我國《監(jiān)獄法》第3條規(guī)定“監(jiān)獄對罪犯實行懲罰與改造相結(jié)合、教育和勞動相結(jié)合的原則，將罪犯改造成為守法公民”。我國改造罪犯的基本手段是管理、教育和勞動，其中教育改造起著十分重要的作用。罪犯經(jīng)過一定時間的改造能否成為守法公民，是衡量監(jiān)獄工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。教育改造工作成效如何，需要建立一整套的考核評價指標(biāo)。本文對此作一初步的探討。

一、監(jiān)獄教育改造工作成效評價的歷史回顧

對教育改造工作成效進行評價是我國新時期監(jiān)獄工作的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國監(jiān)獄在創(chuàng)辦特殊學(xué)校、創(chuàng)建現(xiàn)代化文明監(jiān)獄等不同時期，均對教育改造工作成效考核有具體要求。

（一）創(chuàng)辦特殊學(xué)校時期

20 世紀(jì)80年代初期，中央提出要把勞改、勞教場所辦成改造人的特殊學(xué)校。1989年12月，司法部印發(fā)《勞改場所特殊學(xué)校開展上等級活動的實施意見（試行）》，提出特殊學(xué)校分成部級特殊學(xué)校和省級特殊學(xué)校，考核指標(biāo)分成否決性指標(biāo)和一般性考核指標(biāo)。否決性指標(biāo)一共4 項，其中教育改造2項：其一，頑固犯、危險犯年轉(zhuǎn)化率，部級校達60%以上，省級校達50%以上；統(tǒng)考及格率：政治教育達90%以上，文化技術(shù)教育，部級校分別達到85%和70%以上，省級校分別達到80%和65%以上。其二，犯人刑滿時，文化、技術(shù)獲證率平均達到應(yīng)入學(xué)人數(shù)的比例，部級校工業(yè)單位為80%以上，農(nóng)業(yè)單位為70%以上，省級校工業(yè)單位為75%以上，農(nóng)業(yè)單位為65%以上。一般性考核指標(biāo)為10 項，其中教育改造指標(biāo)5 項：其一，政治、文化、技術(shù)教育入學(xué)率應(yīng)分別達到應(yīng)入學(xué)人數(shù)的100%、95%和90%；三課教育總課時，工業(yè)單位每年不少于550 課時，農(nóng)業(yè)單位不少于450 課時。其二，建立以干警為主體的師資隊伍，政治教師按押犯的1%配備，文化、技術(shù)教師配備占押犯的3%以上，其中干警教師不少于二分之一，干警教師中90%以上必須具有高中（中專）以上學(xué)歷。同時，必須有完善的教學(xué)管理制度。其三，犯人刑滿時，改好率達95%以上。其四，直接管理犯人的干警，對分管的犯人做到“四知道”，對犯人進行個別談話教育每人每季不少于1次，對其中的頑危犯談話教育每月不少于2次；大隊、支隊領(lǐng)導(dǎo)與頑危犯談話教育每月分別不少于5 人次和2 人次，談話教育均需有記錄。其五，刑滿釋放后的3年內(nèi)沒有發(fā)生因改造質(zhì)量差而造成的重大惡性案件。

（二）創(chuàng)建現(xiàn)代化文明監(jiān)獄時期

在1995年全國司法廳局長會議上，司法部提出了建設(shè)現(xiàn)代化文明監(jiān)獄的目標(biāo)。1995年9月司法部印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)建現(xiàn)代化文明監(jiān)獄的標(biāo)準(zhǔn)和實施意見》，對教育改造工作提出了7 項考核指標(biāo)，其中“監(jiān)獄教育、勞動改造質(zhì)量綜合指標(biāo)”應(yīng)達到：罪犯服法遵紀(jì)率達到90%以上；頑固、危險犯的年轉(zhuǎn)化率達到50%以上；刑期屆滿時獲得文化、職業(yè)技術(shù)證書的罪犯分別達到應(yīng)入學(xué)人數(shù)的70%以上；刑期三年以上的罪犯，刑滿時掌握一門實用技術(shù)，其中三分之一的罪犯掌握兩門以上實用技術(shù)；刑滿釋放人員三年內(nèi)重新犯罪率，重刑犯監(jiān)獄低于3%，一般監(jiān)獄低于6%。

