殷一璀

張德江委員長(zhǎng)所作的報(bào)告政治站位高、思想性強(qiáng)、內(nèi)容厚實(shí)，地方人大感到非常親切。這個(gè)報(bào)告充分反映了全國(guó)人大常委會(huì)切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的職責(zé)，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)付出的巨大努力、取得的重大成績(jī)，也充分展示了人民代表大會(huì)制度和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的重要地位和獨(dú)特作用。贊同張德江委員長(zhǎng)的報(bào)告。

全國(guó)人大常委會(huì)過去幾年工作給我們留下幾點(diǎn)印象非常深刻：

一是全國(guó)人大常委會(huì)旗幟鮮明講政治，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記權(quán)威和核心地位，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，毫不動(dòng)搖地把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在人大工作各方面和全過程，努力把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者真正打通、有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的十八大以來，黨中央高度重視人大工作，全面加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，下發(fā)10多項(xiàng)指導(dǎo)性文件，涉及換屆選舉、加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)、健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表管理等諸多領(lǐng)域。黨的十九大后，中央又下發(fā)有關(guān)建立向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展等文件。文件數(shù)量之多、密度之高、改革力度之大，在人大發(fā)展歷程中是少見的。五年來，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)、堅(jiān)決貫徹黨中央關(guān)于人大工作的系列文件精神，完成了各項(xiàng)改革舉措，全面開創(chuàng)人大工作新局面。

二是全國(guó)人大常委會(huì)大事要事不畏難、不避險(xiǎn)，敢擔(dān)當(dāng)、善作為，許多工作擲地有聲、踏石留印，給全社會(huì)留下深刻印象。比如說，本次大會(huì)通過憲法修正案，即將審議的國(guó)家監(jiān)察法（草案）。比如說，采取創(chuàng)制性辦法，依法嚴(yán)肅處理遼寧拉票賄選案、湖南衡陽破壞選舉案。比如，作出關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問題的決定和相關(guān)法律解釋，堅(jiān)決捍衛(wèi)憲法和人民代表大會(huì)制度的尊嚴(yán)和權(quán)威，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)，得到全社會(huì)的高度肯定。

三是全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)人大立法主導(dǎo)，注重提高立法質(zhì)量，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。五年來，全國(guó)人大常委會(huì)立法數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、效果好，國(guó)家立法跑出了“加速度”。我們印象很深的是，全國(guó)人大常委會(huì)立柱架梁、填補(bǔ)空白，完成了民法典開篇之作，構(gòu)建了國(guó)家安全法律制度基本框架，大力加強(qiáng)文化領(lǐng)域立法，用最嚴(yán)的法律制度保障生態(tài)環(huán)境和人民權(quán)益，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系邁出新的堅(jiān)實(shí)步伐。

四是全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)持服務(wù)黨和國(guó)家大局。五年來，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村集體土地制度、司法體制、國(guó)防和軍隊(duì)等重大改革舉措推進(jìn)中，常委會(huì)都完善授權(quán)決定和改革決定工作機(jī)制，確保重大改革于法有據(jù)，成為十二屆全國(guó)人大常委會(huì)工作的一大特色。上海也是改革的受益地區(qū)。在推動(dòng)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中持續(xù)發(fā)力，堅(jiān)持用最嚴(yán)格的法律制度提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，不斷推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)。

作為地方人大，我們還有一個(gè)強(qiáng)烈感受，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方人大工作的指導(dǎo)。過去我們比較強(qiáng)調(diào)上下級(jí)人大之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這一屆人大常委會(huì)對(duì)地方人大工作的指導(dǎo)明顯增強(qiáng)，可以說，是近年來推動(dòng)地方人大工作力度最大的五年。全國(guó)人大常委會(huì)著眼于全國(guó)五級(jí)人大的整體進(jìn)步，加強(qiáng)調(diào)查研究，報(bào)請(qǐng)中央轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的指導(dǎo)性文件，先后兩次召開全國(guó)性會(huì)議推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大建設(shè)，確實(shí)解決了一些長(zhǎng)期制約基層人大工作發(fā)展的突出難題。從上海來看，貫徹這一文件精神，全市所有街道設(shè)立了人大工委，配備主任、副主任和委員；超過95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席實(shí)行專職配備，全部設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室（代表聯(lián)絡(luò)室），基層人大組織建設(shè)得到大大加強(qiáng)。

