王 敏

（中國交通報社，北京 100011）

引言

財政部于2017年印發(fā)了《財政部關(guān)于印發(fā)<政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表>的通知》（財會〔2017〕25號），要求全國行政事業(yè)單位自2019年1月1日起按新的政府會計制度進行核算。為什么要進行政府會計改革，出臺統(tǒng)一的會計制度；本次改革有哪些主要內(nèi)容；交通運輸行政事業(yè)單位如何進行新舊會計制度轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換中有哪些難點問題，該如何解決，本文著重就以上問題進行探討。

一、為什么要進行政府會計改革

之所以在全部行政事業(yè)單位施行統(tǒng)一的政府會計制度，主要是要解決以下六個方面的問題：一是缺乏統(tǒng)一可比的會計制度，高校、科研、彩票、醫(yī)院等等十幾種會計制度并存；二是缺乏與國際接軌的會計標(biāo)準(zhǔn)體系，行政事業(yè)單位與企業(yè)相比，與國際接軌進程明顯滯后，國內(nèi)還未統(tǒng)一，何談與國際接軌，不利于與國際進行比較，也不符合我國的國際地位；三是不能適應(yīng)和建立現(xiàn)代財政制度，會計核算不統(tǒng)一，如何建立規(guī)范透明公開的財政制度；四是不能如實反映政府“家底”，大量的資產(chǎn)和負(fù)債未在賬面反映，也未納入報表，與國家的防范風(fēng)險戰(zhàn)略不符；五是不能客觀反映政府運行成本，混淆了成本與支出的概念，基本按收付實現(xiàn)制一次確認(rèn)支出，既不能客觀反映成本，也造成了預(yù)決算公開數(shù)據(jù)缺乏可比性；五是部門決算報告存在缺陷，大量的行政事業(yè)單位之間的收支不能合并抵消，虛增了單位或國家的收支。

二、本次政府會計改革的主要內(nèi)容

本次政府會計改革主要包括以下八個方面的內(nèi)容：

一是出臺了各級行政事業(yè)單位統(tǒng)一執(zhí)行的政府會計制度，廢止了過去十幾種各行各業(yè)的會計核算制度；

二是重構(gòu)了政府會計核算模式，采用財務(wù)會計和預(yù)算會計“平行記賬”模式進行會計核算；

三是擴大了資產(chǎn)負(fù)債核算范圍，全口徑反映單位的資產(chǎn)和負(fù)債，如交通運輸行政事業(yè)單位管理和維護的公路、航道、航標(biāo)等資產(chǎn)以及貸款應(yīng)支付的利息等要全部進行核算；

四是強化了財務(wù)會計功能，財務(wù)會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，并出臺了系列準(zhǔn)則，要求把相應(yīng)的準(zhǔn)則應(yīng)用到核算過程中；

五是完善了預(yù)算會計功能，預(yù)算會計采用純粹的收付實現(xiàn)制，更能準(zhǔn)確反映政府會計主體的現(xiàn)金收支的流入和流出；

六是整合了基本建設(shè)會計，不再單獨建賬對基本建設(shè)進行核算，解決了基本建設(shè)并賬的問題；

七是調(diào)整完善了報表體系，由于采用“平行記賬”，也需要編制相應(yīng)的報表；

八是增加依據(jù)財務(wù)會計編制的財務(wù)報告，依據(jù)預(yù)算會計繼續(xù)編制部門決算報告。

三、如何進行新舊會計制度轉(zhuǎn)化

為做好新舊會計制度轉(zhuǎn)換，財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于印發(fā)<政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表>與<行政單位會計制度><事業(yè)單位會計制度>有關(guān)銜接問題處理規(guī)定的通知》（財會〔2018〕3號）。但畢竟作為一項新制度，大家適應(yīng)需要一個過程，且交通運輸行政事業(yè)單位還有其自身的行業(yè)特點，如何進行轉(zhuǎn)換有一些難點問題需要解決。