（三）新世紀(jì)以來對教育改造工作考核的要求

2003年6月，司法部發(fā)布《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》（司法部第79 號令），對教育改造工作做了具體要求，其中第58條規(guī)定“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)根據(jù)罪犯在服刑期間的考核情況、獎懲情況、心理測驗情況，對其改造效果進行綜合評估，具體評價指標(biāo)、評估方法、另行規(guī)定”；第59條規(guī)定“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)在罪犯刑滿前一個月，將其在監(jiān)獄服刑改造的評估意見、刑滿釋放的時間，本人職業(yè)技能特長和回歸社會后的擇業(yè)意向，以及對地方做好安置幫教工作的建議，填入《刑滿釋放人員通知書》，寄送服刑人員原戶籍所在地的縣級公安機關(guān)和司法行政機關(guān)”；第60條規(guī)定“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)對刑滿釋放人員回歸社會后的情況進行了解，評估教育改造工作的質(zhì)量和效果，總結(jié)推廣教育改造工作的成功經(jīng)驗，不斷提高監(jiān)獄教育改造工作的質(zhì)量”。2007年7月，司法部印發(fā)的《教育改造罪犯綱要》對司法部第79 號令進行了細(xì)化，提出了教育改造各項業(yè)務(wù)工作具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，并提出“要建立工作責(zé)任制，把改造罪犯工作的各項任務(wù)分解落實到有關(guān)部門和人員，納入年終目標(biāo)考核體系，把教育改造質(zhì)量作為衡量監(jiān)獄工作成效和考核領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制的主要內(nèi)容?！?008年12月，司法部印發(fā)《監(jiān)獄教育改造罪犯工作目標(biāo)考評辦法》，該辦法包括總則、考評標(biāo)準(zhǔn)、考核評價、附則。其中考評標(biāo)準(zhǔn)分為罪犯守法守規(guī)率、法制教育合格率、道德教育合格率、文化教育合格率、職業(yè)技術(shù)教育合格率、心理健康教育普及率、新入監(jiān)罪犯心理測試率、頑固犯轉(zhuǎn)化率和危險犯的撤銷率、出監(jiān)罪犯評估率、教育改造罪犯工作保障。實行百分制考核，90 分以上為優(yōu)秀，80-89 分為良好，60-79 分為合格，60 分以下為不合格。

從上述教育改造工作成效考核演變的歷史進程來看，考核以定量考核為主，并賦予監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對基層監(jiān)獄的考核權(quán)，與監(jiān)獄的工作績效甚至監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)班子的政績掛鉤，促進了教育改造工作發(fā)展。

二、當(dāng)前監(jiān)獄教育改造工作成效評估存在的主要問題

（一）不能準(zhǔn)確客觀地反映教育改造成效

盡管目前教育改造工作目標(biāo)考核規(guī)定得很細(xì)、很全面，但是很難客觀準(zhǔn)確地考核教育改造成效。目前考核均為定量考核，罪犯的守法守規(guī)率、法制教育合格率、道德教育合格率以及文化教育合格率等指標(biāo)可以反映一所監(jiān)獄的教育改造工作任務(wù)完成情況，但這些指標(biāo)往往是通過監(jiān)獄職能部門編制試卷，由罪犯考試，最終得出成績。對罪犯而言，如果成績考得很好，是否表明其接受教育的效果好；對監(jiān)獄而言，是否各項指標(biāo)都達到考核要求教育改造工作就做的好，改造質(zhì)量就一定高，答案顯然是否定的。罪犯的考試成績或者民警完成的工作量，不能決定教育改造工作的成效。

（二）缺少科學(xué)的考核評價指標(biāo)

