◎ 孔春浩

提 要：城中村改造是當(dāng)下城市發(fā)展的難點(diǎn)。杭州城中村改造的創(chuàng)新實(shí)踐為浙江乃至全國(guó)提供了很好的范例。杭州在吸取以往城中村改造經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以城市有機(jī)更新的理念進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐，取得了很好的成效，形成了杭州經(jīng)驗(yàn)，本文基于此，提出城市有機(jī)更新視角下杭州市城中村改造新的路徑。

城中村是違章搭建聚集地、安全隱患潛伏地、治安問題高發(fā)地，是中國(guó)城市共同面臨的普遍性、結(jié)構(gòu)性 “難題”。隨著城市的發(fā)展，城中村與周邊城市社區(qū)在城市基礎(chǔ)設(shè)施配置、公共服務(wù)供給等方面的差異越來越大，給居民生活帶來了諸多不便，造成嚴(yán)重的不均衡，城中村居民對(duì)城中村改造的呼聲也愈發(fā)強(qiáng)烈。

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。“十三五”初期，中央城市工作會(huì)議指出，加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭(zhēng)到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。城中村改造作為棚戶區(qū)改造的核心內(nèi)容，既是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必然要求，也是保障和改善民生、全面建成小康社會(huì)的重要載體，更是穩(wěn)增長(zhǎng)促投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效抓手。

當(dāng)下正值 “后峰會(huì)、前亞運(yùn)”重要戰(zhàn)略發(fā)展時(shí)期，杭州城市發(fā)展方式從規(guī)模擴(kuò)張全面轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，城中村成為城市發(fā)展中的最大 “短板”，亟須盡快補(bǔ)齊補(bǔ)好，推動(dòng)城市發(fā)展方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式同步轉(zhuǎn)型，努力將杭州打造成 “獨(dú)特韻味、別樣精彩”的世界名城。

一 杭州市城中村改造的傳統(tǒng)模式與存在的問題

（一）杭州市城中村改造的歷史

杭州市從20世紀(jì)90年代開始，開展撤村建居改革試點(diǎn)工作，拉開了杭州城中村改造的帷幕，其間經(jīng)歷了探索啟動(dòng)與穩(wěn)步推進(jìn)、快速推進(jìn)與規(guī)范并重兩個(gè)階段。

1.探索啟動(dòng)與穩(wěn)步推進(jìn)階段

1998年11月26日，杭州市委、市政府聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著 “撤村建居”工作正式啟動(dòng)。1998～2008年這一階段是杭州城中村改造制度框架的構(gòu)建階段，明確了撤村建居的條件，界定了撤村建居工作范圍，對(duì)撤銷行政村建制、建立居民區(qū)建制、原村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革、村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、社會(huì)保險(xiǎn)等各單項(xiàng)工作進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，以規(guī)劃先行的理念，探索多種模式并存的城中村改造政策，積極開展 “城中村”改造試點(diǎn)，完善 “城中村”市政服務(wù)設(shè)施，建立健全 “城中村”居民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障機(jī)制，為徹底完成 “城中村”改造做了非常有益的探索。

但在具體操作過程中，由于缺乏統(tǒng)領(lǐng)，各村各自為政，這一階段全市城中村改造工作進(jìn)程緩慢。另外，沉重的資金壓力成為城中村改造深入推進(jìn)的主要阻礙，在實(shí)際推進(jìn)中則因重點(diǎn)工程拆遷改造的多、整體拆除改造的少，無法將城中村弊病根除。

2.快速推進(jìn)與規(guī)范并重階段

2008～2015年，杭州城中村改造進(jìn)入快速推進(jìn)階段，市政府相繼推進(jìn)關(guān)于拆遷安置房統(tǒng)籌管理、拆遷安置房項(xiàng)目代建、拆遷安置房項(xiàng)目推進(jìn)聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制，并完善拆遷安置房建設(shè)工程以民主促進(jìn)民生工作機(jī)制等一系列文件，用規(guī)范來保障“城中村”改造的快速推進(jìn)。這一時(shí)期改造工作的主要特征是城市居民拆遷安置房與農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房 “兩房”并軌管理，在大力推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拆遷安置房的基礎(chǔ)上，在部分撤村建居村中開展城中村改造試點(diǎn)工作 （累計(jì)批準(zhǔn)53個(gè)試點(diǎn)村），采用 “一區(qū)一統(tǒng)籌，一村 （片）一方案”的改造模式，即市政府給予區(qū)政府一定優(yōu)惠政策，由各區(qū)統(tǒng)籌運(yùn)作城中村改造試點(diǎn)范圍內(nèi)的集體土地，不留死角地全面推進(jìn)城中村改造。這些有益的嘗試，為將來的大規(guī)模推進(jìn)城中村改造提供了經(jīng)驗(yàn)和模板。