（一）轉(zhuǎn)換的步驟

新舊會計制度轉(zhuǎn)換，可采用如下八個步驟進行：

1.核算單位要做好準(zhǔn)備工作

首先，單位要結(jié)合本單位管理的需要，在財政部統(tǒng)一的一級科目基礎(chǔ)上，設(shè)置本單位的明細(xì)會計科目和輔助核算內(nèi)容。設(shè)置會計明細(xì)科目和輔助核算時，要與核算軟件的開發(fā)公司充分溝通，必須滿足政府會計制度（會計科目、會計報表及附注，尤其是附注的披露）、政府會計準(zhǔn)則（重點是準(zhǔn)則的披露）的要求；要考慮減輕財務(wù)人員壓力、提高工作效率的要求，如零余額支付令自動生成、折舊的自動計提、與銀行自動對賬、“平行記賬”的自動翻轉(zhuǎn)；要實現(xiàn)財務(wù)報表的自動生成，力爭實現(xiàn)部門決算和財務(wù)報告自動生成。

其次，要對應(yīng)收票據(jù)、應(yīng)收賬款、預(yù)付賬款、其他應(yīng)收款等資產(chǎn)類科目，必須按照債務(wù)人類別進行梳理且應(yīng)進行輔助核算，以滿足部門財務(wù)報告附注披露要求；在債務(wù)人類別梳理時，需將債務(wù)人區(qū)分清楚是本部門內(nèi)部單位、本部門以外的政府會計主體單位、其他這三種類型。要對應(yīng)付票據(jù)、應(yīng)付賬款、其他應(yīng)付款等負(fù)債類科目，必須按照債權(quán)人類別進行輔助核算，以滿足部門財務(wù)報告附注披露要求；在債權(quán)人類別梳理時，需將債權(quán)人區(qū)分清楚是本部門內(nèi)部單位、本部門以外的政府會計主體單位、其他三種類型。要對長期借款、長期應(yīng)付款科目，必須按照債權(quán)人類別進行輔助核算，以滿足部門財務(wù)報告附注披露要求，同時按照“借款到期日”進行輔助核算，以滿足資產(chǎn)負(fù)債表“一年內(nèi)到期的非流動負(fù)債”填報的要求。

此外，年底前一定要進行基本建設(shè)賬套并賬，否則基本建設(shè)賬套數(shù)據(jù)在2019年將會缺失。

2.核算單位根據(jù)原賬2018年12月31日余額編制新舊會計科目余額對照表

由于新制度分為財務(wù)會計和預(yù)算會計，財務(wù)會計與現(xiàn)行制度和科目更相近，且預(yù)算會計轉(zhuǎn)換只涉及預(yù)算結(jié)余，為此可先解決財務(wù)會計轉(zhuǎn)換。財務(wù)會計轉(zhuǎn)換不涉及收入和費用類科目，因此編制科目對照表時只需編制資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)科目對照表。

（1）資產(chǎn)類

庫存現(xiàn)金（注意受托代理資產(chǎn)）、財政應(yīng)返還額度、短期投資、應(yīng)收票據(jù)、應(yīng)收賬款、預(yù)付賬款、無形資產(chǎn)資產(chǎn)類一級科目總額，新舊制度可直接對照。

需要分析對照的科目：舊制度銀行存款對應(yīng)新制度銀行存款/其他貨幣資金，其他應(yīng)收款對應(yīng)其他應(yīng)收款/在途物品，存貨對應(yīng)庫存物品/加工物品/政府儲備物資，固定資產(chǎn)對應(yīng)固定資產(chǎn)/公共基礎(chǔ)設(shè)施/政府儲備物資/保障性住房等，累計折舊對應(yīng)固定資產(chǎn)累計折舊/公共基礎(chǔ)設(shè)施累計折舊/保障性住房累計折舊，長期投資對應(yīng)長期股權(quán)投資/長期債券投資，在建工程對應(yīng)在建工程/工程物資，在建工程中的預(yù)付工程款部分轉(zhuǎn)入預(yù)付賬款的預(yù)付工程款明細(xì)科目，累計攤銷對應(yīng)無形資產(chǎn)累計攤銷。