監(jiān)獄教育改造工作成效的考核評價體系，應(yīng)該包括監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部的評價體系和社會對監(jiān)獄教育改造的評價體系兩部分。目前監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部尚沒有建立科學(xué)的改造質(zhì)量評估體系①2005年開始，司法部決定在湖南省和江蘇省開展罪犯改造質(zhì)量評估試點，待取得經(jīng)驗后向全國推廣，到目前仍然沒有全面推開。，僅僅通過教育改造目標(biāo)考核作為評價一所監(jiān)獄教育改造工作的好壞。社會對監(jiān)獄教育改造工作的評價往往只注重罪犯刑滿釋放后的重新犯罪率。公安機關(guān)的調(diào)查表明，目前重大特大惡性暴力犯罪、重大盜竊犯罪和團伙犯罪，尤其是黑惡勢力犯罪這幾類案件多是刑釋人員所為，因而監(jiān)獄教育改造工作效果往往為社會詬病，認(rèn)為監(jiān)獄沒有盡責(zé)盡職。刑釋人員重新犯罪的原因很復(fù)雜，既有社會管理的原因，也有監(jiān)獄教育改造效果差的原因。如果把刑釋人員重新犯罪全部歸結(jié)為社會原因，顯然也是錯誤的。因而有必要制定科學(xué)的教育改造工作考核評價指標(biāo)，要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建立重新犯罪原因的數(shù)學(xué)模型，確定監(jiān)獄在重新犯罪原因上的權(quán)重，并將其列為評價監(jiān)獄教育改造工作成效的考核指標(biāo)。

（三）缺少社會參與教育改造效果的評價

監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，監(jiān)獄的經(jīng)費由國家給予全額保障，用的是納稅人的錢。因此，教育改造的成效如何應(yīng)該向社會公開，社會公眾對監(jiān)獄的教育改造工作擁有知情權(quán)、參與權(quán)。盡管目前的獄務(wù)公開制度相對完善，但公開的僅限于監(jiān)獄的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及工作流程，工作效果還沒有向社會公開。監(jiān)獄對外宣傳盡管做了大量的工作，但社會公眾往往因為一些個案（如監(jiān)管安全事故、刑滿釋放人員制造大要案、民警違法犯罪被判刑等）而否定監(jiān)獄的教育改造工作。監(jiān)獄也建立了執(zhí)法監(jiān)督員制度，但僅監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作，不過問監(jiān)獄教育改造成效。監(jiān)獄機關(guān)召開的新聞發(fā)布會通報罪犯改好率均在95%以上，但社會公眾并不認(rèn)可。

（四）教育改造成效的考核方法不科學(xué)

《監(jiān)獄教育改造罪犯工作目標(biāo)考評辦法》明確“對監(jiān)獄教育改造罪犯目標(biāo)考評，由監(jiān)獄的上一級管理機關(guān)定期組織進行?？荚u結(jié)果作為評判監(jiān)獄工作成效和考核監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)班子、監(jiān)獄警察業(yè)績的重要依據(jù)，定期予以通報”。在具體考評方法上，主要采取由省級監(jiān)獄管理部門組織有關(guān)人員按照年度（或者半年）到基層監(jiān)獄查看監(jiān)獄教育改造檔案資料、詢問民警和罪犯等方法進行。由于一個省份監(jiān)獄數(shù)量較多，考核組成員較少，需要花費的時間較長。受考核組成員業(yè)務(wù)能力和水平的限制，對基層監(jiān)獄可能存在的數(shù)字造假、材料造假現(xiàn)象很難發(fā)現(xiàn)，考核容易流于形式。由于考核結(jié)果與民警和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績掛鉤，考核組很難做到“嚴(yán)格”。盡管司法部要求每年的考核結(jié)果要按照得分（百分制）進行排序，并上報部局備查，但考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的任用并無實質(zhì)聯(lián)系，實踐中并沒有個別監(jiān)獄因為教育改造工作指標(biāo)沒有完成監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)而被免職或者誡勉談話。與獄政管理的硬指標(biāo)（脫逃、獄內(nèi)發(fā)案、自殺等）相比，教育改造考核的指標(biāo)相對較軟。

