陳楓楠，文衛(wèi)兵，洪 倩，梁 冬，嚴(yán)福章

(國(guó)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院有限公司，北京 100029)

0 引言

生態(tài)文明理念自2012年起被提升到與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)同等重要的地位，十八大報(bào)告做出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，生態(tài)監(jiān)管也隨之發(fā)展。自2015年初生效的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來， 環(huán)境執(zhí)法的新范式被開啟。2015年提出了對(duì)自然生態(tài)進(jìn)行整體保護(hù)的要求[1]。2017年明確提出了嚴(yán)守生態(tài)紅線的責(zé)任，并給出了劃定生態(tài)保護(hù)紅線的時(shí)間表和路線圖[2]。2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重塑了生態(tài)環(huán)境治理的頂層機(jī)構(gòu)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部[3]。由此可見，隨著生態(tài)文明路線圖的具體化和高效化，生態(tài)監(jiān)管將呈現(xiàn)更加嚴(yán)格和規(guī)范的態(tài)勢(shì)。輸變電工程需考慮的生態(tài)敏感區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線。鑒于輸變電工程幾乎不涉及到海洋特別保護(hù)區(qū)，因此選取其中幾個(gè)生態(tài)敏感區(qū)進(jìn)行研究。

1 自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)監(jiān)管政策

1.1 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)監(jiān)管政策的發(fā)展

1999年原國(guó)家環(huán)保總局對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境影響報(bào)告書的審批權(quán)限提出要求，涉及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的地方管理項(xiàng)目，其環(huán)境影響報(bào)告書的審批必須事先征得國(guó)家環(huán)?？偩滞?。涉及地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的地方管理項(xiàng)目，由省環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。在自然保護(hù)區(qū)外圍保護(hù)地帶建設(shè)但對(duì)自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能有影響的項(xiàng)目，在批復(fù)環(huán)境影響報(bào)告書前須經(jīng)該自然保護(hù)區(qū)相應(yīng)級(jí)別的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意。2015年原環(huán)境保護(hù)部對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境影響報(bào)告書的審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，將涉及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的省級(jí)(市級(jí)、縣級(jí))管理的建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)生態(tài)影響的審查由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局調(diào)整為省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門，涉及國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的項(xiàng)目，建設(shè)前須征得省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)主管部門同意并接受監(jiān)督。2016年，原環(huán)境保護(hù)部輻射司對(duì)輸變電建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)提出要求，一是在項(xiàng)目開工建設(shè)前，要對(duì)工程最終設(shè)計(jì)方案與環(huán)評(píng)方案進(jìn)行梳理對(duì)比，若構(gòu)成重大變動(dòng)則對(duì)變動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)并重新報(bào)批；二是在項(xiàng)目建設(shè)過程中，若發(fā)生重大變動(dòng)則在實(shí)施前對(duì)變動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)并重新報(bào)批。其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進(jìn)入新的自然保護(hù)區(qū)列為重大變動(dòng)之一[4]。2018年要求，即以穿越或者占用國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的方式修筑臨時(shí)設(shè)施和永久設(shè)施，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家林業(yè)局提出申請(qǐng)，并提交相關(guān)材料。在項(xiàng)目建設(shè)可能影響到自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)野生動(dòng)物遷徙洄游通道時(shí)，針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，要征求國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門意見，針對(duì)地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)征求省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門意見?？赡苡绊懙阶匀槐Ｗo(hù)區(qū)域內(nèi)野生植物生長(zhǎng)環(huán)境時(shí)，需征求野生植物行政主管部門意見。

1.2 自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)保護(hù)要求

自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三類功能區(qū)。禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開礦、開墾、挖沙、采石，核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施，禁止破壞國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物、野生動(dòng)物生息繁衍的水域、場(chǎng)所和生存條件；禁止或限制在水土流失嚴(yán)重及生態(tài)脆弱地區(qū)可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等；禁止在荒漠、半荒漠和嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物和從事破壞草原植被的其它活動(dòng)。外圍保護(hù)地帶內(nèi)不得損害環(huán)境質(zhì)量。未分區(qū)則依照核心區(qū)和緩沖區(qū)的規(guī)定。

2 風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)監(jiān)管政策

2.1 風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)監(jiān)管政策的發(fā)展

1993年，建設(shè)部要求在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)工程需經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審查同意，按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，必須與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調(diào)。2006年，國(guó)務(wù)院要求在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)從事建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核后辦理審批手續(xù)。已建的與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無(wú)關(guān)的建筑物需要逐步遷出。2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。2016年，原環(huán)境保護(hù)部輻射司對(duì)輸變電建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)提出要求，其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進(jìn)入新的風(fēng)景名勝區(qū)列為重大變動(dòng)之一[5]。

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)功能區(qū)保護(hù)要求

2006年新條例施行后，不再有外圍保護(hù)地帶，功能區(qū)劃分為核心景區(qū)和其它景區(qū)，其中，核心景區(qū)內(nèi)不能建設(shè)與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無(wú)關(guān)的建筑物。禁止在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動(dòng)；禁止修建儲(chǔ)存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施；禁止在景物或者設(shè)施上刻劃、涂污；在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶內(nèi)，禁止建設(shè)和游覽無(wú)關(guān)以及破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的項(xiàng)目和設(shè)施；禁止在游人集中的游覽區(qū)和自然環(huán)境保留地內(nèi)建設(shè)大型工程設(shè)施。

