陳輝煌

廣深軌道交通執(zhí)法體制的實(shí)踐和思考

陳輝煌

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

由于我國(guó)目前在國(guó)家層面對(duì)軌道交通并沒有進(jìn)行統(tǒng)一的立法，開通軌道交通的城市紛紛出臺(tái)了自己的管理規(guī)定，內(nèi)容各不相同，特別是執(zhí)法體制不盡相同。廣州和深圳是軌道交通發(fā)展較快的城市，兩地在軌道交通執(zhí)法方面采取了不同的探索，采取的執(zhí)法模式也各有特色，廣州通過地方立法，賦予軌道運(yùn)營(yíng)公司在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法的權(quán)力，深圳采用委托執(zhí)法的方式，由運(yùn)管辦（軌道運(yùn)營(yíng)公司）代行政部門在軌道交通保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。通過對(duì)兩地的實(shí)踐情況進(jìn)行對(duì)比分析，思考我國(guó)軌道運(yùn)營(yíng)公司在軌道執(zhí)法中的地位和作用，以便于在今后的立法中采取適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的執(zhí)法模式。

軌道交通；執(zhí)法體制；廣州；深圳

目前城市軌道交通已經(jīng)成為我國(guó)重點(diǎn)投資和發(fā)展的領(lǐng)域。中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)在2017年3月發(fā)布了《城市軌道交通2016年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》，中國(guó)內(nèi)地（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）共30座城市開通和運(yùn)營(yíng)城市軌道交通，共計(jì)133條線路，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度達(dá)4 152.8 km，共有58座城市的城軌線網(wǎng)規(guī)劃獲批（含地方政府批復(fù)的14座城市），規(guī)劃線路總長(zhǎng)達(dá)7 305.3 km[1]。廣州現(xiàn)已建成開通10條、309 km的地鐵線路，線網(wǎng)里程居全國(guó)第3，日均客流量預(yù)計(jì)達(dá)680萬人次[2]，深圳地鐵已開通運(yùn)營(yíng)線路共8條，總長(zhǎng)270 km，運(yùn)營(yíng)總里程居全國(guó)第4，日均客運(yùn)量299萬人次[3]。這兩座城市的軌道交通發(fā)展都非常快，為了保證軌道交通的安全運(yùn)營(yíng)都進(jìn)行了很多創(chuàng)新和嘗試，而且各不相同，很有代表性，因此，將兩座城市進(jìn)行對(duì)比研究很有意義。

1 軌道交通執(zhí)法的主要內(nèi)容

在我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市公共交通常用名詞術(shù)語》中，城市軌道交通定義為：“通常以電能為動(dòng)力，采取輪軌運(yùn)轉(zhuǎn)方式的快速大運(yùn)量公共交通的總稱”。本文中所稱的城市軌道交通主要是指服務(wù)于城市境內(nèi)的各種輕型化鐵路系統(tǒng)，如地下鐵道、輕軌交通、單軌交通、磁懸浮交通等，但不包括國(guó)家鐵路、城際鐵路和市域鐵路[4]。城市軌道交通的安全運(yùn)營(yíng)是軌道交通發(fā)展的根本保證。自2003年以來，我國(guó)軌道交通項(xiàng)目平均每年發(fā)生事故13起，平均每年因事故死亡15.2人，每起事故平均死亡1.2人[5]。城市軌道交通是一個(gè)獨(dú)立、封閉的系統(tǒng)，客運(yùn)量大，設(shè)施設(shè)備科技含量高，一旦發(fā)生事故，后果就非常嚴(yán)重，做好軌道交通執(zhí)法工作，保證安全營(yíng)運(yùn)非常必要[6]。由于軌道交通的運(yùn)營(yíng)涉及部門較多，其執(zhí)法內(nèi)容比較復(fù)雜。根據(jù)管理的不同對(duì)象，主要可以分為四大類：

