賈云新

2017年1月10日，交通運(yùn)輸部海事局專門印發(fā)了《海事行政許可裁量基準(zhǔn)》（以下簡稱《裁量基準(zhǔn)》）。《裁量基準(zhǔn)》從許可依據(jù)、許可條件、申請(qǐng)材料、行政許可程序、行政許可證件及有效期限、辦結(jié)期限、權(quán)利救濟(jì)等八個(gè)方面明確了26項(xiàng)海事行政許可的裁量權(quán)行使基準(zhǔn)，同時(shí)要求各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政許可時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《裁量基準(zhǔn)》執(zhí)行。

一、基本原則

《海事行政許可裁量權(quán)控制辦法》第五條規(guī)定：海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)行政許可裁量權(quán)進(jìn)行控制應(yīng)當(dāng)遵循裁量自由原則、基準(zhǔn)指引原則、明確責(zé)任原則、合理性評(píng)估原則、內(nèi)部公示原則等五大原則。而《裁量基準(zhǔn)》正是基于以上五大原則之一的基準(zhǔn)指引原則而創(chuàng)設(shè)的。

海事管理機(jī)構(gòu)通過建立裁量基準(zhǔn)制度，對(duì)行政許可裁量權(quán)的行使進(jìn)行指引和控制。具體包含如下幾方面要求：

一是不得擅自變更法定海事行政許可條件，必須嚴(yán)格按照《裁量基準(zhǔn)》和新修訂的《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》（以下簡稱《許可條件規(guī)定》）執(zhí)行。

二是海事管理機(jī)構(gòu)在《海事行政執(zhí)法政務(wù)公開指南》中統(tǒng)一明確并公示申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交的材料，不得要求申請(qǐng)人提供公示材料以外的其他任何材料。

三是在受理、審核時(shí)，不得隨意增加審批級(jí)數(shù)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)部海事局發(fā)布的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》中規(guī)定的審批程序?qū)嵤┬姓S可。

四是海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)行政許可法定辦結(jié)期限內(nèi)各環(huán)節(jié)的時(shí)限進(jìn)行控制，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政許可辦理期限內(nèi)做出行政許可決定。

二、主要變化

對(duì)比部海事局2015版《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》和《裁量基準(zhǔn)》，主要有如下三方面變化：（1）申請(qǐng)材料更加精簡（詳見表1）；（2）辦結(jié)期限明顯縮減（詳見表2）；（3）行政許可審批層級(jí)有效合并。

《裁量基準(zhǔn)》對(duì)部分行政許可審批流程進(jìn)行了簡化，即將“初審”和“復(fù)審”兩個(gè)環(huán)節(jié)合并為“審核”環(huán)節(jié)，主要涉及沿海水域劃定禁航區(qū)和安全作業(yè)區(qū)審批（15006）、通航水域岸線安全使用和水上水下活動(dòng)許可（15024）、船舶進(jìn)入或穿越禁航區(qū)許可（15028）、海員證核發(fā)（15009）、船員適任證書核發(fā)（15015）、船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書或者財(cái)務(wù)保證證書核發(fā)（15020）和船舶進(jìn)行散裝液體污染危害性貨物水上過駁作業(yè)審批（15022）。

表1 許可辦理不再要求提交的申請(qǐng)材料列表

表2 許可辦結(jié)期限縮減對(duì)比表

三、存在問題及建議

1.《裁量基準(zhǔn)》有待及時(shí)修訂

（1）根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕46號(hào)），《裁量基準(zhǔn)》中涉及的從事海船船員服務(wù)業(yè)務(wù)審批，船舶所有人經(jīng)營人或者管理人防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境應(yīng)急預(yù)案審批，船舶污染物接收單位從事船舶垃圾、殘油、含油污水、含有毒有害物質(zhì)污水接收作業(yè)審批等三項(xiàng)海事行政許可事項(xiàng)已取消。

