曹宗平

（華南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

自1980年代開(kāi)始，農(nóng)民工市民化問(wèn)題就逐步進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究視野，隨著各級(jí)政府將其作為解決“三農(nóng)問(wèn)題”和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要舉措，該問(wèn)題便成為研究熱點(diǎn)。然而，檢索文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇的研究仍然不夠全面和透徹。基于此，本文擬選擇珠三角地區(qū)作為區(qū)域樣本，系統(tǒng)剖析農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇的必要性、障礙因素及多元化路徑。

一、文獻(xiàn)回顧及問(wèn)題的提出

我國(guó)“二元”戶籍制度所衍生的負(fù)面影響之一就是導(dǎo)致部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)，但始終難以獲得城鎮(zhèn)戶籍，被迫嬗變成人戶分離的農(nóng)民工。改革開(kāi)放以來(lái)，珠三角地區(qū)工業(yè)化快速發(fā)展，吸引了大量外來(lái)農(nóng)民工流入。在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，農(nóng)民工市民化十分必要與緊迫。由于珠三角地區(qū)不同規(guī)模城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來(lái)發(fā)展定位不同，加上農(nóng)民工在“三重資本”（即物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本）上存在顯著差異，這就決定了農(nóng)民工傾向于（也不得不）選擇適合自身?xiàng)l件的目標(biāo)城市來(lái)完成各自的市民化過(guò)程[1]。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者在農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇上提出了四種主要觀點(diǎn)：（1）大城市應(yīng)成為農(nóng)民工市民化最重要的目標(biāo)城市形態(tài)。胡兆亮（1988）、王小魯（2010）、陸銘（2012）、王偉同（2016）等從聚集效應(yīng)、工資收入水平、公共服務(wù)質(zhì)量、生活條件勢(shì)差、心理優(yōu)越感大小、不同規(guī)模城市人均產(chǎn)出量與基礎(chǔ)設(shè)施利用率等方面展開(kāi)比較后認(rèn)為，大城市在多個(gè)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，由此推斷大城市是農(nóng)民工市民化的最佳城市形態(tài)。（2）小城鎮(zhèn)更符合農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)需求。蔡秀玲（2002）、傅崇蘭（2010）、盧海元（2015）等從安置大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人“進(jìn)城夢(mèng)”、降低市民化經(jīng)濟(jì)和心理成本、減少對(duì)現(xiàn)有制度沖擊等方面對(duì)比分析后，認(rèn)為小城鎮(zhèn)才是農(nóng)民工市民化的首選城鎮(zhèn)形態(tài)。（3）主張把中小城市作為市民化的主要空間形態(tài)。劉傳江（2004）、王桂新（2011）、李強(qiáng)（2012）、辜勝阻（2014）等對(duì)大城市非正規(guī)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈和“城市病”盛行、對(duì)農(nóng)民工“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)拒斥”態(tài)度、農(nóng)民工對(duì)故土的本能依戀以及小城鎮(zhèn)就業(yè)容量小和聚集效應(yīng)差等方面進(jìn)行探討，得出的結(jié)論是中小城市恰好能保持農(nóng)民工市民化意愿與各類城市有序發(fā)展間的平衡。（4）倡導(dǎo)發(fā)展城市群來(lái)推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。江曼琦（2004）、易善策（2010）、蔣南平（2012）、劉仕林（2014）等從觀察國(guó)外城市群所釋放出超強(qiáng)聚集效應(yīng)中得到啟發(fā)，提出我國(guó)農(nóng)民工市民化的主基調(diào)應(yīng)該是通過(guò)構(gòu)建若干個(gè)城市群，推動(dòng)各類城市共同發(fā)展。