這一階段，由大項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)城中村的整體改造，城中村改造的規(guī)模和進(jìn)度都有了明顯的超越，有力地推進(jìn)了杭州的城市化進(jìn)程。但城中村違建多、人流密集、安全隱患大、公建配套不全等問題，以及城市土地的綜合利用效率較低的問題仍未得到徹底解決。

（二）傳統(tǒng)改造模式存在的問題與原因分析

杭州市過去20年的城中村改造取得了顯著成效，但同時(shí)，與其他城市一樣，城中村改造工作的問題凸顯，影響改造的整體效果。

1.存在的問題

改造力度弱，改造進(jìn)度緩慢。杭州市主城區(qū)共有246個(gè)城中村，截至2015年底，僅有68個(gè)城中村完成改造，尚剩余176個(gè)城中村待改造。隨著周邊城市化進(jìn)程的加速，城中村與周邊社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面存在明顯差異，對(duì)城市發(fā)展形成掣肘，生活在 “孤島”的4.2萬余戶城中村居民要求改造的呼聲也越來越高。

改造碎片化，遺留問題多。以往改造的模式以大項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)城中村改造、以城市建設(shè)項(xiàng)目需求為導(dǎo)向，有的村部分拆遷、部分保留，或者一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目把村莊分割得七零八碎，導(dǎo)致村域范圍內(nèi)一些零星地塊成為 “三不管”地帶，無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的整村改造，更難以連村成片，導(dǎo)致改造碎片化問題較為突出。

文化保護(hù)難，城市風(fēng)貌受損。傳統(tǒng)的城中村改造常使用建筑物推倒重建的手段，這種改造方式，連同歷史建筑、文化遺跡、歷史遺存等一同 “推倒”，導(dǎo)致城市歷史風(fēng)貌受到嚴(yán)重?fù)p害；同時(shí)附著于建筑物、構(gòu)筑物上的歷史文化、歷史遺跡的消失造成城市文脈的斷裂、城市記憶的消散。

回遷安置慢，居民意見大。在以往的城中村改造中，居民在外過渡少則4年，多則8年。在外過渡時(shí)間越久，對(duì)居民生活質(zhì)量帶來的負(fù)面影響越大，帶來的社會(huì)問題隱患越大。因此，回遷安置慢一直是影響城中村改造居民滿意度的最大難題。但由于回遷安置房建設(shè)審批程序復(fù)雜、工程建設(shè)需要資金量大，回遷安置陷入提速難的困境。

2.原因分析

上述問題在各城市城中村改造中普遍存在，究其根源，與傳統(tǒng)改造模式下 “規(guī)劃缺位、屬地負(fù)責(zé)、項(xiàng)目帶動(dòng)”的特征密不可分。

規(guī)劃缺位，前瞻性不夠。傳統(tǒng)的城中村改造缺少市級(jí)層面的頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)性規(guī)劃。第一，全市層面缺少城中村改造的整體統(tǒng)籌與規(guī)劃，各行政區(qū)在確定拆遷范圍、拆遷量的過程中，自主性較大，缺乏科學(xué)依據(jù)。第二，拆后土地利用規(guī)劃缺失，導(dǎo)致土地利用缺少剛性管控，難以 “地盡其利”。第三，在以往的城中村改造中，對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、停車場(chǎng)、綠地、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共配套項(xiàng)目的規(guī)劃缺失，改造難以真正提升回遷居民的生活品質(zhì)。

屬地負(fù)責(zé)，城區(qū)政府各自為政。長(zhǎng)期以來，杭州市城中村改造工作由各行政區(qū)負(fù)責(zé)，改造計(jì)劃的編制、改造工作的實(shí)施、安置補(bǔ)償政策以及拆后土地利用等均是由區(qū)級(jí)政府或?qū)俚鼗鶎诱?fù)責(zé)，由于缺少市級(jí)層面的統(tǒng)籌與調(diào)控，各城區(qū)政府在改造工作中易滋生各自為政的弊端。