五年來，上海人大常委會(huì)的許多工作得到了全國(guó)人大常委會(huì)的大力支持。全國(guó)人大常委會(huì)兩次就上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作出調(diào)整相關(guān)法律實(shí)施的決定，支持上海制定出臺(tái)道路交通管理?xiàng)l例，幫助我們破解社會(huì)信用體系建設(shè)、單用途預(yù)付卡立法中的很多難點(diǎn)問題，確保這些重要法規(guī)施行后站得住、行得通、真管用。全國(guó)人大常委會(huì)五年來10多次選擇到上海開展食品安全、安全生產(chǎn)、固體廢棄物防治等執(zhí)法檢查，委托我們擬定相關(guān)法律文本草案，同時(shí)建立全國(guó)唯一的設(shè)在社區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，這些都有力推動(dòng)了上海相關(guān)領(lǐng)域的工作，也提升了我們地方人大工作水平，這里我們也表示感謝！

下面，我結(jié)合地方人大實(shí)踐，談兩方面建議：

一、懇請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方人大組織建設(shè)的指導(dǎo)。黨中央對(duì)人大工作的要求越來越高，人大的自身建設(shè)和履職本領(lǐng)顯得更為重要，很希望全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)三方面指導(dǎo)。

一是希望全國(guó)人大加強(qiáng)對(duì)地方人大設(shè)置專門委員會(huì)的指導(dǎo)。專門委員會(huì)組成人員專業(yè)性強(qiáng)，可以經(jīng)常舉行會(huì)議，在人大和常委會(huì)閉會(huì)期間可以發(fā)揮很大的作用，也被稱為“行動(dòng)中的議會(huì)”，是人大及其常委會(huì)工作的重要支撐。黨的十九大提出“完善人大專門委員會(huì)的設(shè)置”。在這次修憲和機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)全國(guó)人大專門委員會(huì)的設(shè)置已經(jīng)予以了明確。而地方人大專門委員會(huì)的格局，主要基礎(chǔ)是上世紀(jì)八十年代奠定的，而且全國(guó)各地差異很大，少的省只有3個(gè)專門委員會(huì)，多的省有9個(gè)專門委員會(huì)。如何科學(xué)設(shè)置專門委員會(huì)是值得研究的。非常希望全國(guó)人大常委會(huì)在這方面給予更好的指導(dǎo)。

二是希望全國(guó)人大繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)立法隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)，出臺(tái)相關(guān)政策措施。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)作出部署。習(xí)近平總書記指出，我國(guó)專門法治隊(duì)伍包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機(jī)關(guān)從事執(zhí)法工作的人員，在司法機(jī)關(guān)從事司法工作的人員。我們實(shí)踐中感到，按照中央提出的建設(shè)一批立法領(lǐng)軍人才、專家級(jí)立法工作骨干人才、素質(zhì)優(yōu)良的立法工作專業(yè)人才的要求，這方面差距還是很大，立法工作隊(duì)伍有待大大加強(qiáng)。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)提出過目標(biāo)，要求經(jīng)過一定的努力，到2020年，全國(guó)人大能建立起一支總數(shù)在260多人左右的政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、結(jié)構(gòu)合理的立法工作隊(duì)伍。省級(jí)人大常委會(huì)法工委應(yīng)有30名左右的立法工作人員，設(shè)區(qū)的市應(yīng)有10名左右的立法工作人員，而且對(duì)隊(duì)伍素質(zhì)提出很高要求。我們現(xiàn)在不僅數(shù)量上緊缺、質(zhì)量上也有差距，特別是一些既有法律知識(shí)背景，又懂立法實(shí)踐的人才不多。所以現(xiàn)在各級(jí)人大法制委、常委會(huì)法工委工作非常辛苦，被稱為苦力班子，但缺少相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。希望全國(guó)人大在這方面能有研究、能有政策舉措，切實(shí)推動(dòng)各地建立有吸引力的立法人才培養(yǎng)成長(zhǎng)體系，暢通立法、執(zhí)法、司法三支隊(duì)伍的干部交流渠道，為立法工作提供人才儲(chǔ)備和智力支持。