以上四種觀點(diǎn)既有一定合理性，亦存在不足。大城市固然有其比較優(yōu)勢(shì)，但也存在一些短板，例如，深陷“城市病”困境、房?jī)r(jià)高企、對(duì)外來(lái)族群排異性強(qiáng)、“去產(chǎn)能”背景下城市再就業(yè)壓力大等等。小城鎮(zhèn)盡管在空間上毗鄰農(nóng)民工家鄉(xiāng)，轉(zhuǎn)移成本低，能夠較好地保留農(nóng)民工“兩棲式”生活方式，但是小城鎮(zhèn)散點(diǎn)式發(fā)展聚集效應(yīng)差、污染嚴(yán)重。中小城市雖然在一定程度上克服了前兩類城市的弊端，但是其本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)空間載體，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)發(fā)展中小城市，最終反而可能限制了各類城市的發(fā)展，因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展或者萎縮更多的是市場(chǎng)作用的自然演化結(jié)果，不為人的主觀意志所左右。城市群固然存在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)層次多、就業(yè)容量大等優(yōu)點(diǎn)，但城市群的誕生和發(fā)展有其自身內(nèi)在規(guī)律，并非任何區(qū)域都能構(gòu)建城市群。

遺憾的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)基本上都是選擇全國(guó)層面展開(kāi)分析，缺乏具體到珠三角地區(qū)的針對(duì)性研究，僅有的幾篇結(jié)合珠三角農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市的研究成果還偏重于核心區(qū)。李志剛（2011）、陳余婷（2012）、丁凱（2013）、許抄軍（2015）分別選擇廣州、深圳、東莞、中山和湛江的農(nóng)民工市民化問(wèn)題展開(kāi)研究[2]?？傮w上看，這些成果顯得零散，缺乏系統(tǒng)性。因此，有必要對(duì)珠三角全境開(kāi)展系統(tǒng)研究，探尋適合四大區(qū)域的個(gè)性化、差異化的農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇路徑。

二、珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化的必要性與緊迫性

加快推進(jìn)珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化，有利于貫徹新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心理念和契合珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展與外圍區(qū)加快發(fā)展的雙重需要，有利于為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與珠三角地區(qū)未來(lái)發(fā)展儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)人力資本，有利于緩解區(qū)域人口快速老齡化所帶來(lái)的壓力，其必要性和緊迫性不言而喻。

（一）落實(shí)新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心理念

珠三角核心區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高，根本上源于工業(yè)化快速發(fā)展的強(qiáng)烈?guī)?dòng)，表征上體現(xiàn)在外來(lái)農(nóng)民工的大量涌入。雖然該群體中許多人在此長(zhǎng)期就業(yè)生活，但依然擁有原住地的農(nóng)村戶籍，不能享受本地城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)和福利待遇。大量農(nóng)民工在珠三角地區(qū)就業(yè)而不能融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，形成了本地農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民與外來(lái)農(nóng)民工三大族群并存的尷尬局面。農(nóng)民工市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和城市化水平，是當(dāng)前珠三角地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中一個(gè)突出問(wèn)題。因此，加快農(nóng)民工市民化是推進(jìn)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要。

珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化具有強(qiáng)烈的主觀愿望和扎實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。（1）新生代農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈。第一代農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)入職業(yè)生涯后期，技能、年齡和觀念等方面的負(fù)面效應(yīng)日漸顯現(xiàn)，不得不考慮逐步退出城市，新一代農(nóng)民工已經(jīng)逐步成為了農(nóng)民工主體，珠三角地區(qū)新生代農(nóng)民工占比超過(guò)六成，多數(shù)新生代農(nóng)民工不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對(duì)土地的依賴程度低，對(duì)故土的依戀情節(jié)弱，受教育程度較高，非農(nóng)生產(chǎn)技能相對(duì)熟練，其價(jià)值觀念、行為習(xí)慣和生活方式已經(jīng)日趨城鎮(zhèn)化，他們渴望城鎮(zhèn)“市民”的身份認(rèn)同[3]。（2）農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)日趨穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，常年在珠三角地區(qū)就業(yè)和居住的農(nóng)民工已經(jīng)占到較高比例。截至2014年末，深圳、東莞、中山外來(lái)人口占常住人口比例分別達(dá)67．84%、77．06%和51．12%，外地人數(shù)量超過(guò)本地人的現(xiàn)象成為常態(tài)。雖然由于各種原因?qū)е乱徊糠洲r(nóng)民工會(huì)選擇返鄉(xiāng)，但回流只是零星的、暫時(shí)的，概率并不高。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項(xiàng)研究成果表明，2015年老一代和新一代農(nóng)民工回流比例分別約為5．5%和3%，總體占比非常低。

