彭福香

尼克松執(zhí)政后，鑒于國際形勢的變化，著手改變對外政策，尼克松主義的出現(xiàn)是一個標志。在亞洲，尼克松政府重新調(diào)整對日關(guān)系，將沖繩*本文中所提到的沖繩與琉球大抵為同一個概念。美國占領(lǐng)日本初期，在正式文件與場合中大多稱Ryukyu Islands，即琉球群島，20世紀60年代后，當涉及到這一地區(qū)時，美國開始更多地使用Okinawa Islands，即沖繩群島。中國大多稱這一地區(qū)為琉球群島。日本在美國占領(lǐng)初期稱這一地區(qū)為“南西諸島”(Nansei Shoto),用來稱呼北緯29度以南地區(qū)的島嶼，范圍寬泛。后大多稱沖繩，有時也稱琉球列島，但1972年隨著這一地區(qū)的“歸還”，沖繩縣恢復(fù)，日本便稱這一地區(qū)為沖繩了。歸還日本，但同時將釣魚島視為沖繩的一部分，將其“施政權(quán)”也“歸還”日本，由此造成了中日間在此問題上的爭端。關(guān)于這一時期美國對中日釣魚島爭端中的政策，不少學者在其論著中也有過論述，*比較有代表性的論著有：宋成友、李寒梅：《戰(zhàn)后日本外交史：1945—1994》，北京：世界知識出版社，1995年；張平：《釣魚島風云》，北京：國際文化出版公司，2000年；劉世龍：《美日關(guān)系：1791—2001》，北京：世界知識出版社，2003年；呂一燃：《歷史資料證明：釣魚島列島的主權(quán)屬于中國》，《抗日戰(zhàn)爭研究》1996年第4期；郭永虎：《關(guān)于中日釣魚島爭端中‘美國因素’的歷史考察》，《中國邊疆史地研究》2005年第4期；Jean-Marc F. Blanchard, “The U.S. Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu (Senkaku) Islands, 1945-1971,” The China Quarterly, No.161, Mar., 2000.但這些論著對此問題的論述都較為簡單，沒有最新公布的檔案資料作為依據(jù)，因此無法展現(xiàn)有關(guān)各方(尤其是臺灣當局與美國政府)在臺前幕后的一系列交涉以及交涉背后的深層原因。筆者嘗試運用《美國對外關(guān)系文件集》等資料為基礎(chǔ)，以尼克松政府與臺灣當局在釣魚島問題上的交涉為重點進行論述，兼論及美國政府內(nèi)部及民間對此問題的看法與行動及其對尼克松政府的政策所產(chǎn)生的影響。

一、尼克松政府歸還沖繩與釣魚島爭端的緣起

中日之間在釣魚島問題上的爭端肇始于20世紀60年代末與70年代初尼克松政府對沖繩的歸還。美國為何在此時將沖繩歸還給日本呢？概而言之，就是美國所面臨的國際局勢發(fā)生了變化。尼克松上臺時，美國已深陷越戰(zhàn)泥潭，元氣大傷，而蘇聯(lián)趁此機會大大擴張了自己的實力，使美國感到壓力大增，于是急于調(diào)整全球戰(zhàn)略，收縮自己的力量，以便更好地維護自己的戰(zhàn)略利益。在這種背景下，尼克松主義出臺了，它標志著美國在亞太地區(qū)力量的收縮。在這種情況下，美國希望日本在戰(zhàn)略安全方面更多地承擔責任，歸還沖繩是此一計劃的具體體現(xiàn)。

