馬榮升

2017年12月6日，美國總統(tǒng)特朗普宣布承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，并將美國設(shè)在特拉維夫68年的大使館搬遷至耶路撒冷。這一政策改變了數(shù)十年來美國在耶路撒冷問題上一貫秉持的模糊立場，由此招致國際社會廣泛批評，也給剛有起色的巴以和談帶來重重陰影。特朗普在耶路撒冷問題上的立場變化并非心血來潮，而是因應(yīng)美國中東戰(zhàn)略調(diào)整的綜合考量，也是權(quán)衡利弊的結(jié)果。但這一舉動將給巴以關(guān)系、地區(qū)格局和美俄博弈帶來重要影響，并將產(chǎn)生不可預(yù)知的后果。

耶路撒冷乃中東和平

不可承受之重

“世界若有十分美，九分在耶路撒冷。”耶路撒冷被譽(yù)為“三教圣城”，是中東問題焦點(diǎn)和巴以矛盾死結(jié)，涉及宗教情感、領(lǐng)土糾紛和大國角力等復(fù)雜議題，其3000年歷史更是千回百轉(zhuǎn)、蕩氣回腸。國際社會均不承認(rèn)以色列對耶路撒冷擁有主權(quán)，在特朗普表態(tài)之前，還沒有哪個國家公開承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都。

在漫長歲月中，耶路撒冷歷經(jīng)興衰、飽經(jīng)滄桑。亞述人、巴比倫人、波斯人、希臘人、羅馬人、阿拉伯人、土耳其人等，均曾成為這里的主人，短則數(shù)十年，長則數(shù)百年。耶路撒冷的特殊之處在于，它不僅保存著三大宗教極具符號象征意義的圣物，還匯聚了三大宗教深刻的圣城情結(jié)和復(fù)雜的歸屬爭議，特別是被城墻環(huán)繞、面積僅1平方千米的耶路撒冷老城，存在重大爭議的宗教圣地均位于此，包括猶太教的西墻和圣殿山，穆斯林的圓頂清真寺和阿克薩清真寺，以及基督徒的圣墓教堂和耶穌走過的苦路。

第二次世界大戰(zhàn)后，根據(jù)聯(lián)合國決議，耶路撒冷被列為國際共管，但以色列在1948年第一次中東戰(zhàn)爭中占領(lǐng)了西耶路撒冷，又在1967年第三次中東戰(zhàn)爭中從約旦手里奪占了東耶路撒冷，并單方面聲明整個耶路撒冷是其“永久、不可分割的首都”。聯(lián)合國安理會478號決議宣布以色列聲明無效，世界大多數(shù)國家均認(rèn)為耶路撒冷地位有待巴以雙方通過談判最終確定，這就是作為國際共識的“地位未定論”。1974年，聯(lián)合國以決議形式通過巴以分別建國的“兩國方案”，不僅為國際社會廣泛接受，也是美國歷屆政府秉持的立場。1988年，巴勒斯坦建國并宣布定都于耶路撒冷。至此，國際社會默認(rèn)西耶路撒冷為以色列首都，支持東耶路撒冷為巴勒斯坦的未來首都。

美國在特拉維夫的駐以色列大使館

至2006年8月，除巴拉圭和玻利維亞在耶路撒冷郊外保留了大使館外，其他國家均按照聯(lián)合國決議將大使館遷往特拉維夫。美國國會于1995年10月以立法形式承認(rèn)耶路撒冷是以色列“不可分割”的首都，要求美國政府于1999年5月31日前將美國駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷。但是，考慮到該問題的敏感性，自克林頓執(zhí)政以來美國政府并沒有落實(shí)該法案，而是以維護(hù)國家安全利益為理由每6個月簽署一次推遲搬遷的文件，遷館問題乃延宕至今。2016年特朗普競選期間，承諾將搬遷駐以使館，但為推動巴以和談，他仍于2017年6月簽署了延緩搬遷的文件。而此次特朗普首次以美國總統(tǒng)名義宣布耶路撒冷為以色列首都并啟動使館遷移計劃，則是美國立場的一次重大轉(zhuǎn)變，也觸動了中東矛盾的根源性問題。因?yàn)?，耶路撒冷問題是事關(guān)巴以和解的要害，是大國和中東地區(qū)勢力博弈的抓手，對中東和平進(jìn)程具有全局性意義。

美國的動機(jī)與戰(zhàn)略考量

輿論普遍認(rèn)為，特朗普關(guān)于耶路撒冷為以色列首都的表態(tài)，是牽動整個中東大棋局的一招“險棋”，將給美國帶來諸多顯而易見的消極后果，如在伊斯蘭世界的威信下滑，與中東傳統(tǒng)盟友關(guān)系遭受考驗(yàn)，極端勢力可能借此大做文章并掀起新一輪反美浪潮，等等。然而，對于這一可能觸發(fā)中東混亂的立場轉(zhuǎn)變，特朗普政府不可能沒有充分的權(quán)衡和算計。綜合看，美國關(guān)于耶路撒冷問題的立場變化有以下幾方面的原因。