1）針對(duì)軌道運(yùn)營(yíng)單位的執(zhí)法：軌道交通運(yùn)營(yíng)單位主要是指地鐵公司，當(dāng)?shù)罔F公司違反消防、綠化、物價(jià)、環(huán)保、建設(shè)、衛(wèi)生等法律法規(guī)，在安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)等方面出現(xiàn)問題時(shí)，由相關(guān)行政主管部門分別按照法定職責(zé)管理。目前廣州和深圳軌道交通運(yùn)營(yíng)的主管部門都是交通部門，當(dāng)運(yùn)營(yíng)單位未做好設(shè)施的檢查維護(hù)工作、未對(duì)特殊崗位人員進(jìn)行培訓(xùn)考核，未依法處理乘客投訴，未依法進(jìn)行安全生產(chǎn)管理、未及時(shí)排除故障、未制定突發(fā)事件先期應(yīng)急處置方案或者定期組織演練等行為，由交通主管部門予以處罰。軌道交通經(jīng)營(yíng)單位未采取相關(guān)公共衛(wèi)生管理措施，車站、車廂等公共場(chǎng)所衛(wèi)生指標(biāo)不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的，由衛(wèi)生行政管理部門按照《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的規(guī)定給予行政處罰。軌道交通經(jīng)營(yíng)單位未采取污染防治相關(guān)措施，造成噪聲污染的，由環(huán)保行政管理部門按照《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律、法規(guī)的規(guī)定給予行政處罰。交通經(jīng)營(yíng)單位不按照政府定價(jià)收費(fèi)的，由物價(jià)行政管理部門按照《價(jià)格法》的有關(guān)規(guī)定給予行政處罰等。

2）針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)施工的單位和個(gè)人的執(zhí)法：為了保證軌道的安全運(yùn)營(yíng)，一般在軌道線路周邊劃定一定的保護(hù)范圍，廣州和深圳都將地下車站（含地下通道）、隧道外邊線外側(cè)50 m內(nèi)劃入安全保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)施工活動(dòng)均實(shí)行嚴(yán)格管理，施工單位應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、施工方案進(jìn)行安全影響及防范措施可行性評(píng)估，并書面征求運(yùn)營(yíng)單位意見后，報(bào)有關(guān)行政管理部門予以規(guī)劃、施工許可。當(dāng)有施工單位或個(gè)人出現(xiàn)違法違規(guī)施工時(shí)，如：未制定城市軌道交通設(shè)施保護(hù)方案或應(yīng)急預(yù)案、未按照規(guī)定進(jìn)行施工、拒絕接受相關(guān)單位現(xiàn)場(chǎng)查看、拒不配合違規(guī)作業(yè)等，應(yīng)及時(shí)改正并受到處罰。廣深地鐵多次發(fā)生保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工，導(dǎo)致隧道被打穿，造成嚴(yán)重安全隱患，給運(yùn)營(yíng)公司帶來巨大損失。

3）針對(duì)地鐵內(nèi)和站臺(tái)內(nèi)乘客的執(zhí)法：當(dāng)乘客的行為造成設(shè)備設(shè)施毀損，或影響運(yùn)營(yíng)秩序、危害交通安全、影響公共場(chǎng)所容貌和環(huán)境衛(wèi)生時(shí)，應(yīng)接受城市交通、城管、公安等行政主管部門以及經(jīng)授權(quán)或受委托的機(jī)構(gòu)的處罰。如乘客違法在站臺(tái)、車廂內(nèi)堆放雜物、擺設(shè)攤檔，亂畫、亂寫、亂刻、亂張貼、懸掛物品的，隨地吐痰、便溺、亂扔果皮、口香糖、紙屑等垃圾廢棄物的，違法攜帶寵物、家禽等動(dòng)物乘車，以及其他干擾、妨礙運(yùn)營(yíng)行為，不配合運(yùn)營(yíng)單位安排和指揮等行為。廣深地鐵都多次發(fā)生乘客隨手扔擲話梅核，導(dǎo)致車門損壞，座椅、扶手等地方時(shí)常被黏上口香膠，因過度推擠造成人員損傷、踩踏等。