廣東省GDP總量連續(xù)28年保持全國(guó)第一，這份成就很大程度上得益于農(nóng)民工群體的辛勤付出，他們把自己一生中最寶貴的黃金時(shí)段奉獻(xiàn)給了轄區(qū)發(fā)展。因此，合理引導(dǎo)農(nóng)民工市民化是珠三角地區(qū)對(duì)農(nóng)民工前期勞動(dòng)的回報(bào)與饋贈(zèng)，是貫徹新型城鎮(zhèn)化“以人為本”核心理念的重要舉措。

（二）契合珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展與外圍區(qū)加快發(fā)展的雙重需要

珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)體量較大和城鎮(zhèn)化整體水平較高，但四大區(qū)域間失衡狀態(tài)顯著。以廣州、深圳為中心的珠三角核心區(qū)9市領(lǐng)先發(fā)展態(tài)勢(shì)明顯，但也存在結(jié)構(gòu)性改革和轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力。2016年珠三角核心區(qū)9市GDP總量占全省的比重為79．3%，增速達(dá)到8．3%，高出全省均值0．8個(gè)百分點(diǎn)，常住人口城鎮(zhèn)化率84．85%，分別超過(guò)全省和全國(guó)均值15．56%和27．5%。珠三角外圍的粵東西北地區(qū)12市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化水平有待提升。2016年粵東西北地區(qū)GDP增速為7．4%，低于全省均值0．1個(gè)百分點(diǎn)，總量占全省的比重僅為20．7%，常住人口城鎮(zhèn)化率分別為60．02%、42．68%和47．85%，外圍三大區(qū)域城鎮(zhèn)化率均低于全省均值69．2%，其中粵西和粵北更是低于全國(guó)均值57．35%。顯然，珠三角地區(qū)四大區(qū)域間依然呈現(xiàn)出的顯著差距亟待縮小。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)來(lái)看，珠三角核心區(qū)未來(lái)將優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等行業(yè)，這將需要大量教育背景好、專業(yè)技能高的農(nóng)民工。珠三角外圍區(qū)為了順利承接核心區(qū)傳統(tǒng)行業(yè)的轉(zhuǎn)移，也需要大量接受過(guò)一定年限教育培訓(xùn)、具備較高勞動(dòng)技能的農(nóng)民工。可見(jiàn)，對(duì)整個(gè)珠三角地區(qū)而言，農(nóng)民工市民化可以順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

其實(shí)，農(nóng)民工市民化與區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)都是珠三角新型城鎮(zhèn)化的兩個(gè)不可或缺的組成部分。無(wú)論是核心區(qū)優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，還是外圍區(qū)承接轉(zhuǎn)移來(lái)的各種傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，都少不了生產(chǎn)力中最活躍的要素——?jiǎng)趧?dòng)力的參與[4]。同時(shí)，隨著農(nóng)民工市民化進(jìn)程加快，不僅有助于推動(dòng)珠三角地區(qū)日用消費(fèi)品市場(chǎng)繼續(xù)繁榮，還有利于拉動(dòng)住房投資和耐用消費(fèi)品需求。因此，珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化將為核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展與外圍區(qū)加快發(fā)展提供重要支撐。

