在依法履職的過程中，尤其要在政府法律顧問的程序性以及政府法律顧問法的出臺上充分發(fā)揮作用，積極推動政府法律顧問制度的良性發(fā)展。

黨的十八大以來，在提出必須“堅持依法治國”的大背景之下，首次提出“普遍建立法律顧問制度，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”。黨的十八屆四中全會《決定》中進一步明確：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中的積極作用?！庇纱丝梢?，設立和推動政府法律顧問制度的發(fā)展已經成為依法治國這一國家重要政策的必要環(huán)節(jié)。那么作為國家的權力機關、法律法規(guī)的主要制定者的人大及其常委會，在推動政府法律顧問這一制度的運行過程中又該發(fā)揮怎樣的作用，如何使當前政府法律顧問制度向著法制化、規(guī)范化的方向邁進呢？

一、政府法律顧問釋義

在現代語境下，顧問首先指的是一個職位，泛指在某件事情的認知上達到專家程度的人，并可以為需要業(yè)務知識的團體或個人提供專業(yè)的咨詢服務。這一概念最早卻是出現在經濟學領域之內，隨著商品經濟市場化的不斷革新，促使越來越多的企業(yè)開始關注涉及切身利益的法律問題，當問題涉及的范圍逐漸擴大以及不斷的復雜化，企業(yè)就不得不去外部尋求幫助。于是，在公司制企業(yè)中出現的法律顧問便是這一概念的最初模式了。同樣地，伴隨著社會主義市場經濟和社會主義民主政治的飛速發(fā)展，作為執(zhí)掌國家行政事務的政府機關，受自身公共性、法定性和執(zhí)行性等職能屬性的影響，以及有效的政府是一個能夠治理并且善于治理的政府這一現代政治目標的要求，政府的日常事務已經不再局限于傳統(tǒng)行政事務，其職責逐漸向多樣化、多元化轉變，所涉及的領域也越來越廣泛。雖然，當前我國各級政府都內設有法制辦公室等業(yè)務機構，但受機構編制和業(yè)務經費的影響，法制工作人員數量少、業(yè)務能力不足的情況普遍存在。單純依靠政府內設的法制部門去解決龐大的行政事務已經顯得力不從心。因此，那些具有法律專業(yè)知識、能夠為政府提供法律專業(yè)知識咨詢的人，尤其是具有多年處理法律事務的法學專家學者和社會律師，都可以而且應當被吸納到政府法律顧問隊伍之中。

如前所述，政府法律顧問多指的是具有法律知識的從業(yè)者無償或有償地為政府提供與法律事務相關的業(yè)務咨詢活動。那么，政府法律顧問制度就僅僅是簡單地雇傭幾個律師就可以了，換言說只有律師才是政府法律顧問的主體了嗎？其實不然，有的學者從法律關系方面進行分析，指出政府法律顧問的來源大體有三類：第一類是作為政府外部人員的立法者、律師和專家學者，第二類是作為內部人員的政府法制機構工作者，第三類是以單位的方式存在的國家機關、社會團體。當然，這是從法律主體的大方面來探討政府法律顧問的來源問題，但無論如何，律師、法學專家和學者無可置疑地作為其主要的來源而存在著，這一部分主體對于國家的重大行政決策和法治進程的穩(wěn)步推進起到至關重要的作用。

關于政府法律顧問所應具有的作用，我們可以從《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》（1989年12月23日）第三條中窺探，即律師擔任政府法律顧問，受政府委托辦理諸如提供法律意見、處理政府涉訴案件、維護政府合法權益等相關法律事務。在實際的工作中，政府法律顧問不僅可以為政府提供法律咨詢、代理行政訴訟，而且可以為政府重大行政決策、出臺規(guī)范文件等進行法律方面的研究論證和風險評估；可以為各級政府決策提供專業(yè)的法律意見和建議，能夠有效降低決策風險和成本，提高決策質量，有利于集中民智、凝聚民力、體現民意。這種以政府法制機構為依托，充分整合社會法律專家人才的隊伍建設模式，在一定程度上也有利于增強各級行政機關領導干部及工作人員的法治觀念，對保證政府提高決策效率、推進依法行政發(fā)揮積極作用。另外，當前地方政府已經具有了頒布地方性法規(guī)的權力。因此，規(guī)范政府的立法行為，客觀上需要政府法律顧問發(fā)揮自身優(yōu)勢，使所立之法能準確地反映社會經濟發(fā)展的要求，實現法制的協(xié)調統(tǒng)一；規(guī)范政府的決策行為，需要政府法律顧問參與其中，促進政府決策的合法性和民主性；規(guī)范政府的執(zhí)法行為，需要政府法律顧問加強執(zhí)法引導，提升行政官員厲行法治的自覺性。

