董小林

（長安大學(xué) 旱區(qū)地下水與生態(tài)效應(yīng)教育部重點實驗室，陜西 西安 710064）

2012年國家發(fā)展改革委制定了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》[1]。建立和規(guī)范重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，是為促進建設(shè)項目科學(xué)決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會矛盾。2013年國家發(fā)展改革委研究制定了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章編制大綱及說明（試行）》[2]，供有關(guān)方面在編制工程項目可行性研究報告（項目申請報告）和開展風(fēng)險評估工作中參考。通過幾年的實踐，建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作得到了普遍的重視，在組織開展重大項目前期工作時，通過調(diào)查、分析，查找風(fēng)險點和風(fēng)險事故發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，為指導(dǎo)重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作起到了積極作用。但在項目穩(wěn)評工作實施中也存在不少問題，如：就社會穩(wěn)定風(fēng)險說風(fēng)險，對項目風(fēng)險的管理偏重于建設(shè)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，弱化了建設(shè)項目全過程風(fēng)險管理以及社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，同時建設(shè)項目建設(shè)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作如何開展仍存在一些規(guī)范性、指導(dǎo)性和操作性等問題。本文結(jié)合存在的問題，就做好和加強項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作的幾個基礎(chǔ)性的主要問題進行了研究。

一、明晰建設(shè)項目風(fēng)險類別與社會風(fēng)險內(nèi)涵

任何一種風(fēng)險都具有其基本屬性。風(fēng)險的基本屬性包括自然屬性、社會屬性。人類活動與自然不和諧，就可能產(chǎn)生自然屬性的風(fēng)險。風(fēng)險的社會屬性是由社會環(huán)境所決定的。社會環(huán)境是人類在利用和改造自然環(huán)境中創(chuàng)造出來的人工環(huán)境和人類在生活和生產(chǎn)活動中所形成的人與人之間關(guān)系的總體，是人類活動的必然產(chǎn)物[3]。人類的活動不斷地與已形成的社會環(huán)境不和諧時，就可能產(chǎn)生社會屬性的風(fēng)險。

（一）建設(shè)項目風(fēng)險分析

建設(shè)項目風(fēng)險是風(fēng)險的組成部分。建設(shè)項目的建設(shè)和使用是人類活動的主要內(nèi)容和形式之一。建設(shè)項目風(fēng)險是指項目在建設(shè)期及運營使用期存在的可能導(dǎo)致項目損失的各種不確定性因素。建設(shè)項目存在的風(fēng)險不確定性因素越多，項目造成損失的可能性越大。對于重大建設(shè)項目，由于其具有的特征和作用，它所面臨的不確定性風(fēng)險因素更多，如果風(fēng)險產(chǎn)生導(dǎo)致風(fēng)險事故發(fā)生，對重大建設(shè)項目及其所在區(qū)域所產(chǎn)生的不利影響較其他一般建設(shè)項目更嚴(yán)重。

建設(shè)項目本身一般具有六種風(fēng)險因素，即：工程風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、安全風(fēng)險和社會風(fēng)險[4]。對于一些特殊的建設(shè)項目，或建設(shè)項目建設(shè)使用具有一些特殊性，以及建設(shè)項目所處的自然和社會狀況的特殊性等，建設(shè)項目也可能出現(xiàn)一些其他風(fēng)險。如圖1所示。

圖1 建設(shè)項目風(fēng)險分析

（二）社會風(fēng)險內(nèi)涵與要因

社會風(fēng)險是風(fēng)險的組成部分。社會風(fēng)險是因各種原因?qū)е律鐣a(chǎn)生不穩(wěn)定，從而影響、危及社會秩序和社會穩(wěn)定的可能性[5]。社會風(fēng)險一旦發(fā)生，必然對一定區(qū)域社會的各個方面產(chǎn)生不同程度的社會沖突，造成社會損失。

產(chǎn)生社會風(fēng)險的要因主要是人。不論是個人、群體或集體、單位，其從事的行為不當(dāng)、過失、故意等，均可對人的生產(chǎn)與生活造成危害和損失。多種原因均可導(dǎo)致產(chǎn)生社會風(fēng)險，特別是與人民群眾利益密切相關(guān)的重要政策、重大決策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、一些重大活動等[5]。產(chǎn)生社會風(fēng)險的另一個要因是自然現(xiàn)象，是自然激發(fā)的、主要受自然力的作用，而且人類對其缺乏控制能力，并使人類遭受一定的損害。

