杜治洲

從廉政政策的清晰度看，一項(xiàng)廉政政策的文本對(duì)權(quán)力制約的要求越明確，規(guī)定越具體，有效執(zhí)行的可能性就越大。從政策對(duì)執(zhí)行者的利益觸動(dòng)來(lái)看，一項(xiàng)廉政政策對(duì)執(zhí)行者的利益觸動(dòng)越大，該政策就越有可能被變通、延緩執(zhí)行甚至被抵制。

筆者基于政策清晰度和觸動(dòng)政策執(zhí)行者利益的程度兩個(gè)維度，將廉政政策劃分為四大類(lèi)： “玻璃政策”“塑料政策”“鉆石政策 ”和“大理石政策 ”。相應(yīng)地，廉政政策執(zhí)行則可以分為順從模式、應(yīng)付模式、拖延模式和抵抗模式。

人人都愛(ài)“玻璃政策 ”

“玻璃政策 ”是指文本清晰度高、對(duì)公職人員廉潔從政的要求非常明確，且對(duì)政策執(zhí)行者的利益觸動(dòng)較小的廉政政策。

玻璃透明、易碎，且當(dāng)有人撞到玻璃就可能被“劃傷 ”。當(dāng)廉政政策明確了政策約束對(duì)象的范圍，清晰地劃定了政策執(zhí)行者的權(quán)力邊界，在沒(méi)有理由拒絕執(zhí)行的情況下，政策執(zhí)行就可能非常順利。當(dāng)然還有前提： 這樣的廉政政策不對(duì)政策執(zhí)行者造成利益上的較大的損害，不會(huì)遭遇其心理上的強(qiáng)烈對(duì)抗。這種廉政政策執(zhí)行模式可稱(chēng)之順從模式 。

十八大以來(lái)中央出臺(tái)了一系列廉政政策，有些貫徹執(zhí)行非常順利，效果頗佳。其中，八項(xiàng)規(guī)定就是典型的“玻璃政策”。其有兩大特點(diǎn)：條款非常細(xì)致明晰，沒(méi)有模棱兩可的表達(dá)；如“除中央統(tǒng)一安排外，個(gè)人不公開(kāi)出版著作、講話(huà)單行本，不發(fā)賀信、賀電，不題詞、題字”等。從規(guī)定的具體內(nèi)容來(lái)看，對(duì)執(zhí)行者的不利影響最多“傷及皮毛”。 八項(xiàng)規(guī)定是對(duì)各類(lèi)會(huì)議、文稿、接待等的限制，基本不會(huì)影響到工資收入、職務(wù)升遷等， 而且因應(yīng)酬減少，許多公職人員身體更健康了。因此，許多公職人員成為了這項(xiàng)廉政政策的受益者，擁護(hù)者。 再如，2014 年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開(kāi)會(huì)的通知》，明確了21 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的名字，使政策落實(shí)有了充分保障。

毋庸置疑，當(dāng)公職人員不會(huì)因執(zhí)行政策受損甚至持續(xù)獲益于該政策時(shí)，政策貫徹就會(huì)暢通無(wú)阻。 此時(shí)，“玻璃政策”下的政策執(zhí)行順從模式就顯現(xiàn)得淋漓盡致。

剛出的文件遭應(yīng)付？“塑料政策”的文本不清晰！

“塑料政策”是指文本清晰度不高、對(duì)公職人員廉潔從政的要求比較模糊，且對(duì)政策執(zhí)行者的利益觸動(dòng)較小的廉政政策。塑料的特點(diǎn)是透明度低、不易碎，如有人“撞上”了塑料， 被“劃傷”的可能性很小。

當(dāng)廉政政策沒(méi)有明確政策約束對(duì)象的范圍，政策執(zhí)行必定受到阻力。 要成為“塑料政策 ”還必須具備“廉政政策不對(duì)政策執(zhí)行者造成利益上的較大的損害”的前提。然而，只要對(duì)政策執(zhí)行者利益有損害，有時(shí)只增加了些手續(xù)和程序，政策執(zhí)行者就會(huì)有些“不情愿”，再加上政策文本不甚清晰，執(zhí)行程序和方法不明確，就可能遭到執(zhí)行者的敷衍應(yīng)付：表面上有些執(zhí)行動(dòng)作，但沒(méi)有真正執(zhí)行 。

應(yīng)付模式下，政策制定主體面對(duì)執(zhí)行者的“變通執(zhí)行”或“敷衍塞責(zé)”，通常只通過(guò)政治宣傳進(jìn)行動(dòng)員，又無(wú)法實(shí)施強(qiáng)有力問(wèn)責(zé)，政策就會(huì)一直“沉睡 ”。

當(dāng)然，“塑料政策 ”可能還有另一種執(zhí)行結(jié)果：當(dāng)塑料政策缺乏執(zhí)行性時(shí)，政策制定者或執(zhí)行者對(duì)該政策進(jìn)行細(xì)化，提升清晰度和可執(zhí)行性。例如，2009 年底頒布的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則》規(guī)定： 禁止“大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機(jī)斂財(cái) ”。 但由于該規(guī)定沒(méi)有對(duì)“大操大辦 ”具體界定，地方執(zhí)行難的問(wèn)題突出。十八大后，各地紛紛出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部婚喪嫁娶的詳細(xì)禁令，中央紀(jì)委法規(guī)室也對(duì)黨員操辦婚喪喜慶事宜中的三類(lèi)違紀(jì)行為進(jìn)行了詳細(xì)解釋?zhuān)鞝?zhēng)議越來(lái)越少，政策執(zhí)行效果越來(lái)越好。