4）針對(duì)相關(guān)主管單位和工作人員的執(zhí)法：行政管理部門、城市軌道交通經(jīng)營(yíng)單位及其依授權(quán)或委托進(jìn)行執(zhí)法的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)或者徇私舞弊的，由其所在部門或者行政監(jiān)察部門依法給予行政處分。

2 廣深軌道交通執(zhí)法情況

由于軌道交通的運(yùn)營(yíng)涉及部門較多，其執(zhí)法內(nèi)容比較豐富，但我國(guó)目前在法律和行政法規(guī)層面缺乏規(guī)范，僅有建設(shè)部的《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》，該辦法僅對(duì)軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理、安全管理和應(yīng)急管理等作了粗略的規(guī)定。因此，各城市都通過地方立法的方式規(guī)范和管理本地區(qū)的軌道交通。廣州和深圳分別通過《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》和《深圳市城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》對(duì)本市的軌道交通進(jìn)行規(guī)范，兩地在具體執(zhí)法方式選擇上有相同的地方，軌道交通運(yùn)營(yíng)單位都在執(zhí)法活動(dòng)中扮演了重要角色，但也有不同的安排。

2.1 廣深的相同之處

1）對(duì)于軌道交通運(yùn)營(yíng)單位的執(zhí)法，兩地都由相關(guān)的政府主管部門負(fù)責(zé)，軌道交通運(yùn)營(yíng)單位的具體運(yùn)營(yíng)活動(dòng)主要由交通主管部門負(fù)責(zé)，安全、城管、衛(wèi)生、物價(jià)、建設(shè)等部門分別依據(jù)職權(quán)對(duì)軌道交通相關(guān)行為進(jìn)行執(zhí)法。在實(shí)際中，由于軌道交通運(yùn)營(yíng)單位一般都能很好地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，政府部門對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行處罰的案例不多，如果出現(xiàn)問題，主要通過部門協(xié)商的方式及時(shí)予以化解。

2）對(duì)于相關(guān)主管單位和工作人員的行為，都由監(jiān)察部門處理，兩地也基本相同。

2.2 廣深的不同之處

1）對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)施工單位和個(gè)人的執(zhí)法。由于軌道交通構(gòu)造特殊，兩地的軌道交通經(jīng)營(yíng)單位需要審查在保護(hù)區(qū)內(nèi)施工的單位和個(gè)人制定的設(shè)施應(yīng)急預(yù)案或者保護(hù)方案，并有權(quán)進(jìn)入保護(hù)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)查看，要求違法施工單位及時(shí)停止危險(xiǎn)作業(yè)。廣深兩地的不同之處在于執(zhí)法的具體操作主體不同。在深圳，該類執(zhí)法由相關(guān)行政主管部門委托深圳市地鐵運(yùn)營(yíng)管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱運(yùn)管辦）執(zhí)行。運(yùn)管辦是由深圳市編辦發(fā)文成立的事業(yè)單位，也是深圳市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱深圳地鐵公司）的另一塊牌子，人財(cái)物均由深圳地鐵公司負(fù)責(zé)，其接受城管、交通、建設(shè)等行政部門的委托，負(fù)責(zé)軌道交通保護(hù)區(qū)內(nèi)的執(zhí)法工作，有專職執(zhí)法人員300人。因此，此類執(zhí)法活動(dòng)實(shí)際上由深圳地鐵公司負(fù)責(zé)實(shí)施，深圳地鐵保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)監(jiān)控項(xiàng)目共136個(gè)，重點(diǎn)工地24個(gè)，2016年開展工地現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查193次，接報(bào)案及協(xié)調(diào)處理事件90宗，處理住建違法案件14宗。如，2016年中海油大廈基坑項(xiàng)目施工對(duì)地鐵隧道造成沉降、位移，運(yùn)管辦要求施工單位賠付款175萬元，前海灣至臨海區(qū)間隧道遭勘探施工打穿，運(yùn)管辦對(duì)施工單位罰款60萬元，有效起到教育震懾作用。但廣州地鐵運(yùn)營(yíng)單位（即廣州地鐵集團(tuán)有限公司，以下簡(jiǎn)稱廣州地鐵公司）并沒有得到這方面的授權(quán)或委托，只能通過提前預(yù)防，保護(hù)區(qū)內(nèi)施工前征求意見每年有1 000多宗，廣州地鐵公司按規(guī)定15日內(nèi)予以答復(fù)，努力減少危險(xiǎn)施工。同時(shí)，日常加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)巡視，發(fā)現(xiàn)問題向政府反映，由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)處理，主要是通過協(xié)調(diào)解決，目前尚未有進(jìn)行處罰的案例。據(jù)廣州地鐵公司介紹，曾經(jīng)一起隧道遭打穿事件造成幾百萬的損失，政府協(xié)調(diào)多次無果，只能通過訴訟追償，官司打了好幾年到目前尚未解決。