（三）儲(chǔ)備粵港澳大灣區(qū)和珠三角地區(qū)未來(lái)發(fā)展所需的優(yōu)質(zhì)人力資本

由珠三角核心區(qū)9市和香港、澳門組成的粵港澳大灣區(qū)位列世界第四大灣區(qū)。中央政府對(duì)粵港澳大灣區(qū)的功能定位是：參與全球競(jìng)爭(zhēng)，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，打造全球科技創(chuàng)新平臺(tái)，構(gòu)建“一帶一路”開(kāi)放新格局，培育現(xiàn)代先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，共建金融圈和優(yōu)質(zhì)生活圈。顯然，粵港澳大灣區(qū)重點(diǎn)培育和發(fā)展的諸多產(chǎn)業(yè)能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于擁有中高端人才的數(shù)量和質(zhì)量。受教育程度較高、專業(yè)技能熟練又具備年齡優(yōu)勢(shì)的那部分農(nóng)民工屬于優(yōu)質(zhì)人力資本，他們構(gòu)成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中豐富人才體系的重要一環(huán)。隨著珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程加快，第三產(chǎn)業(yè)將逐步成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并為轄區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)有力的后續(xù)動(dòng)力。無(wú)論是第二產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)還是第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，都需要以優(yōu)質(zhì)人力資本為基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，借助農(nóng)民工市民化提前謀劃粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和珠三角地區(qū)未來(lái)發(fā)展，預(yù)先大量?jī)?chǔ)備所需的優(yōu)質(zhì)人力資本非常必要。

（四）緩解珠三角地區(qū)人口快速老齡化帶來(lái)的多重壓力

較之于全國(guó)整體水平，雖然廣東省老齡化程度較低，但是轄區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)老化程度日趨嚴(yán)重是不爭(zhēng)的事實(shí)?！稄V東省人口與人力資源發(fā)展研究報(bào)告》顯示，截止2015年末，全省常住人口中65歲及以上人口為920．28萬(wàn)人，占8．48%。如果以戶籍人口測(cè)算，廣東省人口老齡化程度必然更為嚴(yán)重，因?yàn)榇罅客鈦?lái)農(nóng)民工很大程度上起到了稀釋作用。2016年珠三角新生代農(nóng)民工占比達(dá)64%，超過(guò)全國(guó)均值近15個(gè)百分點(diǎn)。這些外來(lái)人口的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“中間高、兩頭低”的特點(diǎn)，大部分為青壯年勞動(dòng)力，從而拉低了全省老齡化比重，部分掩蓋了全省老齡化的嚴(yán)重程度?？梢?jiàn)，通過(guò)有序引導(dǎo)農(nóng)民工市民化有利于減緩珠三角地區(qū)人口老齡化的進(jìn)程，繼續(xù)分享人口紅利。

三、珠三角農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇的約束因素

目前珠三角農(nóng)民工市民化的首要任務(wù)就是把符合轄區(qū)未來(lái)發(fā)展需要的農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。然而，珠三角地區(qū)農(nóng)民工體量龐大、空間分布失衡、積分入戶制度尚待完善、高昂的房?jī)r(jià)等諸多因素成為農(nóng)民工市民化的掣肘。

（一）農(nóng)民工市民化任務(wù)艱巨

就單一省份而言，廣東省擁有的外地農(nóng)民工數(shù)量多年居全國(guó)首位，常年維持在2千萬(wàn)人左右，從每年年底廣州火車站返鄉(xiāng)過(guò)年農(nóng)民工浩大隊(duì)伍的盛況中就可窺見(jiàn)一斑。如此龐大的農(nóng)民工群體在族群結(jié)構(gòu)、技能水準(zhǔn)、就業(yè)區(qū)位、職業(yè)期望、政治訴求等諸多方面存在顯著差異，就決定了珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化任務(wù)困難重重，對(duì)政府部門的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力都提出了挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)民工區(qū)域市場(chǎng)供求失衡