項(xiàng)目帶動(dòng)，追求資金就地平衡。以建設(shè)項(xiàng)目落地與選址為導(dǎo)向的城中村改造模式，不僅帶來改造的碎片化問題，同時(shí)也為各城區(qū)政府帶來資金上的壓力。對(duì)各行政區(qū)政府而言，有效緩解建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施及拆遷改造資金壓力的辦法是在土地的開發(fā)建設(shè)中算 “小賬”，追求單一地塊開發(fā)建設(shè)的資金就地平衡，其弊端是整個(gè)區(qū)域乃至城市的建設(shè)沒有辦法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃與系統(tǒng)更新。

重征遷輕保障，服務(wù)意識(shí)有待加強(qiáng)。在傳統(tǒng)的城中村改造中，重視征遷的現(xiàn)象普遍存在，一般來說，政府制訂嚴(yán)格的征遷計(jì)劃，并對(duì)征遷進(jìn)度全面監(jiān)控，保證征遷任務(wù)按時(shí)、按量完成。但是對(duì)于征遷后的征遷補(bǔ)償、回遷安置、小區(qū)管理、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作，政府的各項(xiàng)投入明顯少于前者。重征遷輕保障導(dǎo)致了回遷安置慢、回遷安置小區(qū)居住品質(zhì)差、被征遷居民的獲得感普遍不高，而這一現(xiàn)象隱含了地方政府在城中村改造中的急功近利以及為人民服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。

二 基于城市有機(jī)更新的城中村改造頂層設(shè)計(jì)

“十三五”期間，杭州城市化進(jìn)程將由城市化中期向城市化后期逐漸過渡，預(yù)計(jì)到2030年城市化率將超過70%，城市空間格局將迎來重大調(diào)整。為抓住 “前峰會(huì)、后亞運(yùn)”的重大歷史機(jī)遇期，杭州市委、市政府經(jīng)過前期的大量調(diào)研與論證，于2016年6月下發(fā) 《關(guān)于開展杭州市主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng) （2016-2020年）的實(shí)施意見》，開啟主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)，要求至 “十三五”期末，通過拆除重建、綜合整治、拆整結(jié)合三種方式，基本完成主城區(qū)246個(gè)城中村改造，包括68個(gè)村完成 “回頭看”，178個(gè)村完成整體改造提升。

本次城中村改造在吸取以往經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提高決策的科學(xué)性，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，以城市有機(jī)更新理論為指導(dǎo)，以整體提升、系統(tǒng)改造為理念，先期對(duì)改造工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

（一）城市有機(jī)更新理論

城市有機(jī)更新始于20世紀(jì)中期歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的舊城改造運(yùn)動(dòng)。一是為了改善城市的日益老化，二是為居民創(chuàng)造更優(yōu)的生活環(huán)境。20世紀(jì)90年代初，吳良鏞先生提出城市 “有機(jī)更新”的思想—— “根據(jù)城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上順應(yīng)城市發(fā)展肌理，尋求城市的更新與發(fā)展的方法”。城市有機(jī)更新認(rèn)為城市發(fā)展如同生物有機(jī)體的生長(zhǎng)過程，應(yīng)該不斷地去掉舊的、腐敗的部分，生長(zhǎng)出新的內(nèi)容，但這種新的組織應(yīng)具有原有結(jié)構(gòu)的特征，也就是說應(yīng)根據(jù)原有的城市肌理對(duì)城市進(jìn)行有機(jī)更新。

杭州市以 “城市有機(jī)更新”理論 （其框架見圖1）為指導(dǎo)，逐漸探索出 “城市有機(jī)更新”的杭州經(jīng)驗(yàn)。一是明確城市定位。正確地認(rèn)識(shí)舊城發(fā)展規(guī)律，是有機(jī)更新理論的思想精髓，也是舊城有機(jī)更新實(shí)踐的基礎(chǔ)條件。如果對(duì)城市缺乏系統(tǒng)研究，不尊重本地特色而盲目定位，勢(shì)必會(huì)造成城市的空間失調(diào)、文化破壞、環(huán)境污染、千城一面的現(xiàn)象，使 “城市更新”變成 “城市破壞”。二是整體更新原則。“有機(jī)更新”的突出特點(diǎn)是改造后城市仍然是一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，要研究更新地段及其周圍地區(qū)的城市格局和文脈特征，在更新過程中遵循城市發(fā)展的歷史規(guī)律，保持該地區(qū)城市肌理的相對(duì)完整性，從而確保城市整體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。保持城市的整體性主要包括三個(gè)方面的因素：保持文脈的整體性、保持功能的整體性、保持更新過程的整體性。三是系統(tǒng)綜合更新。將 “城市有機(jī)更新”作為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程來抓，總體規(guī)劃、分步實(shí)施，由點(diǎn)到面、由線到片，系統(tǒng)綜合、有序推進(jìn)；強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域的綜合保護(hù)、綜合整治和綜合開發(fā)。四是規(guī)劃引領(lǐng)與控制。要在城市更新過程中加強(qiáng)法制化管理與對(duì)規(guī)劃的剛性控制，要科學(xué)編制規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行，控制城市更新量。