2）對(duì)車站、車廂的乘客的執(zhí)法。乘客的行為會(huì)對(duì)軌道運(yùn)營(yíng)安全帶來巨大影響，如2003年2月18日，韓國(guó)大邱市地鐵在中央路車站時(shí)，車廂一位男子點(diǎn)燃了隨身攜帶的易燃物容器，造成198名乘客遇難，146名乘客受傷，298名乘客失蹤的重大事故。在國(guó)內(nèi)，乘客時(shí)常利用車門對(duì)障礙物的探測(cè)功能來阻擋車門關(guān)閉，造成晚點(diǎn)；不配合車站工作人員安排，在車門指示燈亮起、即將關(guān)閉的時(shí)候強(qiáng)行闖入，導(dǎo)致移門變型、損壞；亂扔生活垃圾，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)備絕緣性能下降，造成火災(zāi)事故等。廣州采取授權(quán)執(zhí)法的方式，通過《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》直接授權(quán)由廣州地鐵公司作為執(zhí)法主體負(fù)責(zé)車站、車廂范圍內(nèi)乘客的執(zhí)法工作，具體包括：違法堆放雜物、擺設(shè)攤檔；亂刻畫、張貼；隨地吐痰、便溺、吐口香糖等廢棄物；攜帶寵物、家禽等動(dòng)物乘車[7]。一般都是較輕微的違法行為，由公司責(zé)令違法人員糾正違法行為，采取補(bǔ)救措施，視情節(jié)輕重處以警告，并可按規(guī)定處以20～200元的罰款。廣州地鐵公司并沒有專職執(zhí)法人員，均有站務(wù)人員兼職，擁有執(zhí)法證的工作人員有1 000多名，1年處罰總金額2萬多元，未發(fā)生復(fù)議、訴訟爭(zhēng)議。深圳采取委托執(zhí)法的方式，由城管、交通、建設(shè)等部門將這些執(zhí)法權(quán)限委托給運(yùn)管辦負(fù)責(zé)，2016年在各線路、樞紐共處理城管違章案件19 474宗，交通違章案件879宗，處罰金額200多萬元，未發(fā)生有效投訴。

3 廣深軌道交通執(zhí)法的對(duì)比分析

對(duì)于廣深兩地相同的執(zhí)法安排不進(jìn)行詳細(xì)分析，主要針對(duì)其執(zhí)法的不同方面，即在保護(hù)區(qū)內(nèi)的施工單位及個(gè)人、在車站車廂內(nèi)的乘客進(jìn)行執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析。