珠三角核心區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施完善，就業(yè)機(jī)會(huì)多，工資水平高，吸引大部分農(nóng)民工集中于此，隨著經(jīng)濟(jì)景氣不佳和核心區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，必然產(chǎn)生對(duì)低端勞動(dòng)力的排斥，轄區(qū)農(nóng)民工“就業(yè)難”開(kāi)始顯現(xiàn)[5]。相反，受益于“雙轉(zhuǎn)移”和粵東西北地區(qū)振興發(fā)展戰(zhàn)略，外圍區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼，但由于基礎(chǔ)設(shè)施欠完善和公共服務(wù)不到位，轄區(qū)用人單位普遍遭遇“招工難”，亟待依托農(nóng)民工市民化的契機(jī)以解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的燃眉之急。

（三）積分入戶制度有待完善

自2010年始，廣東省部分城市開(kāi)始試行積分入戶政策，農(nóng)民工只要達(dá)到入戶評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，就可以獲得流入地城市的入戶資格。盡管該項(xiàng)政策仍然屬于過(guò)渡性、區(qū)域性的漸進(jìn)式改革舉措，但它一方面有利于部分達(dá)到條件的農(nóng)民工順利融入城市，滿足了其當(dāng)上“城里人”的強(qiáng)烈愿望，另一方面對(duì)加快城鎮(zhèn)化和擴(kuò)大內(nèi)需也具有推動(dòng)作用[6]。然而，積分入戶制度也具有較大局限性，該項(xiàng)權(quán)宜之策在很大程度上保留了傳統(tǒng)戶籍制度所隱含的就業(yè)、教育和社保等方面的城鄉(xiāng)分治屬性，偏重流入地城市的單向需求，很少傾聽(tīng)農(nóng)民工群體的呼聲。實(shí)踐中該項(xiàng)舉措最大的問(wèn)題是積分入戶指標(biāo)太少、門檻畸高、條件過(guò)于苛刻，導(dǎo)致試點(diǎn)城市都陷入積分入戶指標(biāo)每年用不完的尷尬局面。

（四）逐步攀升的房?jī)r(jià)成為難以逾越的壁壘

珠三角地區(qū)日趨高昂的房?jī)r(jià)已經(jīng)成為農(nóng)民工市民化的最大障礙之一。安居客網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)顯示，截止2017年9月底，珠三角核心區(qū)的深圳、廣州商品房每平方米均價(jià)分別為4．7萬(wàn)元和2．8萬(wàn)元，佛山、東莞、珠海、惠州的房?jī)r(jià)每平方米分別為約1．0萬(wàn)元、1．3萬(wàn)元、1．8萬(wàn)元和1．0萬(wàn)元，而珠三角外圍城市房?jī)r(jià)則相對(duì)低一些，湛江、韶關(guān)、汕頭分別為每平方米約0．7萬(wàn)元、0．5萬(wàn)元和0．8萬(wàn)元。相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)表明，截至2016年年末，廣東省外來(lái)農(nóng)民工人均月工資為3410．2元。除開(kāi)食宿、交通、通訊、應(yīng)酬、日用品等基本開(kāi)銷，已經(jīng)所剩無(wú)幾。高企的房?jī)r(jià)一方面削弱了外地農(nóng)民工選擇珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)市民化的初始意愿，另一方面也改變了農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市的選擇策略，由原來(lái)偏好廣州、深圳，不得不轉(zhuǎn)向中小城市。

（五）城市之間公共資源配置差異大進(jìn)一步放大了農(nóng)民工市民化意愿與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

總體上看，珠三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、交通、文化等公共資源幾乎都集中在廣州和深圳，廣州的發(fā)展遠(yuǎn)景定位在建設(shè)國(guó)家重要中心城市，深圳也把打造現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市作為未來(lái)發(fā)展方向?？梢?jiàn)，較之于其他城市，廣州和深圳將依然是區(qū)域內(nèi)未來(lái)最具有發(fā)展前途的城市，二者自然成為農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市的首選，但是鑒于自身“三重資本”匱乏，絕大部分農(nóng)民工難免會(huì)陷入市民化目標(biāo)城市選擇的焦慮與困惑之中[7]。