社會風(fēng)險可分為直接社會風(fēng)險和間接社會風(fēng)險[6]，也稱為內(nèi)部社會風(fēng)險和外部社會風(fēng)險。直接社會風(fēng)險是指人類某項活動的活動本身所產(chǎn)生的社會風(fēng)險；間接社會風(fēng)險是指由于人類某項活動所產(chǎn)生風(fēng)險，其影響、危害、損失通過一些自然的、社會的渠道波及到一定區(qū)域的社會風(fēng)險。

（三）建設(shè)項目社會風(fēng)險分析

建設(shè)項目社會風(fēng)險是建設(shè)項目風(fēng)險的組成部分，也是社會風(fēng)險的組成部分。建設(shè)項目社會風(fēng)險可分為項目內(nèi)部社會風(fēng)險和項目外部社會風(fēng)險。項目內(nèi)部社會風(fēng)險是由項目本身直接產(chǎn)生的社會風(fēng)險，即項目直接社會風(fēng)險；項目外部社會風(fēng)險是指由項目內(nèi)部風(fēng)險因素的發(fā)生而波及產(chǎn)生的社會風(fēng)險，即項目間接社會風(fēng)險。例如：項目的建設(shè)首先要進行的一項重要工作是征地拆遷，征地拆遷與民眾的利益緊密相關(guān)，處理不好就極易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定，所產(chǎn)生的社會風(fēng)險就是項目內(nèi)部社會風(fēng)險，即項目的直接社會風(fēng)險。

建設(shè)項目本身產(chǎn)生的各種風(fēng)險如果發(fā)生，不但對項目工程本身產(chǎn)生損失，還會對項目所在一定區(qū)域內(nèi)的社會環(huán)境造成不同程度的影響，進而產(chǎn)生波及的社會風(fēng)險。例如：項目的建設(shè)和運營可能對環(huán)境產(chǎn)生較大的影響（如水污染、大氣污染）可能形成環(huán)境風(fēng)險。項目的環(huán)境風(fēng)險是項目本身產(chǎn)生的直接風(fēng)險，它對項目內(nèi)部必然帶來直接的損失。同時，項目的環(huán)境風(fēng)險對項目所在地以及一定區(qū)域也必然帶來環(huán)境風(fēng)險，這時的風(fēng)險就是外部風(fēng)險。這種風(fēng)險作用于一定的社會區(qū)域，則形成項目的外部社會風(fēng)險，即間接社會風(fēng)險。

建設(shè)項目社會風(fēng)險的概念分為狹義社會風(fēng)險和廣義社會風(fēng)險[7]。建設(shè)項目內(nèi)部社會風(fēng)險是建設(shè)項目狹義概念的社會風(fēng)險，建設(shè)項目內(nèi)部社會風(fēng)險和外部社會風(fēng)險是建設(shè)項目廣義概念的社會風(fēng)險。對建設(shè)項目社會風(fēng)險概念內(nèi)涵做如上分析和界定，是對建設(shè)項目風(fēng)險、建設(shè)項目社會風(fēng)險進行客觀、科學(xué)分析的基礎(chǔ)，也是進行建設(shè)項目社會穩(wěn)定評估所要分析評價的影響區(qū)域、形式、內(nèi)容、程度等的依據(jù)。如圖1所示。要說明的是，建設(shè)項目產(chǎn)生的有些風(fēng)險，對項目外的社會的影響程度、范圍和危害要大于對項目本身的影響。

（四）建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析

社會是在特定環(huán)境下共同生活或工作的不同個體以及個體與集體間形成的比較長久而且彼此相依的一種存在關(guān)系狀態(tài)。從范圍角度說，社會包括大范圍地區(qū)，如一個國家；也包括小范圍地區(qū)，如村、鎮(zhèn)、城市等。因各種原因?qū)е碌纳鐣环€(wěn)定，其程度、規(guī)模有大有小。一旦產(chǎn)生社會不穩(wěn)定，影響甚至危害對應(yīng)的社會秩序和穩(wěn)定狀況必然發(fā)生。所以首先要預(yù)防控制社會穩(wěn)定風(fēng)險的形成與發(fā)展。