1）從執(zhí)法內(nèi)容方面，深圳委托執(zhí)法的內(nèi)容更加廣泛，但存在不確定性；廣州依條例進(jìn)行授權(quán)執(zhí)法的內(nèi)容更加明確，但范圍很窄。軌道運(yùn)營(yíng)涉及的執(zhí)法內(nèi)容相同，但深圳通過委托的方式，將城管、住建、交通等主管部門的執(zhí)法內(nèi)容都委托運(yùn)管辦執(zhí)行，具體執(zhí)法內(nèi)容存在不確定性，各主管部門是否愿意委托、委托多少內(nèi)容隨時(shí)可能變動(dòng)；廣州通過立法授權(quán)給廣州地鐵公司的僅有4項(xiàng)內(nèi)容，其他執(zhí)法工作仍由行政主管部門負(fù)責(zé)，但據(jù)廣州地鐵公司介紹，行政主管部門并沒有按照人員負(fù)責(zé)軌道交通執(zhí)法工作，主要依靠公司人員的巡查，發(fā)現(xiàn)問題以上報(bào)并進(jìn)行協(xié)商的形式處理。

2）從執(zhí)法效果來看，廣州授權(quán)執(zhí)法的責(zé)任更加明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一；深圳委托執(zhí)法更加到位，但存在權(quán)責(zé)不對(duì)等。廣州地鐵公司的執(zhí)法范圍根據(jù)《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》的規(guī)定獲得，其范圍比較明確，由地鐵公司執(zhí)行，法律后果由地鐵公司承擔(dān)，地鐵公司實(shí)際成為行政主體，當(dāng)事人如果不服，可以地鐵公司為被申請(qǐng)人或被告提起復(fù)議或訴訟。但未授權(quán)給地鐵公司的仍由行政主管部門執(zhí)法的內(nèi)容，如保護(hù)區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)施工、危害軌道設(shè)施設(shè)備的行為等，由于行政主管部門并沒有針對(duì)地鐵的專門的執(zhí)法人員和隊(duì)伍，這些執(zhí)法內(nèi)容基本未能得到很好的執(zhí)行，發(fā)生此類違法事件，主要由地鐵公司協(xié)調(diào)政府部門解決。深圳地鐵公司通過運(yùn)管辦執(zhí)行的具體執(zhí)法內(nèi)容都是委托獲得，運(yùn)管辦不能以自己的名義出具處罰決定書，只能以委托單位的名義做出，不同的違法行為，做出的單位不同，法律后果也由不同的委托單位承擔(dān)，因此，具體執(zhí)法行為主體與法律責(zé)任的承擔(dān)主體存在不對(duì)應(yīng)，但地鐵公司的執(zhí)法人員能及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并及時(shí)予以處理，這從每年的處罰數(shù)量可以看出來。

3）從執(zhí)法難度來看，廣州由公司執(zhí)法的理念先進(jìn)，但群眾難以接受，深圳采用委托執(zhí)法方式，由運(yùn)管辦執(zhí)法便于群眾接受。由于廣州地鐵公司是公司，依據(jù)立法授權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，在法律上沒有障礙，但群眾接受度低，群眾普遍認(rèn)為執(zhí)法是政府的事情，公司無權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，不配合公司執(zhí)法人員的工作。據(jù)廣州地鐵公司反映，由于群眾接受度低，違法行為人一般都不配合執(zhí)法，而工作人員也沒有好的措施讓當(dāng)事人接受處罰，公司工作人員作為兼職執(zhí)法員，由于擔(dān)心被投訴，在實(shí)際工作中，進(jìn)行處罰的案例很少，每單的處罰金額只有20～50元，每年處罰金額只有2萬元左右。反而，深圳地鐵公司通過運(yùn)管辦的“帽子”進(jìn)行執(zhí)法，其作為事業(yè)單位，形式上不同于地鐵公司，并配有專職執(zhí)法人員，與地鐵公司一般工作人員進(jìn)行區(qū)分，便于群眾接受，執(zhí)法工作的開展相對(duì)容易。在目前嚴(yán)格限制行政編制，強(qiáng)調(diào)有限政府，突出公共行政，推行社會(huì)治理的情況下，由公司進(jìn)行執(zhí)法，可以緩解政府的執(zhí)法壓力，達(dá)到多種社會(huì)主體參與社會(huì)治理的目的，讓公司的正常經(jīng)營(yíng)和社會(huì)管理相結(jié)合，避免資源浪費(fèi)，具有一定的積極效果。