（六）其他方面的約束條件

珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇中除了可能碰到以上種種阻滯因素外，還會(huì)受到城鄉(xiāng)有別的“二元”戶籍制度、僵化的農(nóng)村土地承包制度、巨大的綜合成本等共性因素的制約[8]。

四、珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇的對(duì)策

珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化在目標(biāo)城市選擇上，要堅(jiān)持“三重資本”過(guò)濾，實(shí)現(xiàn)三類城市有序分流，并注重“三個(gè)環(huán)節(jié)”的疏導(dǎo)，同時(shí)要把農(nóng)民工市民化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)接起來(lái)，使作為第一類城市的廣州、深圳可以接納在“三重資本”具有顯著比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工，由珠三角核心區(qū)二、三線城市和外圍區(qū)地級(jí)市構(gòu)成的第二類城市對(duì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“三重資本”上具有一定比較優(yōu)勢(shì)且滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的農(nóng)民工市民化，而由珠三角外圍區(qū)的縣城和中心鎮(zhèn)所構(gòu)成的第三類城市應(yīng)完全放開(kāi)戶籍限制，充分解決剩余農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。

（一）堅(jiān)持“三重資本”過(guò)濾，實(shí)現(xiàn)三類城市有序分流

依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次與轉(zhuǎn)型升級(jí)節(jié)奏的差異，可以把珠三角地區(qū)的城市分為三類。第一類城市是廣州和深圳；第二類城市是珠三角核心區(qū)的二、三線城市和外圍區(qū)的地級(jí)市，第三類城市是珠三角外圍區(qū)的縣城和中心鎮(zhèn)。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的定位不同，珠三角地區(qū)不同類別城市需要匹配不同層次的勞動(dòng)力，對(duì)農(nóng)民工的稟賦特質(zhì)也提出不同要求。堅(jiān)持“三重資本”的過(guò)濾（見(jiàn)圖1），可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在三類城市中有序分流（見(jiàn)表1）。

圖1 農(nóng)民工市民化的“三重資本”

對(duì)于第一類城市，未來(lái)將優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，需要知識(shí)技能高、年齡低的優(yōu)質(zhì)農(nóng)民工，因此只有那些在“三重資本”方面都具有顯著比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工才能把廣州、深圳作為市民化的目標(biāo)城市，如圖1中的A區(qū)；對(duì)于第二類城市，在保持勞動(dòng)力密集型行業(yè)和其他傳統(tǒng)行業(yè)繼續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)選擇性地發(fā)展某些現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)，主要需要知識(shí)技能較高、年齡較低的中端技能層次的農(nóng)民工，因而那些在“三重資本”方面具有一定比較優(yōu)勢(shì)且滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的農(nóng)民工可以將第二類城市作為市民化的目標(biāo)城市，如圖1中的B區(qū)、C區(qū)和D區(qū)；對(duì)于第三類城市，主要承接珠三角核心區(qū)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力密集型行業(yè)和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，需要中低端技能層次農(nóng)民工，因而剩余那些在“三重資本”方面無(wú)明顯比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工應(yīng)考慮選擇第三類城市作為市民化目標(biāo)城市，如圖1中的非重疊區(qū)域。