3 世界文化和自然遺產(chǎn)地的生態(tài)監(jiān)管政策

1972年，根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織公約要求，除按照世界遺產(chǎn)總體規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和其它公共設(shè)施外，在世界文化和自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)，嚴(yán)禁一切污染環(huán)境、破壞生態(tài)和造成水土流失的活動(dòng)。2016年，原環(huán)境保護(hù)部輻射司對(duì)輸變電建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)提出要求，其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進(jìn)入新的世界文化和自然遺產(chǎn)地列為重大變動(dòng)之一。

文化遺產(chǎn)一般分為核心區(qū)和緩沖區(qū)；文化遺產(chǎn)中的文物保護(hù)單位，一般劃定有保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶；自然遺產(chǎn)與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等交錯(cuò)分布，其功能區(qū)劃分形式相對(duì)多樣。世界遺產(chǎn)地范圍內(nèi)實(shí)行絕對(duì)保護(hù)，不能建設(shè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)和造成水土流失的設(shè)施；不能進(jìn)行損害或破壞世界遺產(chǎn)資源的活動(dòng)；禁止工程建設(shè)。

4 飲用水水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)監(jiān)管政策

1984年，中華人民共和國(guó)水污染防治法明確了優(yōu)先保護(hù)飲用水水源的要求。1989年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合衛(wèi)生部、建設(shè)部、水利部、地礦部共同提出了對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)活動(dòng)的要求，禁止一切破壞水環(huán)境生態(tài)平衡的活動(dòng)以及破壞水源林、護(hù)岸林、與水源保護(hù)相關(guān)植被的活動(dòng)。1991年，中華人民共和國(guó)水土保持法提出了國(guó)家加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理的要求。2006年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局提出，涉及生活飲用水水源保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境管理規(guī)定，并事先取得有關(guān)部門同意。2012年，原環(huán)境保護(hù)部提出要加強(qiáng)涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)監(jiān)管，對(duì)擅自在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)開工建設(shè)的，依法予以處罰。2016年，原環(huán)境保護(hù)部輻射司對(duì)輸變電建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)提出要求，其中，因輸變電工程路徑、站址等發(fā)生變化導(dǎo)致進(jìn)入新的飲用水水源保護(hù)區(qū)列為重大變動(dòng)之一[6]。

飲用水地表水源的一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，禁止從事可能污染飲用水水體的活動(dòng)，禁止向水域排放污水；二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴(kuò)建對(duì)水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，改建項(xiàng)目不得增加排污量。飲用水地下水源的一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止建設(shè)與取水設(shè)施無(wú)關(guān)的建筑物；二級(jí)保護(hù)區(qū)，礦物油類堆放場(chǎng)所必須有防雨、防滲措施。禁止向飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)水域傾倒廢棄物；禁止設(shè)置排污口；禁止向水體排放油類；禁止在水體清洗裝貯過油類的車輛和容器。

5 生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)監(jiān)管政策

2011年10月，國(guó)務(wù)院明確要求加大生態(tài)保護(hù)力度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。2013年11月，中共中央提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)，要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制[7]。2014年4月，環(huán)境保護(hù)法提出在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。2016年7月，原環(huán)境保護(hù)部將生態(tài)保護(hù)紅線列為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中需重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，要求以生態(tài)保護(hù)紅線等為手段，改進(jìn)環(huán)評(píng)管理體系。2017年2月，給出了劃定生態(tài)保護(hù)紅線的時(shí)間表和路線圖，同時(shí)確立了生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)先地位。隨著生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案的逐步出臺(tái)，輸變電工程越來越多受到生態(tài)紅線的制約，目前生態(tài)紅線存在“納入類別不一致”、“納入級(jí)別不一致”、“劃定類別不一致”、“分級(jí)管控要求不一致”、“分級(jí)區(qū)劃不一致”等問題，地區(qū)差異較大。

6 結(jié)論與建議

對(duì)于輸變電工程而言，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行工程建設(shè)，原則上，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)不得建設(shè)變電站(換流站)，在無(wú)法避讓的情況下，輸電線路可以經(jīng)過實(shí)驗(yàn)區(qū)，但要取得相應(yīng)行政主管部門同意。風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)，在其它景區(qū)建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核后辦理審批手續(xù)。世界文化和自然遺產(chǎn)地范圍內(nèi)不能進(jìn)行工程建設(shè)。飲用水源保護(hù)區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行工程建設(shè)，二級(jí)保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)要征求飲用水源保護(hù)區(qū)主管部門的同意，并且在不能向二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)水體排放污染物，保證在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的廢水排放符合國(guó)家及地方標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)以避免涉及生態(tài)紅線為原則，在無(wú)法避讓的情況下，需要提前明確主管部門對(duì)不同管控區(qū)內(nèi)穿越和跨越的要求。

鑒于新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在輸變電工程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，環(huán)境保護(hù)部(自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū))、國(guó)土資源部(自然保護(hù)區(qū))、水利部(飲用水源保護(hù)區(qū))、農(nóng)業(yè)部(自然保護(hù)區(qū))、國(guó)家海洋局和國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)的部分都?xì)w屬到生態(tài)環(huán)境部，自然資源部也明確了劃定生態(tài)紅線和管理自然保護(hù)區(qū)主管單位的職能，未來是否將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地)、文化及文物部門(世界文化和自然遺產(chǎn)地)的管理職能整合并調(diào)整，需要持續(xù)關(guān)注。