4 廣深軌道交通執(zhí)法的啟示

通過對(duì)廣深兩地軌道交通執(zhí)法體制的對(duì)比分析，在軌道交通執(zhí)法中，兩地都依靠公司的力量，這種現(xiàn)象在我國(guó)其他執(zhí)法領(lǐng)域比較少見，考慮垃圾分類、禁煙、養(yǎng)狗等涉及公眾的執(zhí)法任務(wù)越來越重，要求越來越高，僅僅依靠政府的執(zhí)法隊(duì)伍，恐難以完成，因此，廣深兩地的軌道交通執(zhí)法方式是將承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)的公司納入到執(zhí)法隊(duì)伍中來，憑借公司的力量完成執(zhí)法工作，是一個(gè)很好的嘗試。由于授權(quán)執(zhí)法和委托執(zhí)法各有利弊，但授權(quán)執(zhí)法權(quán)利義務(wù)更加清晰，內(nèi)容更加明確，可以考慮將兩地的做法結(jié)合起來，嘗試推行企業(yè)執(zhí)法的管理方式：

1）授權(quán)軌道交通運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行執(zhí)法具有一定的必要性和合理性。我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)在開通地鐵并出臺(tái)管理規(guī)定的城市已達(dá)29座，制定地方性法規(guī)的城市有北京、上海、廣州等21座，其中除北京、昆明、福州等3座城市外，有18座城市在地方立法中授權(quán)軌道交通運(yùn)營(yíng)單位處罰權(quán)，占比超過85%；制定政府規(guī)章的有深圳、蘭州等6座城市，其中有深圳、合肥、哈爾濱等3座城市采用了委托執(zhí)法的方式，還有部分城市制定了政府規(guī)范性文件，如佛山和東莞[8]，規(guī)范性文件無法進(jìn)行執(zhí)法授權(quán)或委托?？梢?，由軌道交通運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行執(zhí)法已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。目前廣州地鐵公司通過授權(quán)獲得的執(zhí)法權(quán)限非常有限，沒有安排專職的執(zhí)法人員，由站務(wù)工作人員兼職，而其他行政主管部門認(rèn)為地鐵公司可以自己執(zhí)法，也未安排力量進(jìn)行地鐵相關(guān)活動(dòng)的執(zhí)法，因此，造成執(zhí)法的效果一般。如果通過立法將涉及軌道運(yùn)營(yíng)的所有權(quán)限授權(quán)到位，像深圳委托執(zhí)法的內(nèi)容一樣廣泛，廣州地鐵公司將增加執(zhí)法的力量，組建專職隊(duì)伍，及時(shí)處理工作中發(fā)現(xiàn)的違法行為，減少向政府報(bào)告的頻率，更好地維護(hù)地鐵運(yùn)營(yíng)的安全，同時(shí)緩解政府的監(jiān)管壓力。

2）提高處罰額度，保證企業(yè)執(zhí)法的威懾力。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”，“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”[9]。各地立法對(duì)乘客的處罰主要是罰款，且數(shù)額都不大。對(duì)于乘客的處罰，廣州最高處罰額度是200元，深圳是1 000元。香港地鐵對(duì)乘客的處罰最高可達(dá)5 000港幣，如乘客嚴(yán)重違規(guī)定，還可能被檢控，處6個(gè)月以下監(jiān)禁[10]。因此，廣州和深圳地鐵公司的罰款對(duì)違法人員的教育和警示作用非常有限，而地鐵設(shè)施設(shè)備造價(jià)高，一旦損害，維修投入很高，應(yīng)考慮將處罰的金額進(jìn)一步提高，并將企業(yè)的執(zhí)法結(jié)果與個(gè)人信用、社會(huì)福利等聯(lián)系起來，增加處罰的威懾力，實(shí)現(xiàn)信息共享，違法人員在入學(xué)、工作、任職、入戶、競(jìng)選、評(píng)先評(píng)優(yōu)等活動(dòng)中適當(dāng)考慮地鐵公司的執(zhí)法記錄，使群眾能夠時(shí)刻提醒自己在地鐵內(nèi)的言行。