圖1 城市有機(jī)更新的理論框架

（二）杭州市城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)

基于城市有機(jī)更新的理論框架，杭州市委、市政府對(duì)主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)從改造目標(biāo)、體制機(jī)制、規(guī)劃管理與政策方向等四個(gè)方面對(duì)城中村的整體改造提升進(jìn)行了系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)。

1.三變?nèi)?，助力世界名城建設(shè)

“獨(dú)特韻味、別樣精彩”的世界名城是習(xí)近平總書記對(duì)杭州城市發(fā)展提出的高標(biāo)準(zhǔn)要求，穩(wěn)步有序地推進(jìn) “獨(dú)特韻味、別樣精彩”的世界名城需要在城市有機(jī)更新理論的指導(dǎo)下，以發(fā)展的眼光、系統(tǒng)的思維推動(dòng)杭州城市的整體改造提升。杭州城中村五年攻堅(jiān)行動(dòng)以加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升城市整體居住品質(zhì)、保護(hù)傳承城市歷史獨(dú)特文化基因、助力城市國(guó)際化進(jìn)程為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn) “三變?nèi)隆钡某鞘邪l(fā)展新面貌：農(nóng)村變社區(qū)、洼地變高地、農(nóng)民變市民，改出城市面貌 “新顏值”、發(fā)展 “新空間”、生活 “新品質(zhì)”。

2.統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進(jìn)城市整體有機(jī)更新

一是建立市級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制。成立市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長(zhǎng)擔(dān)任雙組長(zhǎng)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室于市建委，市委組織部分別從國(guó)土、財(cái)政、規(guī)劃、環(huán)保、交警、城管等職能部門抽調(diào)人員組成工作組集中辦公，實(shí)體運(yùn)作。領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)全市城中村改造政策的制定、規(guī)劃審批、目標(biāo)任務(wù)下達(dá)及考核等工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市有關(guān)城中村改造的重點(diǎn)工作，保障各區(qū)及各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性推進(jìn)。

二是搭建市—區(qū)—鎮(zhèn) （街）—村 （社）四級(jí)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。在城中村改造工作的管理體制上，成立三級(jí)管理組織，分別是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市層面的工作協(xié)調(diào)、牽頭抓總；區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室負(fù)責(zé)本區(qū)的工作協(xié)調(diào)、牽頭抓總；街道征遷指揮部，由區(qū) （管委會(huì)）政府授權(quán)，負(fù)責(zé)征遷具體工作。按照 “條保政策、塊抓執(zhí)行”的原則，搭建 “市—區(qū)—鎮(zhèn) （街）—村 （社）”四級(jí)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，堅(jiān)持征遷工作重心下移，實(shí)行屬地管理，通過聯(lián)席工作會(huì)議進(jìn)行資源的整合與責(zé)任的落實(shí)。

三是分類改造，因地制宜推進(jìn)整體改造提升。將通過拆除重建、綜合整治、拆整結(jié)合三種方式，基本完成主城區(qū)246個(gè)城中村的改造，包括68個(gè)村完成 “回頭看”，178個(gè)村完成整體改造提升，將主城區(qū)城中村打造成配套完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城市社區(qū)，城中村居民獲得感明顯提升。

四是超前謀劃，編制三年工作計(jì)劃。編制拆遷安置房、配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、藍(lán)領(lǐng)公寓建設(shè)等與城中村改造有關(guān)工程的三年工作計(jì)劃，明確建設(shè)時(shí)序。按照三年工作計(jì)劃，2018年8.7萬套安置房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全面開工建設(shè)，到2020年，安置房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)100%開工建設(shè)，竣工項(xiàng)目達(dá)到50%；到2020年，完成新增配套設(shè)施742個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，在主城區(qū)城中村改造地塊上建成4萬套用于解決城市低收入群體住房問題的藍(lán)領(lǐng)公寓。