（2）新修訂的《許可條件規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2017年第19號(hào)）與《裁量基準(zhǔn)》在許可條件要求上也不盡相同，有增有減。如在船舶臨時(shí)國籍證書簽發(fā)的條件中增加了“境內(nèi)新造船舶試航”的情形，在海員證核發(fā)的條件中增加了“符合規(guī)定的船員體檢標(biāo)準(zhǔn)”的要求，在通航水域水上水下活動(dòng)許可的條件中增加了“對(duì)安全和防污染有重大影響的，已通過通航安全評(píng)估”的要求；而在國際航行船舶進(jìn)口岸審批的條件中刪去了“船舶的尺度和載運(yùn)的貨物滿足擬停靠的碼頭、泊位、裝卸點(diǎn)的相關(guān)要求”，船員適任證書核發(fā)的條件中刪去了“通過國家海事管理機(jī)構(gòu)組織的船員任職考試”。

建議：主管機(jī)關(guān)應(yīng)時(shí)刻關(guān)注相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章變化，按照《海事行政許可裁量權(quán)控制辦法》第九條規(guī)定及時(shí)調(diào)整海事行政許可申請(qǐng)材料并修訂《裁量基準(zhǔn)》。因此，在實(shí)際執(zhí)行中不能機(jī)械化應(yīng)用，而應(yīng)當(dāng)對(duì)照最新有效的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定要求來實(shí)施海事行政許可。

2.信息化系統(tǒng)平臺(tái)更新相對(duì)滯后

在目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的大背景下，越來越多的海事行政許可（尤其是船員類和船舶類）采用無紙化申報(bào)、不見面審批模式，對(duì)應(yīng)的信息化系統(tǒng)平臺(tái)層出不窮。

但是，平臺(tái)維護(hù)一直以來都是比較頭疼的問題，前面談到的主要變化內(nèi)容目前還未完全在信息化系統(tǒng)平臺(tái)上得以體現(xiàn)。造成的不良后果有兩條：一是一些已不再要求提供的申請(qǐng)材料在系統(tǒng)平臺(tái)上仍是必選項(xiàng)，不少行政相對(duì)人對(duì)此疑惑不解、無所適從；二是在實(shí)施海事行政許可時(shí)如仍按照系統(tǒng)平臺(tái)原先設(shè)定的辦結(jié)期限和審批層級(jí)來做，就可能產(chǎn)生超期辦理或隨意增加審批級(jí)數(shù)等違反《裁量基準(zhǔn)》基本原則的行為。

建議：有關(guān)部門應(yīng)將已建系統(tǒng)平臺(tái)日常維護(hù)作為信息化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，摒棄重建輕維的慣常思維，主動(dòng)跟蹤相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章變化并做好相應(yīng)更新；系統(tǒng)平臺(tái)的使用者要及時(shí)反饋維護(hù)不到位的問題，積極促成問題的解決，而不要抱著“系統(tǒng)平臺(tái)就是這么設(shè)計(jì)的我就這么操作”的想法，認(rèn)為系統(tǒng)平臺(tái)的更新只是設(shè)計(jì)者的工作。當(dāng)前，全社會(huì)各行各業(yè)都在持續(xù)推動(dòng)“放管服”改革，而信息化系統(tǒng)平臺(tái)的推廣使用就是其中一項(xiàng)便民、利民、惠民的好舉措，我們應(yīng)該把它真正變?yōu)椤耙婪ㄐ姓?、高效服?wù)”的好幫手。

3.在《裁量基準(zhǔn)》的執(zhí)行上還不能做到全面、徹底

《裁量基準(zhǔn)》施行已過一年，但在執(zhí)行層面還存在這樣或那樣的問題，如“清單”外隨意增加材料、隨意增設(shè)流程、拖延業(yè)務(wù)辦理等。如果將上述執(zhí)行不到位的現(xiàn)象僅僅歸咎于執(zhí)法人員對(duì)《裁量基準(zhǔn)》學(xué)習(xí)不深入、理解不透徹，我覺得還是不夠的；若追根溯源，仍然存在沒有牢固樹立“執(zhí)法為民”的理念和宗旨意識(shí)不足的內(nèi)因。

建議：海事部門要強(qiáng)化宗旨教育和執(zhí)法督察，指導(dǎo)和督促執(zhí)法人員落實(shí)《裁量基準(zhǔn)》各項(xiàng)要求，切實(shí)做到依法行政、高效服務(wù)。同時(shí)，執(zhí)法人員也應(yīng)進(jìn)一步加深對(duì)《裁量基準(zhǔn)》的學(xué)習(xí)和理解，重點(diǎn)要準(zhǔn)確把握基準(zhǔn)指引原則的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)自我約束。