就一般概念來說，社會穩(wěn)定風(fēng)險即社會風(fēng)險。在分析社會風(fēng)險時，對社會穩(wěn)定造成的影響自然是最重要的，所以在風(fēng)險分析中，特別是在實際工作中，社會穩(wěn)定風(fēng)險成為一個重要的風(fēng)險詞匯，項目建設(shè)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作成為一項重要工作。建設(shè)項目尤其是重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險是指項目在建設(shè)和運營過程中，存在著對社會民眾影響面大、持續(xù)時間長、容易導(dǎo)致較大社會沖突的不確定性[5]。從廣義概念和實際工作來說，建設(shè)項目社會風(fēng)險常稱為建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。

建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險在建設(shè)項目實施中可能發(fā)生在以下環(huán)節(jié)：

（1）項目選址和征地、拆遷、再安置情況。

（2）各種各類補償情況，失地、失房、失業(yè)民眾生活和工作保障情況。

（3）對環(huán)境、生態(tài)、景觀影響情況。

（4）各項資金（專項資金）的組織、使用和管理情況。

（5）工程建設(shè)管理以及項目使用運營情況。

（6）項目所在地社會治安秩序情況和群眾信訪情況。

（7）項目所涉及的各類組織、風(fēng)俗、歷史等地域因素情況。

（8）項目建設(shè)可能出現(xiàn)的其他不穩(wěn)定因素。

（9）項目運營可能出現(xiàn)的其他不穩(wěn)定因素。

在項目建設(shè)前期和建設(shè)期，上述可能發(fā)生社會穩(wěn)定風(fēng)險的各種工作環(huán)節(jié)稍有不慎就會引發(fā)甚至激化社會矛盾，特別是重大的征地項目、開發(fā)項目、污染型項目、與周邊關(guān)系比較復(fù)雜的項目等。所以對涉及群眾切身利益，影響面廣，容易引起社會問題的項目，其各項工作的決策和開展都要高度重視，充分進行合理性、可行性和安全性評估，把項目建設(shè)和社會、自然承受力程度有機地統(tǒng)一起來，把建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險降至最低。

建設(shè)項目各種風(fēng)險均會造成潛在的社會不穩(wěn)定。建設(shè)項目各種風(fēng)險不但對項目本身造成潛在的損失，也對項目所在區(qū)域甚至更大的波及區(qū)域造成潛在的社會不穩(wěn)定。如，建設(shè)項目的環(huán)境風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險可能加劇當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況惡化，使得人與自然環(huán)境不和諧，進而在當(dāng)?shù)丶跋嚓P(guān)區(qū)域造成社會不穩(wěn)定。如果建設(shè)項目的各種風(fēng)險影響到正常社群環(huán)境的一環(huán)，必然產(chǎn)生社會不穩(wěn)定。如建設(shè)項目的建設(shè)或運營影響當(dāng)?shù)孛癖姷慕】禒顩r和生活習(xí)慣，影響到當(dāng)?shù)卣５木蜆I(yè)狀況，影響到當(dāng)?shù)卣５氖杖胨?、居住環(huán)境，影響到當(dāng)?shù)匾汛嬖诘淖匀?、人文景觀以及各種自然環(huán)境要素等，就會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定。

此外，社會風(fēng)險的發(fā)生也必然影響到人們在生活和生產(chǎn)活動中所形成的人與人之間的關(guān)系。建設(shè)項目產(chǎn)生的各種風(fēng)險和導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定，主要還是表現(xiàn)在民眾各方面的利益權(quán)益受損，群眾的利益權(quán)益不能很好維護等方面。

二、科學(xué)分析項目風(fēng)險與社會穩(wěn)定風(fēng)險關(guān)系

建設(shè)項目是一個受其內(nèi)外部影響因素制約的系統(tǒng)工程，而社會穩(wěn)定風(fēng)險通常是以建設(shè)項目外部的各種社會狀況為表現(xiàn)的。建設(shè)項目自身的六種風(fēng)險因素對項目本身以及項目所涉及區(qū)域的其他方面都在產(chǎn)生著影響。項目本身的一種或幾種風(fēng)險因素的存在會導(dǎo)致項目外部產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險，所以應(yīng)全面科學(xué)地分析建設(shè)項目內(nèi)部風(fēng)險因素與項目外部社會穩(wěn)定風(fēng)險關(guān)系。