（2）負(fù)債類

短期借款、應(yīng)付職工薪酬、應(yīng)付票據(jù)、應(yīng)付賬款（事業(yè)單位）、預(yù)收賬款、長期借款、長期應(yīng)付款等負(fù)債類一級科目總額，新舊制度可直接對照。

需要分析對照的科目：行政單位的應(yīng)付賬款對應(yīng)應(yīng)付賬款/其他應(yīng)付款（應(yīng)付質(zhì)量保證金），事業(yè)單位的其他應(yīng)付款對應(yīng)其他應(yīng)付款/受托代理負(fù)債，應(yīng)交國庫款/應(yīng)交財政專戶款（事業(yè)單位）、應(yīng)交財政款（行政單位）對應(yīng)應(yīng)交財政款，應(yīng)繳稅費對應(yīng)應(yīng)交增值稅/其他應(yīng)交稅費。

（3）凈資產(chǎn)類

行政單位的財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款結(jié)余、其他資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、資產(chǎn)基金、待償債凈資產(chǎn)對應(yīng)累計盈余。事業(yè)單位的事業(yè)基金、非流動資產(chǎn)基金、財政補助結(jié)轉(zhuǎn)、財政補助結(jié)余、非財政補助結(jié)轉(zhuǎn)、經(jīng)營結(jié)余（借方）對應(yīng)累計盈余；事業(yè)單位的專用基金對應(yīng)專用基金。

編制對照表時，資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)科目一定要進行總合計對照，確保轉(zhuǎn)換的資產(chǎn)總額、負(fù)債總額、凈資產(chǎn)總額準(zhǔn)確無誤。

3.按新制度設(shè)立2019年1月1日的新賬

在已經(jīng)按單位需要設(shè)置好會計科目和輔助核算后，維護賬套的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如單位的人員、部門、項目、往來客戶、銀行信息等，盡量通過信息化手段將原有信息導(dǎo)入新賬套。

4.按規(guī)定登記新賬財務(wù)會計科目期初余額

依據(jù)第二步做的對照表，登記新賬財務(wù)會計科目期初余額，登記完畢后，切記要仔細(xì)檢查資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)總額是否與對照表一致。

5.按新制度對新賬相關(guān)財務(wù)會計科目余額進行調(diào)整

如之前沒有計提折舊的，在2019年1月1日補提固定資產(chǎn)累計折舊，補提的折舊，借記“累計盈余”科目，貸記“固定資產(chǎn)累計折舊”科目。

如之前沒有計提無形資產(chǎn)攤銷的，在2019年1月1日補提無形資產(chǎn)累計攤銷，補提的攤銷，借記“累計盈余”科目，貸記“無形資產(chǎn)累計攤銷”科目。

經(jīng)過上述步驟，即完成了財務(wù)會計期初余額轉(zhuǎn)換。

6.按新制度要求登記預(yù)算會計結(jié)余類科目期初余額

預(yù)算會計轉(zhuǎn)換只涉及建立預(yù)算結(jié)余科目期初余額，不涉及預(yù)算收支。

（1）行政單位

舊制度財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)對應(yīng)新制度財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)（減去預(yù)付賬款和存貨）；

財政撥款結(jié)余對應(yīng)財政撥款結(jié)余；

其他資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余對應(yīng)非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)[減去已經(jīng)支付尚未計入支出（如其他應(yīng)收款中的預(yù)付款項等）的金額]/非財政撥款結(jié)余。

按照以上調(diào)整后的金額登記新賬，借記資金結(jié)存，貸記財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款結(jié)余、非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、非財政撥款結(jié)余。