特朗普團(tuán)隊濃厚的猶太情結(jié)，奠定了其中東政策的基調(diào)。從一定程度上說，作為總統(tǒng)的特朗普，其治國方式具有明顯的家族政治特征，家族政治主導(dǎo)了白宮政策、左右了美國外交。從成員看，特朗普執(zhí)政團(tuán)隊具有濃厚的猶太情結(jié)。特朗普的女婿庫什那出身猶太裔，對以色列感情深厚，他的妻子即特朗普的大女兒伊萬卡也因此皈依了猶太教。特朗普首席戰(zhàn)略官和高級顧問班農(nóng)，具有強(qiáng)烈的反穆斯林傾向并參與制定了美國針對7個中東國家難民的“限穆令”。影響特朗普中東政策的另兩名人士中，大衛(wèi)·弗里德曼是以色列右翼媒體“第七頻道”的專欄作者，在耶路撒冷擁有自己的房產(chǎn)，特朗普當(dāng)選總統(tǒng)后提名他為美國駐以色列大使;謝爾頓·阿德爾森是以色列主流報紙《今日以色列》的老板，一向反對建立獨(dú)立的巴勒斯坦國。由此可見，特朗普中東政策中的“親猶”傾向并不出人意料。斯坦福大學(xué)胡佛研究所研究員科瑞·斯卡克對此指出，“宗教偏見正在扭曲著美國的外交政策”。

美國中東政策連貫性調(diào)整的需要。特朗普在耶路撒冷問題的立場轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是美國中東政策連貫性調(diào)整的一個層面。打著“讓美國再次偉大”的口號上臺但又缺乏施政經(jīng)驗(yàn)的特朗普，為顯示其不同于前任的施政風(fēng)格和“政治正確”的理念，推行“逢奧必反”，其中東政策既帶有“即興發(fā)揮”的成分，也體現(xiàn)了戰(zhàn)略思維的連貫性和一致性。從他2017年4月以逾越“紅線”為名下令對敘利亞空軍基地實(shí)施導(dǎo)彈打擊，到上任后首訪中東并挑起卡塔爾斷交風(fēng)波，再到撕毀伊朗核協(xié)議并威脅關(guān)閉巴勒斯坦駐美辦事處，顯見特朗普政府中東政策的著力點(diǎn)在于打壓其不喜歡的政權(quán)，而重點(diǎn)則是伊朗。就在特朗普承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都的兩天前，美國聯(lián)邦最高法院裁決特朗普的“限穆令”全面生效，禁止來自乍得、伊朗、利比亞、索馬里、敘利亞、也門和朝鮮等7個國家的難民入境，其中6個為穆斯林占多數(shù)的國家，3個為中東國家。特朗普中東戰(zhàn)略的最高目標(biāo)，是通過搞垮伊朗來遏制和削弱俄羅斯的中東影響力。通過在耶路撒冷問題上選邊站隊，美國把以色列推向這一戰(zhàn)略的前沿。從這一點(diǎn)看，特朗普的中東政策既與奧巴馬迥然不同，但又有異曲同工之妙。

鞏固美以關(guān)系、推動中東戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)換的需要。當(dāng)前的中東力量構(gòu)造正處于歷史性重塑時期，特朗普政府正在審時度勢，把握時機(jī)，尋求出臺對其最為有利的中東政策?！耙了固m國”被打垮后，傳統(tǒng)的中東力量格局分化重組，俄-土-伊（朗）對美-沙-以的力量格局隱約成型。特朗普要推進(jìn)遏制伊朗和俄羅斯的新戰(zhàn)略部署，必然要加大對地區(qū)關(guān)鍵力量尤其是對以色列的戰(zhàn)略倚重。承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，不僅是兌現(xiàn)競選承諾，也是修復(fù)美以關(guān)系的需要。奧巴馬執(zhí)政后期，美國對以色列在擴(kuò)建定居點(diǎn)問題上的做法頗為不滿，并在安理會的相關(guān)表決中投了棄權(quán)票，導(dǎo)致美以關(guān)系陷入低谷。特朗普上臺后，著力修復(fù)和提升美以關(guān)系，并把以色列作為美國中東政策“橋頭堡”的關(guān)鍵作用。