（一）建設(shè)項目內(nèi)部六種風(fēng)險因素分析

項目工程風(fēng)險是指影響項目工程活動目標(biāo)實現(xiàn)的各種工程方面的不確定性因素的集合。建設(shè)項目在整個壽命期間都可能存在各種不確定性因素的影響，如質(zhì)量、成本、進度因素等。這些不確定因素的存在會使工程活動中各階段的預(yù)期目標(biāo)和期望效果難以實現(xiàn)，產(chǎn)生技術(shù)風(fēng)險、工期風(fēng)險、費用風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險，從而產(chǎn)生市場風(fēng)險、信譽風(fēng)險等等，阻止工程項目活動的順利進行，妨礙項目活動的后續(xù)展開，甚至造成工程的失敗[8]。

項目環(huán)境風(fēng)險是指項目的建設(shè)和使用對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有危害的因素集合。建設(shè)項目的活動均可能對項目本身、項目周邊地區(qū)，甚至更大的區(qū)域產(chǎn)生環(huán)境污染，使得有害物質(zhì)在環(huán)境中擴散、遷移、轉(zhuǎn)化，使環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能發(fā)生變化，對人類和其他生物的正常生存和發(fā)展產(chǎn)生損害[9]。大氣環(huán)境污染、水環(huán)境污染、土壤環(huán)境污染、聲環(huán)境污染和固體廢棄物等造成的環(huán)境損失是主要環(huán)境風(fēng)險因素。

項目生態(tài)風(fēng)險是指項目的建設(shè)和使用在其所在區(qū)域內(nèi)以及相關(guān)的一定區(qū)域內(nèi)，存在損害或影響區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)及其組成部分的功能，危及到生態(tài)系統(tǒng)的安全和健康的不確定性因素的集合。建設(shè)項目生態(tài)風(fēng)險可能造成生物環(huán)境破壞和非生物環(huán)境破壞。生態(tài)風(fēng)險不僅包括工程技術(shù)方面產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險、資源開發(fā)利用產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險，也包括經(jīng)營管理方面產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險等[10]。

項目經(jīng)濟風(fēng)險是指項目在建設(shè)和運營期間的經(jīng)濟活動，受到由于經(jīng)濟發(fā)展趨勢的變化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與體制的變化，以及項目自身經(jīng)濟管理出現(xiàn)問題的影響而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目的經(jīng)濟風(fēng)險反映在：一是資金風(fēng)險，即投資者在項目建設(shè)與運營期間進行資金籌措與投入時產(chǎn)生的風(fēng)險；二是生產(chǎn)風(fēng)險，即項目生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品或提供勞務(wù)時承擔(dān)的風(fēng)險；三是經(jīng)營風(fēng)險，即項目建設(shè)和運營活動過程中承擔(dān)達不到預(yù)期收益的風(fēng)險等。

項目安全風(fēng)險是指在項目建設(shè)與運營期間可能存在突發(fā)性安全隱患的不確定性因素的集合。項目建設(shè)和運營期間的安全措施和管理措施的不到位，安全制度的不健全、安全意識的欠缺，使得項目安全風(fēng)險事故極易發(fā)生，造成人員傷亡、設(shè)備的損壞以及工程停止運行等[11]。安全風(fēng)險的存在對項目本身以及相關(guān)區(qū)域的安全都是很大的破壞隱患。

這里所述的建設(shè)項目社會風(fēng)險主要是指建設(shè)項目的內(nèi)部社會風(fēng)險。項目社會風(fēng)險是指可能導(dǎo)致與項目直接相關(guān)的社會沖突，影響社會穩(wěn)定和社會秩序的不確定因素的集合。與項目直接相關(guān)的內(nèi)部社會風(fēng)險，如建設(shè)項目的選址、征地、拆遷等。項目這些內(nèi)部社會風(fēng)險不可避免的直接涉及到與項目所在區(qū)域民眾的各種利益問題等，有些問題易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定，導(dǎo)致產(chǎn)生社會問題。

除以上提出建設(shè)項目六種風(fēng)險因素外，還存在一些其他風(fēng)險。對于一些特殊的建設(shè)項目，如國防項目出現(xiàn)問題，可能存在軍事方面的風(fēng)險；科學(xué)研究項目的一些特殊要求的不到位，可能發(fā)生影響科學(xué)研究條件和成果的風(fēng)險；一些在歷史文化悠久城市的建設(shè)項目，可能產(chǎn)生文物保護方面的風(fēng)險等。