3）擴(kuò)大執(zhí)法的范圍，以保證軌道交通運(yùn)營(yíng)的實(shí)際需要。在站點(diǎn)、車廂及保護(hù)區(qū)內(nèi)，任何單位和個(gè)人的行為只要危害到軌道交通的運(yùn)營(yíng)安全，軌道運(yùn)營(yíng)單位都應(yīng)有權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，以便及時(shí)進(jìn)行處理。目前廣州地鐵公司的執(zhí)法權(quán)過于狹窄，日均客流量680萬人次，而全年罰款總額僅2萬元，其執(zhí)法權(quán)基本沒有發(fā)揮作用?，F(xiàn)實(shí)中，由于乘客的行為，造成車輛設(shè)備損害、列車延誤、線路故障、安全事故等案例層出不窮，深圳僅2016年就處理屏蔽門夾人夾物及故障152 802起，沒收并阻止可疑危險(xiǎn)物品356 359起，其中，管制刀具11 453件，易燃易爆品13 012件。考慮到軌道運(yùn)營(yíng)的特殊性，其他執(zhí)法力量一般都不了解軌道交通的設(shè)施設(shè)備，隨意進(jìn)入保護(hù)區(qū)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，反而會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)安全造成不利影響。如果在違法行為發(fā)生后，再通知其他執(zhí)法力量進(jìn)入保護(hù)區(qū)進(jìn)行執(zhí)法，由于一般都在地下，需要通過特殊通道和安排，無法做到及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，難以保證執(zhí)法效果。因此，對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行充分授權(quán)是十分必要的，同時(shí)，由于這類執(zhí)法都限定于特定的物理區(qū)域內(nèi)，不會(huì)影響其他區(qū)域的執(zhí)法活動(dòng)，不會(huì)損害個(gè)人的權(quán)利，具有一定的合理性。

4）做好群眾宣傳工作，保證軌道交通運(yùn)營(yíng)單位能夠順利執(zhí)法。我國(guó)《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律法規(guī)對(duì)授權(quán)執(zhí)法有明確規(guī)定，只要有法律、法規(guī)作為依據(jù)，被授權(quán)的組織可以進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，并不是只有行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員才能執(zhí)法。由于現(xiàn)在一直強(qiáng)調(diào)政企分開，大家認(rèn)為企業(yè)就是從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，目的是盈利，而行政管理都是政府的責(zé)任，只能由政府來進(jìn)行，但實(shí)際上，作為地鐵這種與群眾密切相關(guān)的企業(yè)，其承擔(dān)了巨大的社會(huì)責(zé)任，營(yíng)利也不是其追求的主要目標(biāo)，與一般的企業(yè)有很大不同，而必要的執(zhí)法權(quán)是其正常運(yùn)營(yíng)的保證，因此，應(yīng)引導(dǎo)群眾接受這類企業(yè)的管理，配合企業(yè)的執(zhí)法活動(dòng)。

5）探索在其他公用事業(yè)類企業(yè)進(jìn)行授權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。目前供電、供氣、供水、排水、通信、環(huán)衛(wèi)等眾多的公用事業(yè)類企業(yè)中都存在無法自己執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法行為只能報(bào)告行政主管部門的情況，而行政主管部門由于本身工作已經(jīng)相當(dāng)繁重，難以及時(shí)到位處理，導(dǎo)致許多違法行為因各種原因沒有得到應(yīng)有的處罰，整個(gè)社會(huì)違法成本很低，造成許多安全隱患。一方面提出建設(shè)有限政府，盡量控制政府人員的膨脹；另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，需要執(zhí)法的領(lǐng)域和任務(wù)越來越多。因此，探索企業(yè)執(zhí)法方式是一種較好的解決途徑。企業(yè)充當(dāng)執(zhí)行者的角色，通過運(yùn)用其所獲得的授權(quán)執(zhí)行政府的決策[11]。為了增加企業(yè)的積極性，政府可以考慮建立一定的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，分擔(dān)企業(yè)的部分執(zhí)法成本，廣深兩地的軌道交通執(zhí)法已經(jīng)做出了很好的實(shí)踐，值得進(jìn)一步研究并予以發(fā)展。