1945年沖繩戰(zhàn)役后,美國便占據(jù)了沖繩，由于日據(jù)時期沖繩的范圍包括釣魚島列嶼在內(nèi)，所以美方實際上也占領(lǐng)了釣魚島列嶼，但當時的中華民國政府并沒有放棄對沖繩與釣魚島列嶼的主權(quán)。冷戰(zhàn)開始后，國際局勢發(fā)生了重大變化，導(dǎo)致美國對日政策的變化。1951年，美國背著中國，與日本政府簽署了“舊金山對日和約”，和約第三條規(guī)定：“日本對于美國向聯(lián)合國提出將北緯29度以南之南四群島(包括琉球群島與大東群島)、孀婦巖以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之島與琉璜列島)及沖之鳥島與南鳥島置于聯(lián)合國托管制度之下，而以美國為其唯一管理當局之建議，將予同意。在提出此項建議并就此項建議采取確定性之行動以前，美國有權(quán)對此等島嶼之領(lǐng)土及其居民，包括此等島嶼之領(lǐng)水，行使一切行政、立法及管轄之權(quán)力?！?浦野起央等編：《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，香港：勵志出版社，東京：刀水書房，2001年，第180—181頁。根據(jù)和約內(nèi)容可知，和約以北緯29度為日本領(lǐng)土與沖繩群島的界線，對沖繩群島的其他界線并無明文規(guī)定，即并未明確規(guī)定釣魚島列嶼是否屬于沖繩。1951年9月18日，中華人民共和國外交部長周恩來代表中國政府鄭重聲明：“美國政府在舊金山會議中強制簽訂的沒有中華人民共和國參加的對日單獨和約……中央人民政府認為是非法的，無效的，因而是絕對不能承認的?！钡珒H僅過了兩年，美國沖繩民政府便發(fā)表了第27號令，即“關(guān)于琉球列島地理界線”的布告，稱“根據(jù)1951年9月8日簽署的對日媾和條約之條款以及1953年12月25日生效的有關(guān)奄美大諸島的日美行政協(xié)定，有必要重新指定琉球列島的地理界線”，將當時沖繩民政府管轄的區(qū)域指定為“北緯28度，東經(jīng)124度40分至北緯24度，東經(jīng)122度區(qū)域內(nèi)諸島、小島、環(huán)礁和巖礁以及領(lǐng)?！?。*浦野起央等：《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第182頁。而釣魚島列嶼的位置大體上位于北緯25度53分至24度45分，東經(jīng)124度35分至123度32分之間，這樣美國就將釣魚島列嶼明確地劃入了美國的沖繩托管區(qū)域內(nèi)。

遺憾的是，臺灣當局方面對此沒有提出抗議，也沒有采取切實有效的措施去爭取自己在釣魚島列嶼的合法權(quán)益，究其原因，大致有二：一是與臺灣的處境有關(guān)。當時美國剛恢復(fù)對臺灣的經(jīng)濟援助，但在軍事方面美臺之間的合作卻沒有大的動作，臺灣的安全完全依賴美國，在這種情況下，臺灣方面不愿為此而開罪美國。二是當時中國漁民在釣魚島水域的行動不受限制。臺灣方面從來也不認為沖繩的主權(quán)屬于日本，所以對美國將釣魚島列嶼劃入沖繩也沒有特別在意。*Memorandum for the president: evening report, Foreign Relations of the United States (hereafter cited as FRUS), Volume ⅩⅦ,p.122.

日本方面，歷任首相都爭取早日收回沖繩群島的主權(quán)，尤其是1964年上臺的佐藤榮作首相，為盡早歸還沖繩問題而與美國反復(fù)交涉。最終，1969年11月21日，尼克松與訪美的佐藤就歸還琉球問題達成協(xié)議，美國同意在1972年將沖繩歸還日本，但美國須保持在此地的軍事基地，而且實現(xiàn)沖繩的無核化。*Stephen E. Ambrose, Nixon, Volume Two, New York: Simon and Schuster, 1989, p.314.美方為何在1969年對日承諾歸還沖繩？原因除了如上文所提到的收縮在亞太地區(qū)力量的需要外，還在于尼克松政府為了改善美日關(guān)系，維護美國在日本的利益。1969年1月23日，白宮擬定的《國家安全研究備忘錄》第9號文件，認為如果美國拒絕在1969年與日本談判沖繩歸還的問題，那么不但日本政府將承受極大的國內(nèi)壓力，而且美日關(guān)系也將受到較大的影響。*Review of the international situation, National Security Study Memorandum (hereafter cited as NSSM), Jan. 23, 1969.值得注意的是，美國將釣魚島列嶼也作為沖繩的一部分而準備“歸還”日本，并且美國國務(wù)院發(fā)言人在1970年9月10日回答記者關(guān)于釣魚島列嶼領(lǐng)有權(quán)問題的提問時，承認日本擁有“潛在主權(quán)”。*浦野起央等：《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第200頁。美國政府這種一意孤行的做法與較為模糊的提法加大了中日之間的分歧與矛盾，中日之間在釣魚島列嶼主權(quán)歸屬問題上的爭端愈演愈烈。但從歷史、地理與法理上來講，中國對釣魚島都擁有無可爭辯的主權(quán)。*具體內(nèi)容可參見鄭海麟：《釣魚臺列嶼之歷史與法理研究》，香港：明報出版社有限公司，1998年。

的確，在20世紀60年代末以前，中日之間縱然在釣魚島問題上心存芥蒂，動作也不大。但兩件事情的出現(xiàn)使得雙方的爭奪趨于白熱化。

其一是在釣魚島海域發(fā)現(xiàn)了儲量豐富的石油資源。1966年，聯(lián)合國“亞洲及遠東經(jīng)濟委員會”(ECAFE)成立了一個“亞洲近海海底礦物資源共同調(diào)查委員會”(CCOP)，幫助有關(guān)國家探測亞洲東海岸海底的礦藏。這個委員會最初由中國(當時該席位由臺灣當局竊據(jù))、日本、韓國和菲律賓四國組成，后來又邀請了英、美、法、德作為委員會的技術(shù)顧問。1969年5月，該委員會在曼谷發(fā)表了調(diào)研報告，認為“臺灣東北20萬平方公里，包括釣魚臺(臺灣地區(qū)對釣魚島的稱呼——引者注)列島海域，可能富藏石油”*浦野起央等：《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第379頁。。