二、程序性的監(jiān)督：人大在推動政府法律顧問制度的具體擔當

如前所述，政府法律顧問這一制度并非一個新的概念存在，但是中央領導層在黨的重要會議中不斷地提出，彰顯了其作為一項制度的重要性。作為國家的立法機關和監(jiān)督機構，人大及其常委會也勢必在今后的工作中加強對這項制度的支持與重視。當前，社會主義民主法治不斷向前發(fā)展，同任何處于上升期發(fā)展中的事物一樣，不可忽視的是對其進行有效地監(jiān)督和監(jiān)管使其避免誤入歧途而阻礙自身發(fā)展。人大及其常委會在國家憲法的賦予下，正在承擔著這項重要的政治任務。談到人大監(jiān)督，定會涉及另外一個重要的概念，即程序。同時這二者之間的關系，簡言之，就是完備的程序是人大監(jiān)督的必要條件，也就是說沒有完備的程序，人大的監(jiān)督活動本身也就失去了意義。因此，現實政治活動的程序的設置需要精細化思維和相當的實踐基礎，才能確保其自身的科學性和有效性。

回歸到政府法律顧問制度這一問題上，作為行政機關的一項制度，政府法律顧問毫無疑問地屬于公共政策范圍內的政治活動，因此也不可避免地要受到人大及其常委會的監(jiān)督。那么，設立政府法律顧問這一制度的程序性如何在人大及其常委會的監(jiān)督之下得到優(yōu)化并進一步發(fā)展？這無疑是一個急需解決的現實問題，也當然是人大及其常委會在推動中國特色社會主義民主法治建設進程中作用發(fā)揮的深刻體現。在行使工作職能時，政府法律顧問不僅需要面向政府和普通群眾，去解決紛繁復雜的法律事務，而且重要的行政決策、行政性文件的出臺，以及具體行政行為的執(zhí)行，都需經過專業(yè)法律顧問提供意見和把關，這就在客觀上要求政府在選擇法律顧問的時候需要慎重，人大對此項工作的監(jiān)督要到位。具體地講，人大及其常委會要在年初的調研視察等工作安排的過程中，重視并且把這項工作當作全年的重點工作來進行部署，切不可僅僅作為一項常規(guī)工作任務去完成。尤其是在政府法律顧問的選拔和任用上，人大要適時地關注政府相關部門在這兩個關鍵環(huán)節(jié)的程序操作上是否合規(guī)合法，推動常委會議通過政府法律顧問選拔與任用的工作機制，探索建立內外法律顧問協(xié)調機制，促進各方資源整合，使之發(fā)揮最大效能。同時，秉承“把權力關進制度的籠子里”這一當今中國政治實踐的主流，利用好“程序”這一重要的制度設計有效規(guī)范公權力的行使，防止權力尋租、濫用。在當前社會矛盾日趨復雜、經濟形態(tài)繁雜多樣、政治文化日趨多元的條件下，在人大及其常委會的監(jiān)督指導下，若從程序上完善政府法律顧問的主體功能，充分發(fā)揮政府法律顧問的協(xié)調糾紛、宣傳普法、提升決策水平、推動經濟發(fā)展等作用，則在一定程度上可以消解歧異、建立共識，促進國家政權和制度的合理化建設，將政治體系和政治秩序建立在無可置疑的公認的原則之上，有利于政治穩(wěn)定和國家的長治久安。

三、立法的推動：人大在今后工作中的引領與保障

當前，雖然政府法律顧問這一制度的建立已經有些時日，但地位不明與定位模糊的特征作為一個普遍的現狀存在著，各級政府法律顧問的建立和推進大多是“摸著石頭過河”，沒有明確的“前車之鑒”。而作為現代民主法治產物的政府法律顧問這一制度，在被賦予較多的社會公共治理義務的同時，更加需要對其進行法律法規(guī)的樹立與確定，保障其主體性和合法性，方能使之更加穩(wěn)妥地推行下去。