3.規(guī)劃引領(lǐng)，推動(dòng)城市功能與產(chǎn)業(yè)有序更新

一是編制 “一區(qū)一規(guī)劃”，堅(jiān)持 “謀定而后動(dòng)”。通過提前編制 “一區(qū)一規(guī)劃”“一村一方案”，變以往 “拆遷跟著項(xiàng)目走”的征遷思路為 “項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”?！耙粎^(qū)一規(guī)劃”由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組確立編制標(biāo)準(zhǔn)，市規(guī)劃院負(fù)責(zé)編制，規(guī)劃局和城改辦負(fù)責(zé)審核凡涉及綜合整治的城中村改造要求設(shè)置 “一村一方案”?！耙淮逡环桨浮庇筛鲄^(qū)負(fù)責(zé)編制，并按照綜合整治的要求凸顯特色。

二是明確拆后土地利用計(jì)劃，堅(jiān)持三公用地優(yōu)先。在征后土地利用上，先期進(jìn)行科學(xué)謀劃城市未來發(fā)展新格局，堅(jiān)持征后土地 “三優(yōu)先”的規(guī)劃原則：拆遷安置用地優(yōu)先、公共服務(wù)用地優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地優(yōu)先，對(duì)征后土地做到地盡其用，推動(dòng)城市功能整體提升。根據(jù) “一區(qū)一規(guī)劃”，主城區(qū)城中村改造將有效新增5874公頃建設(shè)用地，其中計(jì)劃用于安置房建設(shè)的用地352公頃，占6%，配套設(shè)施用地1350公頃，占23%，城市綠地1310公頃，占23%。

三是編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)永續(xù)發(fā)展。城中村改造堅(jiān)持與各城區(qū)的發(fā)展規(guī)劃相融合，規(guī)劃方案將城中村改造作為帶動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)，以此提升城市功能和活力。尤其是通過改造助推城中村 “低小散”產(chǎn)業(yè)向高新產(chǎn)業(yè)、特色小鎮(zhèn)、休閑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，打造產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)新高地。

4.政策精準(zhǔn)，著力破解征遷難題

一是改革補(bǔ)償安置政策，變單一方式安置為 “1＋X”綜合安置，破解征遷難問題。其中 “1”指的是實(shí)物補(bǔ)償，即回遷安置房屋的數(shù)量，“X”指的是貨幣補(bǔ)償，即安置補(bǔ)償款。其中，房屋和補(bǔ)償款可以自主搭配。

二是將土地出讓金在市、區(qū)財(cái)政分成的慣例改為區(qū)級(jí)財(cái)政獨(dú)享，破解協(xié)調(diào)難問題。為調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府工作的積極性，破解上下之間、條塊之間協(xié)調(diào)難的問題，一方面，提高城中村改造平衡用地的配比，增加區(qū)級(jí)政府可支配的平衡用地?cái)?shù)量的絕對(duì)值；另一方面，在土地出讓金分配中，拆除重建方式實(shí)施改造的城中村，其平衡用地的土地出讓金，在扣除國(guó)家、省、市規(guī)定計(jì)提的資金后，原則上全額核撥給各區(qū)政府 （管委會(huì)），將土地出讓金在市、區(qū)財(cái)政分成的慣例改為區(qū)級(jí)財(cái)政獨(dú)享。

三是創(chuàng)新 “項(xiàng)目模擬審批”，破解開工難問題。為加快城中村改造和拆遷安置房項(xiàng)目建設(shè)，縮短被拆遷戶在外過渡時(shí)間，實(shí)現(xiàn)城中村改造項(xiàng)目早落地、早開工、早交付，杭州市在中央簡(jiǎn)政放權(quán)和省委 “最多跑一次”改革的部署下，加快行政審批制度改革，在此次城中村改造過程中推行安置房建設(shè)項(xiàng)目的 “模擬審批”制度。按照市委、市政府 “拆遷后半年內(nèi)開工建設(shè)安置房”的要求，市城改辦和審管辦在2017年8月制定 《杭州市城中村改造項(xiàng)目推行模擬審批的實(shí)施辦法 （試行）》，城中村改造工作采用了提前 “模擬審批”的形式，極大地縮短了征遷過渡期，在降低過渡期安置的財(cái)政支出的同時(shí)，更好地回應(yīng)了被征遷居民最為關(guān)注的安置效率問題。

三 城中村改造創(chuàng)新實(shí)踐的杭州經(jīng)驗(yàn)