（二）建設(shè)項目內(nèi)部六種風(fēng)險因素關(guān)系分析

建設(shè)項目在建設(shè)和使用期間的各種不確定性風(fēng)險因素既有各種風(fēng)險自身的獨立性，又有彼此間的相關(guān)性。一種風(fēng)險因素的存在會隱含著其他風(fēng)險因素的出現(xiàn)。建設(shè)項目風(fēng)險的發(fā)生，也常常是多種風(fēng)險因素相互誘導(dǎo)、相互作用、相互交織而發(fā)生的。如項目在建設(shè)過程中的技術(shù)、質(zhì)量、工期和成本等出現(xiàn)問題，使其存在可能的工程風(fēng)險。工程風(fēng)險的質(zhì)量問題很可能產(chǎn)生安全的風(fēng)險隱患。同時，工程風(fēng)險的存在也可能對項目本身以及周邊環(huán)境產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險。項目在建設(shè)和使用過程中成本控制出現(xiàn)問題以及資金的投入、管理出現(xiàn)問題，經(jīng)濟風(fēng)險隨時可能被誘發(fā)。另外，項目所在區(qū)域的自然條件狀況的惡劣不但給項目的建設(shè)增加了難度，同時也增大了工程風(fēng)險的發(fā)生概率。項目存在的各種風(fēng)險，都有可能引發(fā)一些社會問題，成為項目的社會風(fēng)險，項目的社會風(fēng)險可能造成一定區(qū)域的不同形式和內(nèi)容的社會的不穩(wěn)定。

建設(shè)項目六種風(fēng)險因素相互聯(lián)系、相互影響，共同制約于建設(shè)項目。在建設(shè)項目風(fēng)險管理體系中確定各單一風(fēng)險的概念和評價內(nèi)容時，除了要落實各單一風(fēng)險的管理要求外，還要重視單一風(fēng)險與其他風(fēng)險間的重要關(guān)聯(lián)性及其相互之間產(chǎn)生的作用。所以建設(shè)項目風(fēng)險管理體系不但要確立單個風(fēng)險管理目標(biāo)，而且要制定項目風(fēng)險管理體系的目標(biāo)。

（三）建設(shè)項目風(fēng)險與社會穩(wěn)定關(guān)系分析

建設(shè)項目自身存在的各種風(fēng)險，不但共同制約于建設(shè)項目的建設(shè)和功能的正常發(fā)揮，也會對項目所在區(qū)域及相關(guān)地區(qū)的社會穩(wěn)定帶來直接或間接的風(fēng)險。建設(shè)項目內(nèi)部風(fēng)險因素和風(fēng)險事故可能演化出一些與民眾利益相關(guān)的社會問題，使項目存在潛在的與現(xiàn)實的社會穩(wěn)定風(fēng)險與沖突。防范和控制建設(shè)項目自身的各種風(fēng)險的發(fā)生，不但保證項目正常的建設(shè)與運營，也避免引發(fā)一些社會不穩(wěn)定問題，保障社會的穩(wěn)定。

建設(shè)項目在建設(shè)與運營期間往往會涉及征地拆遷、生態(tài)環(huán)境、安全方面、經(jīng)濟方面等等與人民群眾切身利益相關(guān)的社會穩(wěn)定問題。項目風(fēng)險管控處置不當(dāng)，極易在民眾生產(chǎn)與生活和社會經(jīng)濟發(fā)展等方面，引發(fā)社會矛盾，對社會穩(wěn)定造成不利影響。一些重點建設(shè)項目是國家或地方“經(jīng)濟—社會—政治”事件的交匯點，也是社會穩(wěn)定風(fēng)險的集中點，并由于“漣漪效應(yīng)”的作用而影響深遠、產(chǎn)生廣泛的外部效應(yīng)[12]。如一些地方的相關(guān)部門和單位在實施一些重大建設(shè)項目時，不認(rèn)真征詢當(dāng)?shù)厝罕?、政府和單位的意見，在處理關(guān)系社會群體利益事宜的過程中，缺乏公正性，使人民群眾的利益受損，進而引發(fā)社會矛盾，產(chǎn)生社會穩(wěn)定問題。