日本于1969年5月30日—7月18日第一次派遣學術(shù)調(diào)查團赴釣魚島列嶼考察，8月8日提出了調(diào)查報告書。臺灣當局1969年7月17日發(fā)表聲明，指出“中華民國”對鄰近中國海岸大陸架的天然資源享有主權(quán)管轄權(quán)。*同上，第182頁。隨后，臺灣當局采取了實際行動，1970年7月以鄰近臺灣的順序，將附近海底的大陸礁層分為若干區(qū)(釣魚島列嶼包括在內(nèi))，分別與美國國際石油公司亞美和石油公司及海灣石油公司訂約合作。合作的條件是：所需鉆探的費用大部分由外商負擔，等將來開采成功，再給予一定比例的石油。*同上，第76頁。1970 年12 月4 日，中華人民共和國政府通過《人民日報》發(fā)表評論，譴責日本企圖把釣魚島納入其版圖。1970 年12 月29 日《人民日報》發(fā)表評論員文章《決不容許美日反動派掠奪我國海底資源》，指出臺灣省及釣魚島等附屬島嶼是中國神圣領(lǐng)土。

其二是“保釣運動”的出現(xiàn)。1971年6月17日，美日簽署《關(guān)于琉球諸島及大東諸島的協(xié)定》(簡稱“歸還沖繩協(xié)定”)，將琉球群島和釣魚島的“施政權(quán)”“歸還”給日本。臺、港、澳地區(qū)以及美、英、日等國的華人及留學生基于民族大義，反對美國將釣魚島“歸還”日本，在所居住的地區(qū)掀起了一場轟轟烈烈的“保釣運動”。 同年12月30日，中國外交部發(fā)表嚴正聲明指出：“美、日兩國政府在‘歸還’沖繩協(xié)定中，把我國釣魚島等島嶼列入‘歸還區(qū)域’，完全是非法的，這絲毫不能改變中華人民共和國對釣魚島等島嶼的領(lǐng)土主權(quán)?！迸_灣當局對此也表示堅決反對?！氨ａ炦\動”激起了國人乃至全世界人民對釣魚島的關(guān)注，也對當時的各國政府產(chǎn)生了影響。

二、臺灣當局與釣魚島主權(quán)的交涉

“解鈴還須系鈴人”, 由于中日釣魚島爭端的始作俑者是美國，加之美國在日本的特殊地位，因此臺灣與大陸交涉的主要對象自然也是美國。雙方在沖繩歸還與釣魚島主權(quán)歸屬問題上進行了曠日持久的協(xié)商與談判，但最終中國方面沒有達到理想的結(jié)果。

臺灣當局與美國之間的交涉大體上可以分為兩個階段：第一階段為1969—1970年，在這一階段中，臺灣方面與美國在交涉中僅涉及沖繩的歸屬問題，沒有具體談到釣魚島列嶼的主權(quán)問題；第二階段為1971年，在這一階段中，臺灣方面與美國交涉中涉及釣魚島列嶼的主權(quán)問題，雙方比較深入而細致地交換了意見。

其實在臺美雙方就此問題交涉之前，日美雙方就沖繩的歸還問題早已采取了一系列行動，而這些行動對臺美之間的交涉也產(chǎn)生了影響。1969年1月27日，尼克松主持召開了國家安全委員會第一次會議，討論了日本政府迫切要求收回沖繩的問題。在會議上，原先態(tài)度消極的軍方與國務(wù)院已趨向一致，即都認為沖繩應(yīng)歸還給日本，但軍方仍然堅持無限制地使用島上的基地，并在島上存放核武器，這與國務(wù)院的意見相左，直到當年5月底尼克松做出不在沖繩儲存核武器的決定后，雙方的分歧才得以解決。*基辛格：《白宮歲月——基辛格回憶錄·第一冊》，北京：世界知識出版社，1980年，第436—437頁。1969年7—9月，美國國務(wù)卿羅杰斯訪問東京并與日本外相愛知揆一討論了歸還沖繩的問題。1969年11月17日，日本首相佐藤訪美，與尼克松就沖繩歸還問題舉行談判，尼克松同意在1972年將沖繩的行政權(quán)交還給日本。