表1 “三重資本”擁有量與農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市的匹配情況

（二）重視“三個(gè)環(huán)節(jié)”的疏導(dǎo)，加速農(nóng)民工市民化進(jìn)程

囿于傳統(tǒng)“二元”戶籍制度束縛，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工無(wú)法實(shí)現(xiàn)空間、職業(yè)和身份的一次性轉(zhuǎn)變[9]。農(nóng)民工能否在珠三角地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)市民化，取決于能否順利通過(guò)“農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融入”三個(gè)周期長(zhǎng)短不一、難度大小不同的子環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖2），每個(gè)子環(huán)節(jié)都存在不少制約因素。農(nóng)村退出環(huán)節(jié)中最主要梗阻是固化農(nóng)地制度所導(dǎo)致農(nóng)地的弱流動(dòng)性和低效率性以及過(guò)低土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所衍生出農(nóng)民工的被動(dòng)兩棲化，城市進(jìn)入環(huán)節(jié)中最主要障礙源自落后且城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度，城市融入環(huán)節(jié)中的主要壁壘則體現(xiàn)在不完善的社會(huì)保障與公共服務(wù)的欠缺。

只有不斷疏浚和清除“三個(gè)環(huán)節(jié)”的主要阻力，才能順利推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。（1）在農(nóng)民工農(nóng)村退出環(huán)節(jié)，在確立承包地和宅基地“三權(quán)”的前提下，進(jìn)一步完善農(nóng)村征地補(bǔ)償政策，逐步建立起土地的流轉(zhuǎn)和交易市場(chǎng)，以確保農(nóng)民土地保值增值，該過(guò)程（即圖2中的區(qū)間Ⅰ）只是時(shí)間上相對(duì)漫長(zhǎng)，目前已沒(méi)有實(shí)質(zhì)性阻力。（2）在農(nóng)民工城市進(jìn)入環(huán)節(jié)，重點(diǎn)在于消除附著在城鄉(xiāng)戶口上的各種福利差異，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、公平有序的就業(yè)制度，該過(guò)程（即圖2中的區(qū)間Ⅱ）時(shí)間跨度上最短，也不存在太大問(wèn)題。（3）在農(nóng)民工城市融入環(huán)節(jié)，首要任務(wù)是構(gòu)建政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方成本分?jǐn)倷C(jī)制，增加對(duì)農(nóng)民工市民化的資金投入，建立健全社會(huì)保障體系，推行基本公共服務(wù)均等化，該過(guò)程（即圖2中的區(qū)間Ⅲ）耗費(fèi)時(shí)間最長(zhǎng)，尚存在不少困難。

圖2 農(nóng)民工市民化過(guò)程的三個(gè)子環(huán)節(jié)

（三）厘清并確認(rèn)農(nóng)村土地“三權(quán)”，最大化保護(hù)農(nóng)民工利益

在珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化過(guò)程中，土地的保障功能、日益增強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)功能以及農(nóng)地的弱流動(dòng)性增加了機(jī)會(huì)成本。為了滿足農(nóng)民工市民化需求，需要賦予農(nóng)民工對(duì)承包地和宅基地更大的處置權(quán)。通過(guò)建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，拓寬和增加農(nóng)民工的土地收入，借此提升農(nóng)民工承擔(dān)市民化成本的能力。2016年10月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》有助于引導(dǎo)大部分外地農(nóng)民工在不損失農(nóng)村收益的前提下實(shí)現(xiàn)異地市民化。廣東省要抓住“三權(quán)”確認(rèn)的契機(jī)，建立配套的政策細(xì)則，引導(dǎo)農(nóng)民工放心、省心、安心地在珠三角地區(qū)市民化。