（四）建設(shè)項目風(fēng)險導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險分析

項目自身的每一種風(fēng)險因素的識別分析與規(guī)避處理的不當(dāng)，均可能引發(fā)某種社會不穩(wěn)定。項目風(fēng)險因素導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的前提是項目所在區(qū)域有人的社會存在，而且要分析這種人的社會的規(guī)模和特征。項目風(fēng)險因素導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的一個主要條件是項目活動程度的大小與性質(zhì)。

1．人群聚集程度因素分析

項目所在的相關(guān)區(qū)域，特別是直接影響區(qū)域人群聚集程度的不同，項目建設(shè)期和運營期產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險的可能性也不同，發(fā)生社會穩(wěn)定風(fēng)險事件與導(dǎo)致的損失也不同。建設(shè)項目處在一個人群聚集程度比較低的區(qū)域內(nèi)，項目自身的風(fēng)險，導(dǎo)致產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險的可能性相對比較低；如果建設(shè)項目處在人群聚集程度比較高的區(qū)域內(nèi)，項目自身的風(fēng)險導(dǎo)致產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險的可能性就比較高。區(qū)域人群聚集程度越高，項目可能造成的社會穩(wěn)定風(fēng)險的機率就越大[13]。同時，建設(shè)項目的建設(shè)和運營均有可能對自然環(huán)境產(chǎn)生影響，如果項目區(qū)域內(nèi)的人群聚集程度比較低，由這種風(fēng)險導(dǎo)致產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險會相對比較低，但如果項目區(qū)域內(nèi)的人群聚集程度比較高，這種風(fēng)險導(dǎo)致產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險的可能性就比較高。

2．建設(shè)項目活動程度因素分析

項目活動指的是人類不斷進行一系列不同規(guī)模不同類型的各種工程建設(shè)等。項目活動的程度越大其影響越大，項目活動的質(zhì)量越低對項目外界質(zhì)量產(chǎn)生的損失越大。建設(shè)項目活動程度主要包括項目規(guī)模大小和工程活動的程度。規(guī)模越大的項目產(chǎn)生風(fēng)險的可能性越大，發(fā)生風(fēng)險事故導(dǎo)致的損失越大，造成的社會危害越嚴(yán)重。項目工程活動的程度越大存在的不確定性隱患就越多，項目本身存在的風(fēng)險種類就越多。重大建設(shè)項目一般都具有規(guī)模大、工程活動大的特點，所以存在風(fēng)險的種類和不確定性多，如發(fā)生風(fēng)險事故，對于項目內(nèi)外可能造成的損失也越大。所以不正常的建設(shè)項目活動程度可使得項目自我的調(diào)整能力趨弱，出現(xiàn)風(fēng)險的可能性加大，也使得相關(guān)區(qū)域社會與自然的脆弱性變得顯著，甚至發(fā)生沖突。從而嚴(yán)重影響項目本身的建設(shè)和使用，嚴(yán)重影響項目所在區(qū)域的自然、經(jīng)濟和社會環(huán)境，產(chǎn)生區(qū)域社會穩(wěn)定風(fēng)險或發(fā)生社會穩(wěn)定風(fēng)險事件。

3．建設(shè)項目內(nèi)部風(fēng)險導(dǎo)致外部風(fēng)險的必然性

建設(shè)項目內(nèi)部和外部的自然因素或社會因素產(chǎn)生的風(fēng)險對于項目內(nèi)部和外部的影響是相互的。就從項目自身產(chǎn)生的風(fēng)險來說，它對項目所在的外部區(qū)域的社會穩(wěn)定風(fēng)險有著直接的關(guān)聯(lián)。例如，工程風(fēng)險一旦產(chǎn)生并轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實，往往會造成財產(chǎn)損失、人員傷亡、工程停滯、建造物毀壞、相關(guān)單位蒙受重創(chuàng)等嚴(yán)重后果。工程風(fēng)險以及風(fēng)險事故的嚴(yán)重后果之一是對項目所在地區(qū)的社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅和損害。