美國與日本頻繁的外交舉動似乎也引起臺灣方面的警覺。在佐藤訪美前夕，臺“外交部長”魏道明于1969年11月12日在華盛頓與國務(wù)卿羅杰斯舉行了會談，在談到?jīng)_繩問題時，魏道明反復(fù)提到臺灣方面的建議：希望在沖繩舉行公民投票，以便證實沖繩人民的意愿。但羅杰斯當即便拒絕了魏道明提出的建議，認為在美日談判期間采取這一建議是不妥當?shù)?，尤其不妥的是它可能意味著美國承認日本對沖繩擁有剩余主權(quán)的立場發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。羅杰斯最后指出，不久前沖繩的選舉毫無疑問地表明了沖繩人民的意愿。*Memorandum for the president: evening report, Washington, November 12, 1969, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.122.羅杰斯指的是1968年11月，沖繩舉行了第一次直接選舉，日本社會黨人屋良當選為行政首腦。*基辛格：《白宮歲月——基辛格回憶錄·第一冊》，第434頁。其實羅杰斯完全在搪塞魏道明，公民投票決定沖繩的歸屬問題與沖繩選舉行政首腦完全是兩件不同的事情，怎么可以在此相提并論呢？但魏道明也“知難而退”，轉(zhuǎn)而與羅杰斯討論美軍在臺灣海峽的巡邏等問題了。

11月13日，國家安全委員會高級助手約翰·H·霍爾德里奇(John H. Holdridge)在致基辛格的備忘錄中提到了基辛格本人將于11月14日與臺“駐美大使”周書楷會晤的事情?；魻柕吕锲娣治隽酥軙赡軙岢龅囊恍﹩栴}，這其中就包括沖繩的歸還問題，他認為周書楷看到?jīng)_繩的歸還不可阻擋，可能會以提出在沖繩舉行全民投票來證實沖繩人民意愿的方式盡量拖延時間。霍爾德里奇給基辛格的建議是在會談中堅持沖繩與日本合并體現(xiàn)了沖繩人民的意愿，可以提供依據(jù)的例子是一年前屋良當選為沖繩地區(qū)的行政首腦，他在演講中支持沖繩的回歸。同時霍爾德里奇還建議基辛格提醒周書楷，如果反對這個潮流將會損壞美國駐沖繩基地的完整性，也不利于日本與臺灣的安全。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, November 13, 1969, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.124.

沖繩問題的交涉陷入僵局,在1971年的交涉中臺灣當局就將注意力轉(zhuǎn)移到釣魚島問題上了，但在交涉中臺灣方面處于相對不利的地位，而美國則處于相對有利的地位。

就美國方面來看，它可以通過打“大陸牌”來制約臺灣：首先是在臺灣海峽的巡邏問題，美國借口軍費縮減，從而減少在臺灣海峽地區(qū)的巡邏，而這正是臺灣所擔心的，它害怕這樣會受到大陸的攻擊。其次是聯(lián)合國席位的問題，這更牽動著臺灣的神經(jīng)。依靠美國的幫助，臺灣當局在第二十屆聯(lián)合國大會投票表決中“有驚無險”地保住了聯(lián)合國的席位。而1971年的種種跡象表明，大陸恢復(fù)聯(lián)合國的席位已經(jīng)指日可待了。1971年4月，中國邀請美國乒乓球隊訪華，這是中國從民間外交角度去促進中美關(guān)系改善的有益嘗試，盡管美國少數(shù)官員感到有點受到冷落，但還是認為這是一個積極的信號。*Next steps toward the People’s Republic of China: NSSM124, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.327.與此同時，中美雙方開始通過“羅馬尼亞渠道”與“巴基斯坦渠道”進行接觸，基辛格赴大陸訪問的事宜正在商談中。在這種情況下，臺灣當局可能會為了保住聯(lián)合國的席位而對美國妥協(xié)。

從臺灣方面來看，它對美國最有吸引力的是其較重要的戰(zhàn)略價值，但這并不足以在外交關(guān)系中對美國起到有效的制約作用。當然，臺灣當時另有一個 “撒手锏”——紡織品輸美。針對臺灣紡織品對美出口過多的問題(1971年上半年貿(mào)易額就已經(jīng)達到27億美元)，美國決定對臺灣的紡織品實行配額限制，這導(dǎo)致了臺灣當局的不滿，它決定在此問題上堅持立場，以制約美國在釣魚島等問題上行動。

為何1971年的臺美會談比以前更多地涉及到釣魚島問題？原因主要有以下兩個：

其一是1971年是臺灣當局保住聯(lián)合國席位的關(guān)鍵一年，臺灣與大陸都反對美國的“雙重代表權(quán)席位”的建議，一旦在聯(lián)大表決失敗，臺灣只能退出聯(lián)合國。在這種壓力之下，臺灣欲借釣魚島問題來與美國討價還價。