（2）事業(yè)單位

舊制度財政撥款結(jié)余直接轉(zhuǎn)到新制度財政撥款結(jié)余；

財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)到財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)（減去預(yù)付賬款和存貨）；

專用基金轉(zhuǎn)到專用結(jié)余（一般單位僅有福利基金，如有其他基金必須是結(jié)余分配積累的方可轉(zhuǎn)到預(yù)算會計專用結(jié)余，按收入計提的修購基金等不能轉(zhuǎn)入）；

經(jīng)營結(jié)余到經(jīng)營結(jié)余（有經(jīng)營虧損，否則本科目無余額）；

非財政補助結(jié)轉(zhuǎn)對應(yīng)非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)[加上已經(jīng)收到尚未計入收入（如預(yù)收賬款）的金額，加上已經(jīng)計入支出尚未支付（如發(fā)生時列支的應(yīng)付賬款）的金額，減去已經(jīng)支付尚未計入支出（如購入的存貨、預(yù)付賬款等）的金額，減去已經(jīng)計入收入尚未收到（如應(yīng)收賬款）的金額]；

事業(yè)基金到非財政撥款結(jié)余：第一步計算新賬的“庫存現(xiàn)金”、“銀行存款”、“其他貨幣資金”、“財政應(yīng)返還額度”科目借方余額合計數(shù)，第二步減去新賬中貨幣資金形式的受托代理資產(chǎn)、應(yīng)繳財政款、押金、質(zhì)保金等，加上投標(biāo)保證金等(對不納入單位預(yù)算管理的資金進行調(diào)整），第三步減去新賬的“財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)”、“財政撥款結(jié)余”、“非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)”、“專用結(jié)余”科目貸方余額合計數(shù)，得出“非財政撥款結(jié)余”科目余額。

按照以上調(diào)整后的金額登記新賬，借記資金結(jié)存，貸記財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款結(jié)余、非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、非財政撥款結(jié)余、專用結(jié)余；如有經(jīng)營結(jié)余（負(fù)數(shù)），借記經(jīng)營結(jié)余，貸記資金結(jié)存。

預(yù)算會計期初余額的確立也可參照財務(wù)會計先編制科目對照表，再按上述方法轉(zhuǎn)換。

7.編制2019年1月1日的科目余額表

按新制度要求完成期初余額轉(zhuǎn)換后，編制2019年1月1日的科目余額表，作為新賬各會計科目期初余額。

8.根據(jù)新賬各會計科目期初余額，按照新制度編制2019年1月1日資產(chǎn)負(fù)債表。

依據(jù)新制度的報表格式，依據(jù)期初余額編制單位2019年1月1日資產(chǎn)負(fù)債表。

（二）轉(zhuǎn)換過程中的難點問題

在新舊會計制度轉(zhuǎn)換的過程中，由于行業(yè)特色可能存在公共基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)換難以及由于新制度要求帶來的長期股權(quán)投資、固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、壞賬準(zhǔn)備計提等難點問題。

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施

雖然財政部出臺了《財政部關(guān)于印發(fā)<政府會計準(zhǔn)則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施>的通知》（財會〔2017〕11號），但在新舊制度轉(zhuǎn)換過程中，交通運輸行政事業(yè)單位對于5號準(zhǔn)則的理解和掌握也存在很大難度，且在具體實施過程中各單位差異較大、情況極其復(fù)雜。

筆者認(rèn)為在轉(zhuǎn)換過程中，可分兩種情況，一種是已經(jīng)入賬的公共基礎(chǔ)設(shè)施，另一種是尚未入賬的公共基礎(chǔ)設(shè)施。已經(jīng)入賬的基礎(chǔ)設(shè)施，只需在轉(zhuǎn)換時從固定資產(chǎn)中分離，直接轉(zhuǎn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施，如果無法確定折舊的計提標(biāo)準(zhǔn)，可暫不提折舊；如能夠確定折舊標(biāo)準(zhǔn)，可參考固定資產(chǎn)折舊指南標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對于未入賬的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、航道、港口等，存在入賬主體界定難、入賬價值的確定、折舊的計提等諸多難點，建議按照“先易后難、穩(wěn)步實施”的原則，能夠非常明確入賬主體和價值的可先行轉(zhuǎn)換，不能明確的可暫不入賬，待相關(guān)部門出臺明細(xì)的指導(dǎo)意見后再入賬；如要求單位必須入賬，可采用簡化處理原則，確認(rèn)入賬主體主要緊盯預(yù)算主體（支出責(zé)任），入賬價值可依據(jù)竣工財務(wù)決算價值或暫采用名義入賬，暫不計提折舊。