項目產(chǎn)生的生態(tài)破壞會引起項目所在區(qū)域，甚至更大區(qū)域的社會不穩(wěn)定。如水電項目、交通項目會占用大量的土地、開挖山體，對局部自然地貌的破壞改變、植被破壞、使野生生物生存環(huán)境發(fā)生變化等。對庫區(qū)周圍和路域沿線，甚至更大區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)有著很大影響，破壞原有生態(tài)系統(tǒng)的完整性和平衡性。項目產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險一旦發(fā)生，直接影響甚至危及人類的正常生產(chǎn)生活，引起民眾的不滿，導(dǎo)致項目的社會不穩(wěn)定。

項目安全風(fēng)險就其危害的性質(zhì)來看，可分為顯性和隱性兩種。就其危害表現(xiàn)方式來看，可分為淺層和深層兩種。顯性的危害是指給人類社會的生命財產(chǎn)所造成的直接損失，如人員傷亡、設(shè)施損害、資金流失等。當(dāng)眾多的顯性風(fēng)險達到一定程度以后，有可能就轉(zhuǎn)換成深層的隱性風(fēng)險，項目安全風(fēng)險中隱性的危害是長期和潛在的，多以非實體形式表現(xiàn)出來，如對社會秩序、公共安全的破壞和損害等，成為影響社會穩(wěn)定的因素之一[14]。

需要說明的是，一些建設(shè)項目的內(nèi)部風(fēng)險與導(dǎo)致的外部風(fēng)險具有擴張性、長期性、潛在性的特點。如環(huán)境風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險等，其固有的本質(zhì)屬性使風(fēng)險的產(chǎn)生與危害后果顯現(xiàn)之間的間隔時間長，承受風(fēng)險后果的人可能不只是當(dāng)代人。同時一些風(fēng)險導(dǎo)致的危害具有長時間的潛在性，危害范圍具有擴張性。這些特點使得一些區(qū)域的社會不穩(wěn)定狀況也具有長期性。

三、建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)貫穿項目全過程

建設(shè)項目各期各階段風(fēng)險都可能產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險，都要求做好風(fēng)險管理，不可認(rèn)為對項目建設(shè)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就是對建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理。建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理應(yīng)重視項目三個時期的評估和管理，即項目建設(shè)前期風(fēng)險預(yù)測分析和評估管控、項目建設(shè)期和項目運營使用期各種風(fēng)險的實際管控與風(fēng)險處理等，如圖2所示。

圖2 建設(shè)項目全過程風(fēng)險管理與控制

（一）建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理存在的問題

1．項目建設(shè)前期社會穩(wěn)定風(fēng)險管理不全面

建設(shè)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理仍存在一些問題。一是建設(shè)前期社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作的規(guī)劃指導(dǎo)比較薄弱，評估工作要求操作性不強；二是對于建設(shè)項目建設(shè)期和運營期的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、評估和管理工作缺乏指導(dǎo)要求，在整個建設(shè)項目中缺乏對單個工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的具體指導(dǎo)；三是建設(shè)項目全過程各期各階段的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估的技術(shù)方法和有效性還需加強[15]。

2．項目建設(shè)期缺乏社會穩(wěn)定風(fēng)險管理

項目建設(shè)期是項目各種風(fēng)險產(chǎn)生的主要階段，也是產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險的關(guān)鍵時期。雖然要求項目建設(shè)前期進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估并提出了要求，但在項目建設(shè)期缺乏社會穩(wěn)定的風(fēng)險管理控制，缺乏相應(yīng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理制度與機制，對社會穩(wěn)定風(fēng)險的發(fā)生和風(fēng)險管理工作的認(rèn)識和作用存在誤區(qū)，社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的全面性、有效性和管理方法還需充實完善。

3．項目使用期的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理薄弱

項目建設(shè)期的社會穩(wěn)定風(fēng)險與項目使用期的社會穩(wěn)定風(fēng)險的許多特征是相同的，風(fēng)險管理的要求也是一致的。項目使用期出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險問題與項目前期和建設(shè)期的風(fēng)險及風(fēng)險管理工作的有效性密切相關(guān)，同時項目使用期的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素有些是具有其特殊性的。項目使用期的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作還顯薄弱，缺乏規(guī)定的風(fēng)險管理工作制度和體系運行是一個主要問題。

（二）建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的提出

1．建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理概念

建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理是指從一個項目建設(shè)的建議與決策、實施與建設(shè)、使用和維護的全過程，依據(jù)相關(guān)的法規(guī)和政策，在建設(shè)項目所涉及的自然和社會的全領(lǐng)域，為達到減低風(fēng)險、減少風(fēng)險、減輕風(fēng)險損失而開展的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的管理體系。