[1] 中國(guó)城市軌道交通2016年統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告發(fā)布[EB/OL]. 中國(guó)軌道交通網(wǎng), [2017-10-30]http: //www.rail-transit. com/Detail_News.aspx?id=40798.

[2] 公司簡(jiǎn)介[EB/OL]. 廣州地鐵網(wǎng)站, [2017-11-17]http: // www.gzmtr.com.

[3] 集團(tuán)簡(jiǎn)介[EB/OL]. 深圳地鐵網(wǎng)站, [2017-11-17] http: // www.szmc.net.

[4] 付朝立. 我國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全執(zhí)法模式的研究[D].北京: 北京交通大學(xué), 2007. FU Chaoli. The research of the law enforcement pattern of the city railway transport operation security in China[D]. Beijing: Beijing Jiaotong University, 2007.

[5] 許娜. 軌道交通項(xiàng)目安全事故發(fā)生趨勢(shì)和誘因分析[J]. 華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版), 2016, 37(5): 558-563. XU Na. Analysis of occurrence tendency and cause of safety accidents in urban rail transit project[J]. Journal of Huaqiao University (natural science), 2016, 37(5): 558- 563.

[6] 伍建國(guó). 城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)保護(hù)執(zhí)法體系研究[J]. 鐵道工程學(xué)報(bào), 2012, 29(11): 94-97. WU Jianguo. Research on protection enforcement system for safety of urban rail transit[J]. Journal of railway engi-neering society, 2012, 29(11): 94-97.

[7] 廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例[Z]. 廣州市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第74號(hào). [2018-8-25]http://www. gzmtr.com/dtssbh/fgtl/201605/t20160509_45291.html.

[8] 北大法寶[EB/OL].北京北大英華科技有限公司北京大學(xué)法制信息中心[2017-10-29] http://www.pkulaw.cn.

[9] 中華人民共和國(guó)行政處罰法[Z]. 主席令第76號(hào). (2017- 09-12)[2018-08-25] http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/12/content_2028696.htm.

[10] 蔡于. 影響城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的乘客行為分析[J]. 城市軌道交通研究, 2008, 11(6): 47-49. CAI Yu. Influence of passengers behavior on UMT ope-ration[J]. Urban mass transit, 2008, 11(6): 47-49.

[11] 林茗. 我國(guó)企業(yè)作為被授權(quán)組織相關(guān)制度研究[D]. 上海: 華東政法大學(xué), 2007. LIN Ming. Research on relevant systems of delegation of power to a corporation in China[D]. Shanghai: East China University of Politics and Law, 2007.

（編輯：曹雪明）

Rail Transit Law Enforcement in Guangzhou and Shenzhen

CHEN Huihuang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

As there is no unified legislation for China’s rail transit system, all cities with rail transit systems have formulated their own regulations; however, their contents are different, especially when dealing with law enforcement systems. With the rapid development of rail transit in Guangzhou and Shenzhen, these two cities are exploring different patterns with regard to rail transit law enforcement. Through local legislation, Guangzhou has given rail operators the power to enforce law with limited scope. Rail operators in Shenzhen act as law enforcement officers of the government within the scope of the rail transit protection zone. Through a comparative analysis of the practice of the two cities, we can consider the position and role of China’s rail transit operators in law enforcement so as to facilitate the implementation of law enforcement in China in future legislation.

rail transit; law enforcement; Guangzhou; Shenzhen

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.05.024

U231

A

1672-6073(2018)05-0130-05

2017-11-01

2017-11-21

陳輝煌，男，博士，行政法學(xué)院憲法與行政法方向，8330570@qq.com