（一）杭州市城中村改造創(chuàng)新實(shí)踐

基于城市有機(jī)更新的理論框架，杭州市委、市政府對(duì)主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容。

1.文化傳承，重視傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合發(fā)展

一是對(duì)歷史文化古跡的保護(hù)。杭州城中村改造堅(jiān)持歷史文化、歷史遺存、文物古跡 “能保盡?！?，提出 “征遷不拆古跡、拆遷不拆文化”。通過改造前的摸排、收集，改造中的保護(hù)、挖掘，改造后的利用、傳承，實(shí)現(xiàn)歷史文化、村落文化與城市發(fā)展有機(jī)融合。

二是一村一方案打造特色。根植城市文化基因，挖掘村域文化特色，對(duì)文化基因進(jìn)行保護(hù)、傳承與發(fā)揚(yáng)，并著力推動(dòng) “文化＋”，在生活、產(chǎn)業(yè)、景觀資源中補(bǔ)齊文化短板。

三是傳承城市記憶。出臺(tái) 《關(guān)于加強(qiáng)杭州市城市特色風(fēng)貌和建筑景觀管理的指導(dǎo)意見》《基于城市特色風(fēng)貌的杭州市建筑形態(tài)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，以建筑為載體傳承城市記憶。

2.民主協(xié)商，構(gòu)建全方位、多元化的監(jiān)督體系

杭州市城中村五年攻堅(jiān)行動(dòng)堅(jiān)持共商共建，讓全民共同參與到家門口的改造工作。首先，實(shí)行四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員分別定點(diǎn)聯(lián)系城中村改造項(xiàng)目，架起被征遷群體與市、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)直接溝通的橋梁，縮短了溝通層級(jí)，落實(shí)民主監(jiān)督。其次，構(gòu)建一套集政府、媒體和社會(huì)于一體的全方位、多元化的監(jiān)督體系——人大專項(xiàng)督查，政協(xié)、民主黨派獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，新聞媒體傳遞民生，社會(huì)多方從過程、結(jié)果、影響等各方面對(duì)此次城中村改造工作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估。再次，在政策制定、房屋回購、征地補(bǔ)償、安置房小區(qū)方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)等重要工作節(jié)點(diǎn)，廣泛征求被征遷居民或居民代表的意見，落實(shí)被征遷居民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，部分基層指揮部，通過構(gòu)建重大決策村民、股民代表大會(huì)審議通過制度，使城中村改造由單一的政府主導(dǎo)行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣步ü蚕淼拿裰鲄f(xié)商行動(dòng)。

3.民生優(yōu)先，率先解決外來低收入群體住房難題

杭州市城中村五年攻堅(jiān)行動(dòng)堅(jiān)持 “民生優(yōu)先”的原則，構(gòu)建了保障城中村的被征遷群體和租房群體權(quán)益的民生保障制度。針對(duì)被征遷群體，堅(jiān)持社會(huì)保障 “同城同待遇”，也即城中村改造后，原城中村居民與城鎮(zhèn)居民享受同等的社會(huì)保障體系；允許安置房上市交易，維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益；創(chuàng)新 “10%集體留用地15畝兜底”政策，確保集體組織資產(chǎn)不縮水。針對(duì)城市外來低收入的租房群體，由市委、市政府統(tǒng)籌謀劃，將主城區(qū)城中村改造騰出的部分土地用于4萬套藍(lán)領(lǐng)公寓建設(shè)，專項(xiàng)保障外來低收入群體的居住權(quán)益。與此同時(shí)，杭州市積極探索在村集體10%的留用地上建設(shè)租賃住房，在拓寬村集體留用地經(jīng)濟(jì)收益渠道的同時(shí)，劃出更多國(guó)有收儲(chǔ)土地為新杭州人提供公共租賃保障房。

4.品質(zhì)為要，變“洼地”為城市新“高地”

首先，實(shí)行安置房品牌代建，提升回遷安置小區(qū)建設(shè)品質(zhì)。杭州市自2008年推行拆遷安置房代建制，相繼出臺(tái)了 《杭州市拆遷安置房項(xiàng)目代建制實(shí)施意見 （試行）》《杭州市拆遷安置房項(xiàng)目代建制實(shí)施細(xì)則 （試行）》，安置房建設(shè)由政府出資，逐步引入民營(yíng)企業(yè)作為建設(shè)的新生力量，并且其逐漸成為建設(shè)主力軍。