2．建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理目的

建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的目的是通過對項目進行全過程、全方位、全領(lǐng)域的風(fēng)險管理，有效、全面地控制由于各種原因造成的各種風(fēng)險問題，實現(xiàn)建設(shè)項目經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的和諧統(tǒng)一，使建設(shè)項目達到社會、經(jīng)濟與自然的和諧穩(wěn)定。

3．建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理特點

建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理具有綜合性、區(qū)域性、社會性和全程性的特點。全程性主要體現(xiàn)在三個方面：一是風(fēng)險管理工作的全程性，主要體現(xiàn)在項目各期各階段都存在相同的風(fēng)險管理要求和不同的風(fēng)險管理要求，所以各期各階段均應(yīng)開展風(fēng)險管理工作；二是項目各期各階段之間的風(fēng)險管理工作有著必然的、有機的緊密聯(lián)系，每一期每一階段風(fēng)險的出現(xiàn)不但對本期、本階段的各方面造成損失，也對下一期下一階段的工作造成影響，所以要加強項目全程風(fēng)險管理；三是風(fēng)險管理重要的是決策者、管理者要形成全程風(fēng)險管理的思想，使各部門之間的風(fēng)險管理工作處于一種協(xié)調(diào)合作、群防群控的局面，實現(xiàn)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的目的。

4．建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理手段

建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的手段有法規(guī)手段、社會手段、行政手段、技術(shù)手段、經(jīng)濟手段和教育手段。這些手段在項目全程風(fēng)險管理中的綜合的運用，所體現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理的作用是非常重要的。

（三）建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的落實

對應(yīng)于不同期、不同階段，建設(shè)項目風(fēng)險有其具體的表現(xiàn)形式和內(nèi)容，風(fēng)險管理有不同的要求，其社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作也有所側(cè)重。加強建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理是建設(shè)項目全過程管理的一項重要工作，應(yīng)明確納入項目建設(shè)程序中。項目建設(shè)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理評估工作很重要，加強項目建設(shè)期的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作也很重要，同時開展項目使用期的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和管理也同樣很重要。

加強建設(shè)項目全程社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的一個重要工作是開展項目社會穩(wěn)定風(fēng)險后評估。通過項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的后評價可以對建成項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理的目的、執(zhí)行過程、社會效益、環(huán)境效益等進行檢查評估。對項目建設(shè)期各種風(fēng)險的發(fā)生的情況和風(fēng)險管理工作進行后評估，以確定建設(shè)項目的實施是否符合預(yù)期目標(biāo)。通過客觀的、系統(tǒng)的分析來評價項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)論的準(zhǔn)確性和可靠性，分析實際情況與預(yù)測結(jié)論的差異以及產(chǎn)生這些差異的原因，總結(jié)成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，為以后項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作提供依據(jù)。項目社會穩(wěn)定風(fēng)險后評價是加強建設(shè)項目風(fēng)險延伸管理的一個重要內(nèi)容，需要在規(guī)定的時間和要求下開展風(fēng)險后評價工作。

四、結(jié)語

加強建設(shè)項目風(fēng)險評價與管理，是管控項目風(fēng)險和防范因建設(shè)項目而導(dǎo)致的社會穩(wěn)定風(fēng)險的基礎(chǔ)。特別是建立重大建設(shè)項目風(fēng)險評估機制，規(guī)范重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，對于促進建設(shè)項目科學(xué)決策、民主決策、依法決策，防止和減少建設(shè)項目風(fēng)險事故，預(yù)防和化解項目社會穩(wěn)定風(fēng)險和社會矛盾具有重要的意義和作用。重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的有效開展的基礎(chǔ)在于相關(guān)理論分析與實際應(yīng)用的緊密結(jié)合。貫徹執(zhí)行好國家發(fā)展改革委制定的重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法，具體體現(xiàn)在明晰相關(guān)基本內(nèi)涵、基本要求，建構(gòu)建設(shè)項目風(fēng)險評估預(yù)測實用有效的技術(shù)方法，形成一個完整的重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管理體系。根據(jù)國家的要求，不斷探索建設(shè)項目風(fēng)險評價與管理的理論與方法。不斷加強廣泛開展的重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。

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