簡單地梳理一下，無論是律師界最早頒布實施的《中華人民共和國律師暫行條例》，還是其后的《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》《律師法》，抑或是《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》以及《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等，其都屬于這一制度的建設性依據和政策支撐所在，從國家立法的角度著眼，雖然也有涉及其中的一部分但卻顯得比較蒼白無力?！扒竽局L者，必固其根本”，政府法律顧問作為一項國家的政策制度，雖具有一種比較正式的合法規(guī)則和一定的強制性，但要獲得強大公信力和執(zhí)行力，最終仍然需要國家從立法上來加以保障。放眼當下，經濟形勢的飛速發(fā)展要求與之相配套的各項法律法規(guī)的盡善盡美，雖然，各級政府為貫徹落實中央重要講話會議精神，相應出臺了多以紅頭文件形式的各種規(guī)定，如《北京市人民政府關于加強政府法律顧問工作的意見》《聊城市人民政府法律顧問管理規(guī)定》《重慶市渝中區(qū)人民政府法律顧問工作規(guī)則》等等，這些規(guī)定，大多表現為內容籠統(tǒng)、篇幅簡短，對于雙方權利及責任缺少細化，尤其是在政府法律顧問的主體身份、權限職責、組織歸屬等方面存在著劃分不清晰、界定不明確的情況。對于現存的這些具體問題，就要求政府法律顧問制度的法治保障需要國家立法的“無縫銜接”，通過立法從根本上推動這一政策制度的落實，所以目前急需的也是一套國家層面的完備有效的法律的出臺。作為國家的立法機關，人大應該充分發(fā)揮自身的職能優(yōu)勢，利用代表建議、監(jiān)督監(jiān)管等形式，積極推動政府法律顧問法的制定與出臺。首先當然要完善并提高立法層次，至少從國務院的層面制定相應法規(guī)，使其與《合同法》《律師法》相匹配，這樣既可避免制度上的不統(tǒng)一，又能為政府法律顧問制度的貫徹落實提供更高層次的法律保障。在立法時應縮小彈性空間，把彈性條款細化為具體的細則，如同法官、檢察官、律師都有相應的《法官法》《檢察官法》《律師法》一樣，解決法律顧問的主體身份和社會定位問題，必須通過《法律顧問法》的立法才能實現。在工作職責范圍的界定上，需要通過訂立“標準”來實現。如在黨政機關和行政部門里，政府法律顧問做什么、公職律師做什么、政府機關法制工作人員做什么，都應該有明確的分工。將法律顧問的工作職責標準化，明確各自的分工，做到崗位明確，各司其職。立法時增強頂層設計的可操作性，防止制度空轉，避免權力尋租現象的出現和發(fā)生。

結語

有效的政府法律顧問制度，對全面推進依法行政、建設法治政府、保障公民政治權利，共享社會主義發(fā)展成果，尤其是我國到2020年實現“法治政府基本建成”這一奮斗目標都有著極其重要的現實意義。在積極推行政府法律顧問制度的過程中，要注重制度建設的精細化、規(guī)范化、法治化，保證制度運行的高效率，還要注重法律顧問的責任心、積極性、專業(yè)性，這些都是關鍵的因素和抓手。

政府法律顧問這一政策性的制度在提出與運行的過程中也經歷了長期的過程并逐漸得到了重視，但在發(fā)展過程中，政府法律顧問仍然存在著被虛擬化和邊緣化的傾向。因此，作為國家的立法機關和政府工作的監(jiān)督機構，人大及其常委會應該切實發(fā)揮作用，積極推動政府法律顧問法的制定與出臺，充分保障作為維護國家公平正義的政府法律顧問這一群體，使得政府法律顧問制度有組織有計劃地建設并推進，真正實現依法行政，早日完成國家治理體系與能力的現代化的重要任務，建成法治政府，形成制度化、體系化、法治化的現代治理方式。

參考文獻：

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[2]宋智敏：《從“法律咨詢者”到“法治守護者”——改革語境下政府法律顧問角色的轉換》，載《政治與法律》2016年第1期。

[3]莫于川：《政府法律顧問的時代使命與角色期盼》，載《廣東社會科學》2017年第1期。

（作者單位：黑龍江省大慶市讓胡路區(qū)人大常委會法制委員會。本文基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目[16FXE02]）