其次，實(shí)行物業(yè)管理專業(yè)運(yùn)營(yíng)，提升小區(qū)居住品質(zhì)。近年來，為整體提升居住品質(zhì)，各區(qū)積極為農(nóng)民居住小區(qū)引入品牌物業(yè)管理公司，尤其是西湖區(qū)，逐漸探索出拆后城中村管理的 “西湖經(jīng)驗(yàn)”。

最后，實(shí)行專業(yè)機(jī)構(gòu)托管產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)品質(zhì)。政府積極為城中村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引入專業(yè)化公司。為推動(dòng)城中村由產(chǎn)業(yè) “洼地”向產(chǎn)業(yè) “高地”華麗轉(zhuǎn)身，政府牽線專業(yè)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)公司，城中村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，加快形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。從 “村”變 “城”，城中村整治不只是拆與修，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的支撐是關(guān)鍵。

（二）杭州市城中村改造的成效

1.形成了城中村改造的杭州經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過兩年的實(shí)踐，杭州市主城區(qū)城中村改造成效顯著——168個(gè)城中村及4.2萬住戶實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)改造。顯著成效的取得與有機(jī)更新視角下的城中村改造頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐創(chuàng)新密不可分，其不僅解決了傳統(tǒng)城中村改造中的難題，還形成了獨(dú)具特色的城中村改造的經(jīng)驗(yàn)。

第一，在改造模式上，從城區(qū)各自為政、項(xiàng)目帶動(dòng)向全市 “一盤棋”、整體改造轉(zhuǎn)變；實(shí)施整村征遷、連片改造，徹底改變了零敲碎打的改造做法，跳出了越改越難的困境。第二，在改造方式上，從追求地塊開發(fā)、資金就地平衡向補(bǔ)齊功能短板、助推轉(zhuǎn)型發(fā)展轉(zhuǎn)變。第三，在改造方法上，從一刀切、粗放式向因村施策、特色為要轉(zhuǎn)變，多措并舉實(shí)現(xiàn)文化保護(hù)與城市發(fā)展的有機(jī)融合。第四，在改造重心上，從重征遷、輕保障向民生優(yōu)先、安置優(yōu)先轉(zhuǎn)變，四套班子領(lǐng)導(dǎo)帶頭聯(lián)系改造村直接傾聽民意，人大、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體廣泛參與，全民共同參與家門口的改造。

2.補(bǔ)齊了功能短板，助推城市有機(jī)更新

通過改造，臟亂差環(huán)境有效消除，刑事治安案件和火災(zāi)事故明顯減少，老百姓的居住品質(zhì)得到極大提升；283個(gè)教育、文體、醫(yī)療設(shè)施以及660個(gè)市政基礎(chǔ)設(shè)施將陸續(xù)建成；G20峰會(huì)場(chǎng)館、亞運(yùn)村設(shè)施、33個(gè)入城口、12條快速路、9條地鐵和2條城際鐵路等重大項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)無障礙推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的逐步落地，將助推城市的有機(jī)更新。

3.提升了生活品質(zhì)，提高居民獲得感

杭州城中村改造順應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的期待，隨著昔日臟、亂、差的城中村不斷 “破繭成蝶”，群眾對(duì)這項(xiàng)工作也愈加支持。市統(tǒng)計(jì)局在城區(qū)抽取2500位居民進(jìn)行調(diào)查，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，84.3%的居民對(duì)城中村改造工作表示支持。

4.留住了鄉(xiāng)愁記憶，實(shí)現(xiàn)了有根城市化

杭州市城中村改造著重強(qiáng)化各歷史文化遺存的發(fā)掘、保護(hù)、提煉與利用，以城市文脈 “應(yīng)保盡?！睘樵瓌t，挖掘了如上城海潮寺、錢塘江海塘遺址、江干筧橋老街、拱墅熱電廠遺址、西湖留下歷史街區(qū)、濱江西興老街原始風(fēng)貌保留等歷史文化，結(jié)合社區(qū)活動(dòng)中心、公園等載體，傳承和發(fā)揚(yáng)了獨(dú)具杭州韻味的茶文化、堡文化、孝文化、錢塘文化、運(yùn)河文化、龍舟文化等。

四 城市有機(jī)更新視角下杭州市城中村改造的路徑

（一）以完善配套為重點(diǎn)，促進(jìn)城市功能均衡化

城中村改造對(duì)整個(gè)城市實(shí)現(xiàn)從中等發(fā)達(dá)水平向發(fā)達(dá)水平的歷史性跨越，補(bǔ)齊配套短板，促進(jìn)城市功能的均衡化形成了重要的補(bǔ)充。