因應(yīng)國內(nèi)政治的需要。“對內(nèi)示好、對外用強(qiáng)、逢奧必反”是特朗普施政風(fēng)格的一個顯著特征。作為“政治素人”和非建制派的典型，特朗普沒有沿襲華盛頓政客們競選前后“言行不一”的做法，而是通過執(zhí)政后的“言行一致”來取信于民，并通過兌現(xiàn)承諾來證明其領(lǐng)導(dǎo)能力。為此，他通過大幅減稅和限制穆斯林入境來取悅美國民眾，又通過對外強(qiáng)硬并通過不斷制造熱點(diǎn)議題來轉(zhuǎn)移民主黨對他“通俄”的指控，同時也為明年中期選舉增加政治資本。在稅改和“限穆”成功后，特朗普又重拾耶路撒冷問題，是因?yàn)樗浞终J(rèn)識到美國政治中無所不在的猶太因素。承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都從表面看是白宮的對外政策宣示，但實(shí)際上是美國選舉政治的映射，特朗普需要通過獲得保守勢力和親以勢力的支持來平息國內(nèi)持續(xù)不斷的反對聲音。目前看，美國參眾兩院和兩黨都對他在耶路撒冷問題上的表態(tài)不持異議。

美國立場轉(zhuǎn)變影響深遠(yuǎn)

特朗普針對耶路撒冷為以色列首都這一表態(tài)的要害，不在于遷移大使館，而在于他貌似模糊但實(shí)則清晰地界定了耶路撒冷的地位，因?yàn)樗罁?jù)的是1995年美國國會通過的耶路撒冷法案。該法案明確規(guī)定整個耶路撒冷為以色列首都，當(dāng)然包括東耶路撒冷。盡管特朗普聲稱耶路撒冷最終地位由巴以談判解決，但鑒于整個耶路撒冷已被以色列實(shí)際控制，讓巴勒斯坦日后通過談判要求以色列歸還首都，無疑是與虎謀皮。美國在耶路撒冷問題上的立場轉(zhuǎn)變，將帶來一系列深遠(yuǎn)影響。目前，除極個別國家表示附和外，絕大多數(shù)國家避免站在美國一邊。

中東和平進(jìn)程再遭挫折，巴以矛盾可能重新激化。特朗普在耶路撒冷問題上的立場轉(zhuǎn)變，沖擊和受害最直接的當(dāng)屬巴勒斯坦。對中東來說，巴勒斯坦是中東矛盾的根源性問題，巴以矛盾又是阿以矛盾的核心所在。特朗普在耶路撒冷問題上進(jìn)一步偏袒以色列，將使巴勒斯坦人民處于更加弱勢的地位，由此將使美國前期推動的巴以關(guān)系重趨緊張。作為回應(yīng)，巴勒斯坦高級領(lǐng)導(dǎo)人納比勒·沙阿斯公開表示，特朗普將因?yàn)檫@一表態(tài)而不再被視為一個可信賴的調(diào)停人。哈馬斯則號召舉行巴勒斯坦大起義并向以色列境內(nèi)發(fā)射導(dǎo)彈，而已發(fā)生的游行示威和暴力沖突已導(dǎo)致數(shù)百人傷亡。特朗普已意識到可能引發(fā)的后果，在表態(tài)次日就安排副總統(tǒng)彭斯向巴勒斯坦發(fā)出訪問邀請，但遭到阿巴斯拒絕。

特朗普在宣布耶路撒冷為以色列首都的同時，刻意強(qiáng)調(diào)這一決定不意味著美國不再支持巴以和談，并稱美國對于耶路撒冷邊界問題不持立場。如果真如特朗普所言，美國只是承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都這一事實(shí)，而仍將在巴以之間實(shí)施平衡政策并繼續(xù)促進(jìn)和談，那么這一事件的影響還是短期、有限的，巴以和平仍有望在曲折反復(fù)中尋求突破的方向。

美國此舉招致伊斯蘭國家的廣泛批評，中東政治生態(tài)或?qū)⒃俅伟l(fā)生微妙變化。盡管特朗普選準(zhǔn)了中東亂局、阿拉伯國家因分裂而無法形成合力的有利時機(jī)，但由此引發(fā)的國際反應(yīng)很可能超出了他的預(yù)期。不僅埃及、約旦等與美國和以色列關(guān)系不錯的國家表示反對，阿盟、沙特以及伊斯蘭合作組織也都表示不滿，伊朗予以嚴(yán)厲抨擊，土耳其總統(tǒng)埃爾多安威脅要與以色列斷交，馬來西亞國防部長甚至表示要派兵保衛(wèi)耶路撒冷。顯而易見，特朗普的表態(tài)是對伊斯蘭國家的一次嚴(yán)重心理傷害。對中東地區(qū)的一些非國家行為體如真主黨、哈馬斯甚至極端勢力來說，特朗普可謂“捅了簍子”，耶路撒冷問題正好可以成為其實(shí)施暴恐和從事反美活動的借口。被打散了的“伊斯蘭國”也可能趁勢積聚人氣，以圖東山再起。