哪項(xiàng)政策出臺(tái)30多年仍被拖延執(zhí)行？

有一類(lèi)廉政政策，文本非常清晰，對(duì)政策執(zhí)行者行為規(guī)范的要求十分明確。同時(shí)，政策內(nèi)容對(duì)執(zhí)行者既得利益沖擊很大，政策執(zhí)行者往往會(huì)故意拖拉延遲執(zhí)行， 這類(lèi)廉政政策可以稱(chēng)之為“鉆石政策”。

鉆石的特點(diǎn)是透明、堅(jiān)固， 如有人“撞上”了，傷筋動(dòng)骨的可能性大。對(duì)這些廉政政策，執(zhí)行者找不到托辭，就采取拖延策略，能緩就緩，能不執(zhí)行則不執(zhí)行。 這種廉政政策執(zhí)行模式就稱(chēng)之拖延模式。

當(dāng)“鉆石政策”遭遇了政策執(zhí)行拖延時(shí)，政策制定者通常會(huì)采取兩種策略：放任自流，“睜只眼閉只眼”；加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，嚴(yán)懲違反者。

例如禁止官員及其配偶子女經(jīng)商，它限制的是官員及其家人的切身利益，因此許多官員內(nèi)心持相當(dāng)反對(duì)態(tài)度，并拖延執(zhí)行該政策。30 多年前，我國(guó)就制定了關(guān)于嚴(yán)禁官員及其配偶子女經(jīng)商的政策，時(shí)至今日出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定近 20 項(xiàng)，然而屢禁不止的現(xiàn)象十分突出。2014 年中央巡視組第一輪巡視整改情況通報(bào)顯示，14 個(gè)被巡視的對(duì)象中有 7 個(gè)地方和單位出現(xiàn)干部親屬子女違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)問(wèn)題。2016年四省“回頭看”反饋湖南、安徽兩省違規(guī)經(jīng)商問(wèn)題依然突出，這也反映出上述問(wèn)題具有頑固性 。

“大理石政策”逼制定者妥協(xié)？

還有一類(lèi)廉政政策，其文本清晰度不高，要求比較模糊，且對(duì)政策執(zhí)行者的利益觸動(dòng)很大，即“大理石政策”。大理石透明度不高但質(zhì)地堅(jiān)硬，如有人不小心摔到大理石上，可能會(huì)骨折甚至丟掉性命。

如前所述，面對(duì)廉政政策，執(zhí)行者會(huì)考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是執(zhí)行后會(huì)不會(huì)引起個(gè)人利益的較大損失； 二是這個(gè)政策文本是否清晰表達(dá)了執(zhí)行細(xì)節(jié)， 即可操作性 。于是，當(dāng)“大理石政策”出臺(tái)時(shí)，迎接它的就是廉政政策執(zhí)行的“抵抗模式” 。

“大理石政策”遭遇抵抗執(zhí)行時(shí)，通常會(huì)導(dǎo)致政策制定者的調(diào)整，一般會(huì)出臺(tái)另一相對(duì)緩和的廉政政策來(lái)替代。例如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1994 年，全國(guó)人大常委會(huì)已將《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》 列入立法項(xiàng)目，但后來(lái)沒(méi)有進(jìn)行下去。此后，官方做出了三方面調(diào)整：從立法改為規(guī)定，申報(bào)事項(xiàng)從范圍龐大的“財(cái)產(chǎn)”縮小到“收入和個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)”；申報(bào)主體從全體公職人員調(diào)整為縣（ 處級(jí)） 以上領(lǐng)導(dǎo)和省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)。目前正在實(shí)行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，較頒布之初的執(zhí)行效果有所好轉(zhuǎn)。

不同執(zhí)行模式如何向“順從模式”轉(zhuǎn)換？

必須注意的是，廉政政策執(zhí)行的四種模式之間的界限并非十分清晰。 當(dāng)一項(xiàng)龐大的廉政政策涉及的內(nèi)容比較廣時(shí)， 可能包含上述政策中的兩種、三種甚至四種， 相應(yīng)地也會(huì)導(dǎo)致不同的政策執(zhí)行模式。

從應(yīng)付模式向順從模式轉(zhuǎn)換， 必須提高廉政政策的清晰度。文本應(yīng)盡可能避免“原則上”“一般情況下”等模糊語(yǔ)言，多用“一律不能”“嚴(yán)禁”等明確表達(dá)?？紤]到中央有些政策不宜“一刀切”，則只需出臺(tái)原則性的政策，在國(guó)家層面模糊化，地方層面清晰化。

拖延模式向順從模式轉(zhuǎn)換，則要評(píng)估對(duì)執(zhí)行者利益的損害度。抵抗模式向順從模式轉(zhuǎn)化，則需提高廉政政策的清晰度并合理評(píng)估對(duì)執(zhí)行者利益的損害度。

（作者系北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）