（四）完善住房改革政策，建立多層次的住房供應(yīng)體系

由于珠三角地區(qū)房?jī)r(jià)高昂且地區(qū)差異明顯，而農(nóng)民工的平均收入依然偏低，因此，有必要引導(dǎo)各方共同參與構(gòu)建多層次的住房供應(yīng)體系，以滿足農(nóng)民工的多樣化需求。[10]（1）建立健全保障房體系。該體系由公租房、廉租房、合作建房、限價(jià)房及經(jīng)適房組成，農(nóng)民工既可以選擇有政府參與的租房，還可以選擇有政府參與和讓利的購(gòu)房。核心區(qū)二三線城市和外圍區(qū)各類城市應(yīng)調(diào)整住房制度，把符合條件的農(nóng)民工統(tǒng)一納入到保障房體系的申請(qǐng)群體中。（2）鼓勵(lì)企業(yè)修建農(nóng)民工宿舍。政府支持雇傭農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到某個(gè)數(shù)量以上的企業(yè)統(tǒng)一修建職工宿舍，并在土地、稅收等政策層面給予適度傾斜。（3）引導(dǎo)市場(chǎng)提供普通商品房和房屋租賃。政府要監(jiān)控商品房租售市場(chǎng)，動(dòng)態(tài)微調(diào)住房政策，防止房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，使得農(nóng)民工根據(jù)自己的資金積累和預(yù)期收入狀況自主選擇購(gòu)買商品房或者租賃住房。還有，有必要逐步調(diào)整商品房信貸政策，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，允許農(nóng)民工申請(qǐng)就業(yè)城鎮(zhèn)的住房貸款，并盡快建立適合農(nóng)民工參與的住房補(bǔ)貼和專項(xiàng)住房基金制度。

（五）拓寬城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面，了卻農(nóng)民工的后顧之憂

許多農(nóng)民工之所以始終徘徊在市民化的邊緣，主要原因是自身長(zhǎng)期游離在就業(yè)城市的社保體系之外，因此將農(nóng)民工逐步納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系迫在眉睫[11]。鑒于農(nóng)民工繳費(fèi)能力不足、異地社保關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)不暢以及政府補(bǔ)貼不到位是阻礙農(nóng)民工社會(huì)保障制度改革的主要障礙，珠三角地區(qū)相關(guān)部門需要做好以下幾方面的工作：（1）工傷保險(xiǎn)方面，要盡快構(gòu)建“覆蓋面廣、繳費(fèi)率低、轉(zhuǎn)移便利”的新模式；（2）城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，把長(zhǎng)期在本地穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工一并納入；（3）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，把滿足條件的農(nóng)民工統(tǒng)一納入；（4）城鎮(zhèn)最低生活保障方面，把常年在本地穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工全部納入；（5）城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)方面，加大對(duì)農(nóng)民工的補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)其積極參與；（6）促進(jìn)城保和農(nóng)保順利轉(zhuǎn)接，積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

（六）堅(jiān)持“立體式”培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的城市工作生活技能

要使得珠三角地區(qū)農(nóng)民工市民化道路走得更為順暢，就要確保各類城鎮(zhèn)讓農(nóng)民工進(jìn)得來(lái)、留得住、放得開(kāi)。然而，珠三角地區(qū)農(nóng)民工的整體素質(zhì)依然不高，與轄區(qū)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)中的各類產(chǎn)業(yè)在知識(shí)和技能方面的新需求之間存在較大差距，農(nóng)民工自身所擁有的濃郁鄉(xiāng)土觀念和傳統(tǒng)生活方式也與城市文明之間存在距離[12][13]。所以，政府、企業(yè)和各類社會(huì)組織應(yīng)該采取靈活多樣的方式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工知識(shí)、技能、態(tài)度、價(jià)值觀方面的培訓(xùn)，提升農(nóng)民工適應(yīng)珠三角地區(qū)各類城市的工作生活的綜合能力，推進(jìn)農(nóng)民工市民化之路走得更為堅(jiān)實(shí)。

珠三角地區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放的先行地，在農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇過(guò)程中所遇到的諸多問(wèn)題既帶有某些特殊性，也帶有一定的普遍性。廣東省作為的一個(gè)省份，由于內(nèi)部四大區(qū)域間存在的諸多差異及未來(lái)發(fā)展定位的不同，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇之路呈現(xiàn)出多元化模式，更不用說(shuō)全國(guó)各地千差萬(wàn)別的主客觀條件，這就決定了農(nóng)民工市民化目標(biāo)城市選擇的復(fù)雜性與差異性。

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