其二是保釣運動對臺灣當局與美國產(chǎn)生了不小的影響，使得它們不得不重視這個問題。為了抗議美、日兩國擬將釣魚島列嶼隨沖繩一起“歸還”日本，港、澳、臺等地區(qū)與美、英、日等國的華僑及留學生掀起了聲勢浩大的保釣運動，這場運動對臺灣當局與美國產(chǎn)生了影響，使得它們在處理釣魚島問題時不得不慎重對待。1971年4月10日，臺北爆發(fā)大規(guī)模的學生示威游行后，美國國務(wù)院東亞與太平洋事務(wù)局顧問舒史密斯(Shoesmith)在為此事做的總結(jié)報告中提到：“……這次示威的動機來自于學生而非政府，但政府對此予以默認，它不愿意去反對青年愛國主義的成果，它本身也不滿意我們的中國政策與石油勘探的中止(指臺灣“中國石油公司”與美國幾家石油公司準備在釣魚島海域周圍合作勘探石油事宜)。”4月12日，與尼克松和基辛格舉行會談的周書楷也談到，如果臺灣當局不能保護國家的利益，知識分子與海外華僑就會跑到“另一邊”(指中華人民共和國政府——引者注)去。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971, 11:31 a.m.-12:05 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.292.蔣介石在此期間也指示周書楷就釣魚島問題與尼克松和基辛格進行會談。基辛格對此事極為重視，指示霍爾德里奇就“中華民國”對釣魚島的主權(quán)要求問題向他提交一份報告。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971, 3:31-3:47 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.294.

臺灣方面在交涉中對釣魚島列嶼提出主權(quán)要求，根據(jù)霍爾德里奇致基辛格的備忘錄，其主要內(nèi)容如下：

第一，早在15世紀，中國歷史記載中就將釣魚島視為臺灣與獨立的琉球王國的分界線。

第二，釣魚島列嶼與臺灣周圍的列嶼在地理結(jié)構(gòu)上極為相似，釣魚島離臺灣的距離要近于它離琉球的距離，它與琉球之間被大陸架盡頭的沖繩海溝分開，這條海溝深2000米。

第三，臺灣漁民已長期在釣魚島附近海域捕魚，并將船?？吭谥車膷u嶼。

第四，直到1895年第一次中日戰(zhàn)爭結(jié)束中國將臺灣和澎湖割讓給日本后，日本政府始將釣魚島納入沖繩縣的管轄范圍。

第五，出于地區(qū)安全的考慮，中方(指臺灣當局)到目前為止并沒有對基于“舊金山和約”第三條的美國對釣魚島的軍事占領(lǐng)提出異議。但是根據(jù)國際法，對一個地區(qū)暫時的軍事占領(lǐng)并不能影響這個地區(qū)主權(quán)的最終確定。

第六，考慮到美國對釣魚島的占領(lǐng)即將于1972年結(jié)束，“中華民國”要求美國尊重其對釣魚島列嶼的主權(quán)要求，在占領(lǐng)結(jié)束時將它們歸還“中華民國”。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.296.

另外，在1971年4月12日與基辛格和霍爾德里奇的會談中，周書楷又提出了一個要求美國歸還釣魚島列嶼的理由，他認為即使在日本占據(jù)臺灣與琉球的時期，涉及釣魚島的法律事宜也都由臺灣法庭處理，去釣魚島的漁船也都由臺灣出發(fā)。周還認為從日本人的角度來講，他們根本不關(guān)心釣魚島如何被管理，但對中國人來說，這件事情已深深地卷入到民族主義之中。*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971,3:31-3:47 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.294.

應(yīng)該講，臺灣方面所提出的這些理由都是具有說服力的，但問題是這件事情的最終決定權(quán)掌握在美國手中，而美國則認為日本同樣可以就釣魚島的主權(quán)要求提出一系列的理由。*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13,1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.296-297.

三、尼克松政府的立場與釣魚島爭端的結(jié)局

那么，美國對中日釣魚島爭端問題究竟持什么態(tài)度？縱觀在此過程中尼克松政府的言行，可以說它是偏袒日本的。

在當時，決定釣魚島列嶼命運的最重要人物當屬尼克松。在釣魚島爭端問題中，尼克松曾有過一次表態(tài)。1971年6月7日下午，尼克松和基辛格與總統(tǒng)國際經(jīng)濟事務(wù)助理在戴維營討論了包括釣魚島問題在內(nèi)的許多問題，尼克松在討論中表示美國不應(yīng)改變在釣魚島問題上的立場，同時尼克松也認識到這個決定會受到臺灣方面的壓力。但尼克松是一個現(xiàn)實主義者，他是在權(quán)衡了利弊得失之后做出這個決定的。