未來三年，杭州市城中村改造工作重點(diǎn)將由 “征遷”逐漸向 “建設(shè)”轉(zhuǎn)變，按照 《關(guān)于開展杭州市主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng) （2016-2020年）的實(shí)施意見》以及 《杭州市主城區(qū)城中村改造三年工作計(jì)劃 （2016-2020年）》提出的目標(biāo)，逐步落實(shí)拆遷安置房、配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、藍(lán)領(lǐng)公寓建設(shè)等建設(shè)任務(wù)。

（二）以傳承文化為支點(diǎn)，促進(jìn)傳統(tǒng)生活現(xiàn)代化

杭州市根植城市文化基因，挖掘村域文化特色，對(duì)文化基因進(jìn)行保護(hù)、傳承與發(fā)揚(yáng)。下一步，杭州市城中村改造將著力推動(dòng) “文化＋”，在生活、產(chǎn)業(yè)、景觀資源中補(bǔ)齊文化短板。首先，以 “文化＋生活”打造 “優(yōu)等生活高地”：將歷史文化的保護(hù)與改造后的居民文娛生活緊密結(jié)合在一起，將地域特色文化融入街道社區(qū)文化家園、文體活動(dòng)中，豐富社區(qū)文化活動(dòng)，留住鄉(xiāng)愁記憶，形成良好的文化傳承氛圍。其次，以 “文化＋產(chǎn)業(yè)”打造 “優(yōu)等產(chǎn)業(yè)高地”：以城中村改造為契機(jī)，使一批有故事、有歷史文脈的建筑得以重生，同時(shí)推動(dòng)歷史文化與地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合。最后，以 “文化＋景觀”打造 “優(yōu)等休閑高地”：在歷史街區(qū)、特色風(fēng)貌保護(hù)區(qū)設(shè)置文化設(shè)施、景觀文化小品，提升文化特質(zhì)；以特色文化為底蘊(yùn)，構(gòu)筑特色旅游休閑景點(diǎn)，讓文化滲透到居民生活的方方面面。

（三）以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為抓手，促進(jìn)業(yè)態(tài)成長(zhǎng)持續(xù)化

杭州市構(gòu)建 “多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、生態(tài)型”的世界名城框架，需要足夠的發(fā)展空間支撐，本次城中村改造順勢(shì)而為，為擁江發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、國(guó)際化城市設(shè)施的建設(shè)、“產(chǎn)城人”融合的發(fā)展等騰挪出發(fā)展空間，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有力支撐。

下一步，杭州市將以 “一區(qū)一規(guī)劃”為指引，城中村改造與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)同步推進(jìn)。在城中村改造區(qū)域，通過低小散產(chǎn)業(yè)的清退以及騰籠換鳥等手段，積極引進(jìn)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，將騰挪出的有限的城市空間用于引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、高端金融等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城中村產(chǎn)業(yè)的鳳凰涅槃，在形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城人融合。

（四）以改善管理為突破口，促進(jìn)基層治理實(shí)效化

城中村改造后，原有的行政村建制撤銷，建立社區(qū)居民委員會(huì)，實(shí)施自治管理，與現(xiàn)有的城市社區(qū)管理合為一體，從根本上解決了城鄉(xiāng)二元管理體制之下帶來的無序和無效管理。與此同時(shí)，城中村改造推動(dòng)了一部分人口的有序轉(zhuǎn)移，將城市規(guī)劃下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給延伸到城中村區(qū)域，保持城市管理和功能實(shí)現(xiàn)的一體化，從而完善各項(xiàng)城市功能。

下一步，杭州市將以拱墅區(qū)為試點(diǎn)，積極探索撤村建居社區(qū)規(guī)范化自治服務(wù)管理新模式。拱墅區(qū)撤村建居社區(qū)將 “智慧＋”理念融入社區(qū)治理，正在探索 “1＋N”自治大聯(lián)盟，即以社區(qū)居委會(huì)班子為主導(dǎo)，成立由社工、社會(huì)組織、志愿者、業(yè)主代表、物業(yè)等多方組成的議事決策聯(lián)盟，已經(jīng)構(gòu)建起 “智慧自治”、居民群眾參與社區(qū)事務(wù)的平臺(tái)，形成系統(tǒng)性參與社區(qū)建設(shè)的渠道。今后，拱墅區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)將逐步向全市推廣，逐步提高撤村建居社區(qū)的管理成效。