2.長期股權(quán)投資

按新制度規(guī)定，行政事業(yè)單位控制的企業(yè)必須采用權(quán)益法核算，在制度轉(zhuǎn)換過程中，由于所控制的企業(yè)在2019年1月1日并未出具被審計報告，數(shù)據(jù)也未最終確定，因此即使轉(zhuǎn)換時將成本法調(diào)整為權(quán)益法，核算也未必準(zhǔn)確，對于一些投資企業(yè)較多或較復(fù)雜的事業(yè)單位轉(zhuǎn)換時可暫不調(diào)整，直接按成本法進行轉(zhuǎn)換，但在2019年，待企業(yè)出具被審計報告并上報企業(yè)決算獲通過后，調(diào)整長期股權(quán)投資按權(quán)益法核算，這樣既數(shù)字準(zhǔn)確，又執(zhí)行了會計制度。

3.固定資產(chǎn)折舊

對于已經(jīng)計提折舊的事業(yè)單位，直接進行轉(zhuǎn)換，對于未計提折舊的事業(yè)單位和行政單位，轉(zhuǎn)換時面臨補提折舊的問題，由于固定資產(chǎn)類別眾多、數(shù)量眾多、購入時間等等差異較大，無法一一補提折舊，可按財政部對固定資產(chǎn)的國標(biāo)分類，利用財政部統(tǒng)一的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，統(tǒng)一通過信息化手段按國標(biāo)類別一次性補提，只需補記一張記賬憑證即可。

4.無形資產(chǎn)攤銷

依據(jù)無形資產(chǎn)準(zhǔn)則，無形資產(chǎn)必須進行攤銷，對于已經(jīng)攤銷的單位直接轉(zhuǎn)換，對于未攤銷的單位可分情況處理，對于明確使用年限的，按年限法補提攤銷，依據(jù)準(zhǔn)則對于金額較小或使用年限不確定可不攤銷，直接進行轉(zhuǎn)換，待使用年限明確后再補提攤銷。

5.壞賬準(zhǔn)備計提

行政單位不計提壞賬準(zhǔn)備，事業(yè)單位需要計提壞賬準(zhǔn)備，但大多數(shù)事業(yè)單位目前未計提壞賬準(zhǔn)備，轉(zhuǎn)換時如能夠明確計提標(biāo)準(zhǔn)可進行計提轉(zhuǎn)換，如不能明確可暫不轉(zhuǎn)換，待2019年熟悉會計制度后再進行計提，各單位也可在2018年年底前對債權(quán)債務(wù)加強清理，減少轉(zhuǎn)換時壞賬準(zhǔn)備的計提。

綜上，新舊會計制度轉(zhuǎn)換只涉及資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、預(yù)算結(jié)余類會計要素轉(zhuǎn)換，收入、費用、預(yù)算收入、預(yù)算支出4個會計要素?zé)o轉(zhuǎn)換問題；轉(zhuǎn)換可以穩(wěn)為主、分步實施，2019年年中調(diào)整與年初調(diào)整無本質(zhì)差異；轉(zhuǎn)換實質(zhì)是從老制度向財務(wù)會計轉(zhuǎn)換，外加建立預(yù)算會計預(yù)算結(jié)余期初余額；2019年1月1日政府會計制度在交通運輸行政事業(yè)單位必須實施。