至于美國這個不變的立場到底是什么，負責政治事務(wù)的副國務(wù)卿約翰遜(U. Alexis Johnson)在6月7日上午與基辛格的電話交談中就已經(jīng)提到：“我們的原則是我們從日本那里得到了該島嶼的行政權(quán)，我們也將把它交還給日本，但在主權(quán)方面我們毫無偏見——在這兩個政府之間我們不表立場?！眹鴦?wù)卿羅杰斯也表示國務(wù)院將在6月17日宣布釣魚島行政權(quán)“歸還”日本并不損害臺灣方面的主權(quán)要求。應(yīng)該講，國務(wù)院在這件事情上還是秉承了尼克松的意志，只不過將尼克松的決定具體化了。同時羅杰斯在會見日本外相愛知時，還催促日本政府在6月17日“歸還沖繩協(xié)定”簽字之前與臺灣方面就釣魚島問題進行討論。但這并沒有增加日本方面的壓力，已摸清美國底牌的日本在與臺灣方面討論此問題時，拒絕采取任何有實際意義的步驟去討論此問題。美國在與日本簽訂“歸還沖繩協(xié)定”時，也沒有按照蔣經(jīng)國所希望的那樣宣布釣魚島的最終地位未定，留待有關(guān)方面最終處理，這不能不使蔣經(jīng)國大失所望。*Backchannel Message from the president’s assistant for international economic affairs(Peterson) to ambassador Kennedy, in Taipei, Washington, June 8, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.344-345.

美國在此問題上的態(tài)度看似不偏不倚，實則偏袒日本，關(guān)于這一點，基辛格的言論可以作為有力的證明。1971年4月13日，在霍爾德里奇給他的關(guān)于“中華民國”對釣魚島列嶼提出主權(quán)要求的備忘錄的頁邊空白處，基辛格做了批注，他認為備忘錄中所說的美國政府在中日釣魚島爭端中保持中立的說法是胡說八道，因為既然美國已答應(yīng)將釣魚島列嶼“歸還”日本，美國怎么還可能采取更加中立的立場呢？*Memorandum from John H. Holdridge of the National Security Council Staff to the president’s assistant for National Security Affairs(Kissinger), Washington, April 13,1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, p.297.

但也有人對偏袒日本的政策持異議，最具代表性的是美國無任所大使肯尼迪(David M. Kennedy)。曾任財政部長的肯尼迪在對外關(guān)系中非常重視經(jīng)濟因素，這也導(dǎo)致了他對釣魚島問題的看法與其他的政府官員迥然相異。

1971年上半年，臺灣與美國的紡織品貿(mào)易糾紛愈演愈烈，盡管在6月初，臺灣在紡織品出口方面與美國達成初步諒解，決定限制紡織品出口的增長率，但雙方的矛盾沒有完全解決，在某些方面還比較尖銳。在肯尼迪看來，這種困境可以有以下幾種解決方式：

首先是美國轉(zhuǎn)而與香港和韓國達成協(xié)議，但這種方式易使它們在了解了美國在面臨的困境時處于有利地位，從而可以運用杠桿來平衡美國的協(xié)商機制。

其次是馬上回家，承認失敗。但肯尼迪認為這種方式會傷害尼克松的名譽，在國內(nèi)外會產(chǎn)生較嚴重的后果。

最后是對臺灣進行一定程度的讓步?？夏岬险J為，打破目前僵局而不會損害美國的工業(yè)與臺灣當局的唯一途徑是在“歸還沖繩協(xié)定”中不使釣魚島列嶼處于日本的行政控制之下。

當然，肯尼迪也充分認識到這個決定會給日本帶來極大的震動，會“損害”日本的利益。但與此同時，它卻可以保全臺灣的面子，使臺灣在香港與韓國的壓力下接受現(xiàn)在的紡織品一攬子交易。

要說明的是，肯尼迪并非建議尼克松將釣魚島列嶼交給臺灣，而是希望美國繼續(xù)維持釣魚島列嶼的現(xiàn)狀，直到臺日雙方在此問題上的爭端得到解決為止。*Memorandum from the president’s assistant for international economic affairs(Peterson) to president Nixon, Washington, June 7, 1971, FRUS, Volume ⅩⅦ, pp.341-343.