三是希望全國(guó)人大加強(qiáng)對(duì)人大依法履職運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)。我們每次參加全國(guó)兩會(huì)、列席全國(guó)人大常委會(huì)，都學(xué)習(xí)了全國(guó)人大常委會(huì)很好的運(yùn)作機(jī)制。人大要提高依法履職水平，科學(xué)的工作機(jī)制顯得越來越重要。因此，也希望全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)這方面的指導(dǎo)。

二、懇請(qǐng)全國(guó)人大繼續(xù)支持上海在改革中先行先試，加強(qiáng)對(duì)地方立法工作的指導(dǎo)，支持地方人大加強(qiáng)法規(guī)制度供給。地方性法規(guī)是國(guó)家法律體系的重要組成部分，承擔(dān)著補(bǔ)充和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要作用。地方立法主要有實(shí)施性立法、自主性立法、先行性立法三種類型。隨著修改后立法法的實(shí)施，地方立法也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

黨的十八大以來，中央對(duì)上海進(jìn)一步提出了當(dāng)好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求。各方面的立法需求十分旺盛。按照“立法與改革決策相銜接、重大改革于法有據(jù)”的要求，在排頭兵、先行者定位下，地方立法工作在建設(shè)卓越的全球城市的目標(biāo)下，需要更好與國(guó)際進(jìn)行對(duì)標(biāo)，要求地方立法加強(qiáng)法治供給，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。面對(duì)這些問題，有些主要需要地方人大自己研究解決，有些需要全國(guó)人大常委會(huì)給予研究支持，有時(shí)候需要全國(guó)人大常委會(huì)給予授權(quán)。

這兩年來，我們?cè)谥贫ā吨袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中，遇到了金融法律制度屬于國(guó)家專屬立法權(quán)、而支持自貿(mào)區(qū)金融改革又需要地方立法對(duì)金融作出創(chuàng)新規(guī)定的難題。我們?cè)谛薷摹渡虾Ｊ械缆方煌ü芾項(xiàng)l例》過程中，遇到了超大型城市交通越來越多依靠電子警察等信息化手段進(jìn)行執(zhí)法，與早期制定的、建立在“靠人現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”基礎(chǔ)上的國(guó)家交通法如何銜接的難題。后來在全國(guó)人大常委會(huì)的支持下，我們比較智慧地解決了這個(gè)問題。當(dāng)前，在互聯(lián)網(wǎng)和人工智能大力發(fā)展的背景下，地方立法在電子商務(wù)、預(yù)付卡監(jiān)管等領(lǐng)域都遇到了類似問題。我們?cè)谥贫ù髿馕廴痉乐螚l例過程中，上海與江蘇、浙江、安徽協(xié)同過程中，取得了很好的立法個(gè)案結(jié)果。但隨著長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程加快，交通聯(lián)通、醫(yī)保聯(lián)通、環(huán)境協(xié)同治理等方面要求我們協(xié)同立法的需求日漸強(qiáng)烈，如何建立區(qū)域立法協(xié)同長(zhǎng)效機(jī)制，我們地方需要努力，同時(shí)也需要全國(guó)人大常委會(huì)給予指導(dǎo)。還有，我們?cè)谥С制謻|新區(qū)先行先試的過程中，感到浦東承擔(dān)國(guó)家先行先試改革任務(wù)多、法治保障需求強(qiáng)烈，但浦東不是一個(gè)享有地方立法權(quán)的區(qū)，因此，如何支持浦東新區(qū)在沒有立法權(quán)的情況下也能很好先行先試，是我們一直在思考的問題。

總之，懇請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國(guó)際金融中心建設(shè)給予我們指導(dǎo)，必要時(shí)給予我們授權(quán)，讓我們更好處理法制統(tǒng)一性和支持地方先行先試的關(guān)系，讓我們地方的先行先試改革于法有據(jù)。