另一方面，特朗普在耶路撒冷問題上的立場變化將對地區(qū)格局產(chǎn)生復(fù)雜而微妙的影響，客觀上有助于穆斯林國家出于共同的“圣城情結(jié)”，而在一定程度上彌合分歧、重新凝聚共識，即便僅僅是在宗教心理層面。傳統(tǒng)盟友如沙特、約旦等國，可能因此淡化同以色列的安全合作，并可能對美國組建的反伊朗新聯(lián)盟保持觀望。伊朗可能借機(jī)加強(qiáng)同土耳其的地區(qū)合作，土耳其可能借此進(jìn)一步拉開同美國的距離。

美國在國際上陷于道義孤立，其作為巴以調(diào)解人的身份光環(huán)將加速褪色。作為回應(yīng)，擁有57個成員國的伊斯蘭合作組織特別峰會于2017年12月13日發(fā)表公報，明確承認(rèn)東耶路撒冷為巴勒斯坦首都;歐盟峰會重申堅定支持“兩國方案”，維持耶路撒冷地位立場不變;安理會于19日就反對美國承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都的草案進(jìn)行表決，雖因美國否決而未獲通過，但使美國再次陷于國際孤立的窘境。這說明，特朗普此舉在國際上很不得人心，也讓美國在道義上失了分。

另一方面，耶路撒冷問題再度成為美俄角力和大國博弈的籌碼。特朗普因公開的反穆斯林傾向而使美國國際信譽(yù)受損，如今又在圣城地位問題上再度偏袒以色列，將使美國在伊斯蘭世界的影響力進(jìn)一步下滑。相反，俄羅斯于2017年4月承認(rèn)西耶路撒冷是以色列首都、東耶路撒冷是巴勒斯坦國未來首都，在爭取穆斯林國家民心方面占據(jù)了道義高地，也在美俄全球博弈中加了分。值得注意的是，中國近日邀請巴以雙方代表赴北京參加和平人士研討會，這是中國近年致力于中東和平努力的最新嘗試。未來，如果聯(lián)合國和歐盟等國際組織以此為契機(jī)加大中東事務(wù)參與力度，美國的中東話語權(quán)可能因此而受到削弱。

美國新中東戰(zhàn)略成效存疑

盡管特朗普在耶路撒冷問題上的立場轉(zhuǎn)變引發(fā)國際震動，其影響仍在預(yù)期之內(nèi)。但問題是，耶路撒冷問題是在中東反恐戰(zhàn)爭取得階段性勝利、地區(qū)格局醞釀結(jié)構(gòu)性變化的時機(jī)被美國拋出的，這招“險棋”能否走活美國的中東戰(zhàn)略大棋局？美國正在密切觀察事態(tài)發(fā)展和各方反應(yīng)，以便權(quán)衡利弊后進(jìn)行政策跟進(jìn)。盡管特朗普迄今尚未公布明確的中東政策，但其大致輪廓已經(jīng)清晰，那就是“鞏固聯(lián)盟、遏制對手（伊朗）、促進(jìn)（巴以）和談”，這與冷戰(zhàn)結(jié)束后克林頓政府推行的“東遏兩伊、西促和談”頗有幾分相似。但根本區(qū)別在于，當(dāng)年的中東不見了蘇聯(lián)的身影，今天的中東則多了強(qiáng)勢回歸的俄羅斯。這使得美國中東戰(zhàn)略的每一個層面，都深深烙上了美俄博弈的印記。

客觀而言，特朗普在耶路撒冷問題上特立獨(dú)行的做法不是一步“妙棋”。自“9·11”事件后，小布什政府以反恐為名，大肆推行單邊主義和先發(fā)制人戰(zhàn)略，由此引發(fā)中東大亂并導(dǎo)致阿拉伯國家的普遍反感，中東反美情緒高漲。為此，高舉“變革”旗幟上臺的奧巴馬政府，執(zhí)政后著力緩和與伊斯蘭世界的關(guān)系，修復(fù)美國在阿拉伯國家的形象，并與伊朗簽署核協(xié)議，由此使得美國得以將戰(zhàn)略中心東移，實(shí)施主要針對中國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。但如今，隨著“伊斯蘭國”土崩瓦解，美國與沙特等阿拉伯國家建立在反恐基礎(chǔ)上的聯(lián)盟凝聚力下降，美國與傳統(tǒng)盟友土耳其漸行漸遠(yuǎn)。特朗普執(zhí)政后不是著手修復(fù)上述關(guān)系，而是將代理人重心轉(zhuǎn)向被多數(shù)阿拉伯國家視為敵人的以色列，意欲藉此實(shí)現(xiàn)遏制伊朗、削弱俄羅斯的大戰(zhàn)略。但這一政策是個敗筆，可能將中東重新拉回到以地緣政治對抗為主要特征的冷戰(zhàn)時代，其實(shí)施效果存在很大的不確定性。

責(zé)任編輯：張傳良