但肯尼迪的建議最終未被尼克松采納，1972年5月15日，美國將釣魚島列嶼作為沖繩的一部分“歸還”給了日本。

在臺灣方面與國內(nèi)的反對之下，美國為何堅持將釣魚島的行政權(quán)交給日本？筆者認為在眾多的原因之中，有兩點是值得重視的：

首先是國際戰(zhàn)略的需要。在美國的國際戰(zhàn)略中，日本的戰(zhàn)略位置上升，而臺灣的戰(zhàn)略位置則相對下降。20世紀60年代末70年代初，隨著“蘇攻美守”局面的出現(xiàn)，充當反蘇橋頭堡的日本的戰(zhàn)略價值迅速上升，美國在這個時期從自身的國家利益出發(fā)，對日本的戰(zhàn)略價值定位較高。如在1969年5月28日，美國國家安全委員會擬定的《國家安全決策備忘錄》第13號文件中就提到：“美國力求將日本定位為其在亞洲的主要伙伴，從國家利益出發(fā)改善這種關(guān)系，并設(shè)法進一步提高日本在亞洲的地位?！?Policy toward Japan, National Security Decision Memorandum(hereafter cited as NSDM), May 28, 1969.相反，隨著中國大陸與美國的關(guān)系逐漸改善，臺灣的戰(zhàn)略價值大大地降低了。在這種情況下，美國可以不必太顧及臺灣的感受而心安理得地將釣魚島列嶼的行政權(quán)交給日本。

其次是經(jīng)過談判，美國已經(jīng)從日本那里獲得了巨大的政治與經(jīng)濟利益。在美國國家安全委員會擬定的《國家安全決策備忘錄》第13號文件中提到，尼克松總統(tǒng)指示東亞各部門聯(lián)合小組，對日本政府就沖繩問題進行談判應(yīng)以下列原則為基礎(chǔ)：

1.如果在1969年內(nèi)美日之間就美國對沖繩的軍事使用權(quán)達成協(xié)議并完成其他詳細的談判，美國就在1972年歸還沖繩群島。

2.最大限度地使用常規(guī)軍事基地，尤其是這些基地與朝鮮、臺灣與越南地區(qū)有關(guān)。

3.表達在沖繩保留核武的愿望。到談判的最后階段，在沖繩協(xié)定的其他條件得到滿足的情況下，美國擬同意撤出核武，但須保留應(yīng)急儲備與過境運輸權(quán)。*Policy toward Japan, NSDM, May 28, 1969.

日本政府在美日談判中，對美國做了較大的讓步，除了通過對美紡織品貿(mào)易讓步換取美國從沖繩撤出核武外，美國提出的其他條件基本上都答應(yīng)了，雙方最終在1971年6月17日簽署了“歸還沖繩協(xié)定”。美國也“投桃報李”，尼克松總統(tǒng)同意了基辛格于1971年9月5日向他提出的建議(《國家安全決策備忘錄》第130號文件)，即總統(tǒng)指示美日經(jīng)濟委員會聯(lián)席會議美國代表團向日本代表團保證，在美日經(jīng)濟委員會聯(lián)席會議之后，尼克松總統(tǒng)會盡快將“歸還沖繩協(xié)定”遞交參議院，并會鄭重地給予其建議，以便使此協(xié)議早獲通過。*U.S.-Japan Joint Economic Committee Meeting, NSDM, Sept. 5, 1971.

美日之間達成的損害中國主權(quán)與領(lǐng)土完整的協(xié)定，激起了中國輿論的憤怒?；謴?fù)聯(lián)合國席位后，中華人民共和國政府外交部在1971年12月30日就釣魚島主權(quán)問題發(fā)表聲明，認為“釣魚島等島嶼自古以來就是中國的領(lǐng)土……美、日兩國政府合伙制造的把沖繩‘歸還’日本的騙局，是加強美、日軍事勾結(jié)，加緊復(fù)活日本軍國主義的一個最新的嚴重步驟?！?浦野起央等編：《釣魚臺群島(尖閣諸島)問題研究資料匯編》，第35頁?！度嗣袢請蟆吩?971年6月20日的一篇題為《骯臟的交易，無恥的騙局》的評論中指出：“尤其令人氣憤的是，美日反動派在所謂‘歸還’沖繩的協(xié)定中，竟把我國領(lǐng)土釣魚島等島嶼劃在‘歸還’日本的范圍內(nèi)，妄圖以此為日本反動派侵吞我國領(lǐng)土尋找‘根據(jù)’和制造既成事實。”*同上，第33頁。相對而言，臺灣輿論的措辭要溫和一些，不過態(tài)度仍然堅決。1971年4月19日，臺灣“外交部”發(fā)言人魏煜就釣魚島列嶼主權(quán)特發(fā)表聲明：“‘中華民國’對釣魚臺列嶼之領(lǐng)土主權(quán)，無論根據(jù)歷史、地理、使用權(quán)及法理任何各觀點而言，均不容置疑。此項立場始終如一，決不變更……為最近美政府擬于未來將琉球‘歸還’日本時，將釣魚臺列嶼包括在內(nèi)，我政府對此舉強烈反對?！?同上，第102頁。1971年4月11日，《聯(lián)合報》發(fā)表社論，認為美國國務(wù)院同月9日重新肯定其支持日本對釣魚島列嶼主權(quán)要求的聲明是大為駭異的，因為它根本違背事實，失卻第三者的客觀立場，毫無理由地侵犯了中國的領(lǐng)土主權(quán)。*同上，第97頁。香港的媒體加入到維護國家權(quán)益的行列當中，1971年4月11日，《明報》發(fā)表社論，認為釣魚島列嶼是中國的領(lǐng)土，這些島嶼歸兩岸哪一方管理都不是問題的所在，因為都是中國人的政府。而美國國務(wù)院于同月9日發(fā)表的明年將釣魚島列嶼的行政權(quán)“歸還”給日本的聲明是絕對錯誤的。*同上，第130頁。

在與美國的交涉中，臺灣為何最終失敗？從具體的因素來分析，主要有以下一些原因：

首先，不能始終一貫地堅持原則。在與美國的交涉中，臺灣方面在此關(guān)系國家尊嚴的事情上竟留下了妥協(xié)的余地。如周書楷在與尼克松的會談中，雖然強調(diào)了對釣魚島問題的處理將是對臺灣能否保衛(wèi)自身的考驗，但同時也強調(diào)了釣魚島列嶼的象征作用，*Memorandum of Conversation, Washington, April 12, 1971,11:31 a.m.-12:05 p.m., FRUS, Volume ⅩⅦ, p.292.這就為以后在此問題上與美國妥協(xié)留下了余地。

其次，未能充分利用美國國內(nèi)的各種力量來影響美國在此問題上的決策。就美國政府層面來講，臺灣方面可以與軍方人士、與臺灣貿(mào)易關(guān)系密切的工商界人士進行充分溝通，爭取他們對自己立場的理解與支持，但臺灣方面沒有在此方面采取有效的行動。就民間層面來講，臺灣方面既可以向美國普通民眾宣傳自己在釣魚島問題上的主張，從而贏得美國民眾的支持，又可以支持在美國各地風起云涌的保釣運動，但事實是在保釣運動的高潮時期，臺灣當局竟然還予以輿論與行動的壓制。

最后，未能與大陸方面聯(lián)手，以加強對美交涉的力量。相反，由于臺灣與大陸敵對情緒依舊，讓美國人從中漁翁得利。

面對中國政府和人民的強烈反對，美國不得不公開澄清其在釣魚島主權(quán)歸屬問題上的立場。1971年10月，尼克松政府表示，“把原從日本取得的對這些島嶼的施政權(quán)歸還給日本，毫不損害有關(guān)主權(quán)的主張。美國既不能給日本增加在他們將這些島嶼施政權(quán)移交給我們之前所擁有的法律權(quán)利，也不能因為歸還給日本施政權(quán)而削弱其他要求者的權(quán)利。……對此等島嶼的任何爭議的要求均為當事者所應(yīng)彼此解決的事項”。同年11月，美國參議院批準“歸還沖繩協(xié)定”時，美國國務(wù)院發(fā)表聲明稱，盡管美國將該群島的施政權(quán)交還日本，但是在中日雙方對群島對抗性的領(lǐng)土主張中，美國將采取中立立場，不偏向于爭端中的任何一方。實際上，尼克松政府運用現(xiàn)實主義的外交政策，對釣魚島問題做出了有利于自己的處理，自覺或不自覺地扮演了“離岸平衡手”*相關(guān)理論請參見約翰·米爾斯海默：《大國政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海：上海人民出版社，2003年，第340—387頁。的角色，處理結(jié)果產(chǎn)生了兩個主要的后果：

首先，使中日之間紛爭不斷，影響到東亞地區(qū)的穩(wěn)定，而且越到后來這種狀況表現(xiàn)得越明顯。中日兩國由于能源消費的增加，對能源的開發(fā)意識不斷增強，漁業(yè)、石油資源豐富但主權(quán)問題紛爭不休的釣魚島地區(qū)自然會成為雙方爭奪的焦點之一，由此造成了雙方齟齬不斷，從而影響到整個東亞地區(qū)的穩(wěn)定。

其次，使美國在承擔政治、軍事義務(wù)的同時，增強了對東亞地區(qū)干預(yù)的能力。從現(xiàn)實的角度來講，尼克松政府將釣魚島列嶼的施政權(quán)交給日本是符合其戰(zhàn)略利益的，因為美國當時將日本定位為其在亞洲的主要伙伴，其戰(zhàn)略價值高于中國大陸與臺灣。在“歸還沖繩協(xié)定”生效后，尼克松政府宣布《美日安保條約》適用于釣魚島，這使得美國不能不承擔起更多的政治、軍事義務(wù)。但反過來講，美國正是通過這種戰(zhàn)略上的明確，進一步增強了對東亞事務(wù)的干預(yù)能力，充當了“離岸平衡手”的角色。