三、構(gòu)建監(jiān)獄教育改造工作成效第三方評估機制的思考

針對當(dāng)前教育改造成效評價完全是系統(tǒng)內(nèi)評價、社會參與度不高、評價標(biāo)準(zhǔn)缺少科學(xué)性等存在的不足和問題，需要建立由社會第三方機構(gòu)對監(jiān)獄教育改造成效進行評價的機制。在這一機制建立過程中需要把握以下幾個問題。

（一）提高建立第三方評估機制重要性的認(rèn)識

建立第三方評估機制在我國政府行政管理中已經(jīng)有多年的實踐，在教育系統(tǒng)、財政系統(tǒng)、審計系統(tǒng)等均建立了第三方評估機制，收到了比較好的效果，得到了社會公眾的好評。國務(wù)院總理李克強認(rèn)為“政府既要自覺接受人大、人民政協(xié)和社會輿論的監(jiān)督，也要建立第三方評估的常規(guī)機制，推動建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分開又相互制約的現(xiàn)代行政運行機制，推進職能轉(zhuǎn)變，打造現(xiàn)代政府”①《國務(wù)院督查引入第三方評估，被問能否解決飲水安全問題》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/01/content_2743388.htm。監(jiān)獄作為國家的刑罰執(zhí)行機關(guān)，其經(jīng)費由國家全額保障，其工作質(zhì)量如何，應(yīng)該向社會公開，應(yīng)該由第三方進行評估，而不能自己說了算。在西方國家的監(jiān)獄管理中，有許多國家引入第三方評價機制，如美國聯(lián)邦監(jiān)獄局聘請第三方獨立機構(gòu)對本系統(tǒng)的內(nèi)部管理和矯正項目進行專業(yè)評估。該獨立機構(gòu)根據(jù)美國矯正協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的政策法規(guī)對監(jiān)獄局所屬每一個監(jiān)獄的管理及矯正工作進行考核評估。2010年的評估結(jié)果是：在全部456 項考評中獲評優(yōu)等或優(yōu)良級別的比例達78.9%。②宋烈、葉剛等編譯：《美國聯(lián)邦監(jiān)獄局工作透視》，法律出版社2013年第1 版，第334頁。各級監(jiān)獄機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要提高思想認(rèn)識，把引入第三方評價機制作為提高監(jiān)獄管理水平、提高改造質(zhì)量的重要抓手，改進工作，提高社會公信力。

（二）委托有資質(zhì)的第三方評估機構(gòu)開展評估

從目前政府部門組織開展的第三方評價工作實踐來看，第三方評價機構(gòu)大多為政府部門之外的調(diào)查研究機構(gòu)或者智庫。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，提出“到2020年，統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼?zhèn)洹⒏挥趧?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢隊伍，建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫管理體制和運行機制，充分發(fā)揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交等重要功能”。目前能夠承擔(dān)監(jiān)獄教育改造工作成效評估的第三方機構(gòu)還很少。監(jiān)獄教育改造工作與其他工作性質(zhì)不同，評估工作具有專業(yè)性。筆者認(rèn)為，目前可以組建此類評估機構(gòu)的部門是省級社會科學(xué)院和大專院校的犯罪研究所。從社科院系統(tǒng)來看，大部分社科院有法學(xué)研究所、社會學(xué)研究所等專業(yè)研究機構(gòu)，擁有一批學(xué)術(shù)造詣深、專業(yè)知識精、評估水平高的專家隊伍。同時，大專院校組建的犯罪研究所也具備這樣的條件。作為從事教育改造成效評估的第三方評估機構(gòu)應(yīng)該具有獨立的民事責(zé)任、穩(wěn)定的評估人才隊伍、規(guī)范的內(nèi)部管理和良好的社會信譽度。有條件的省份可以率先探索開展教育改造成效第三方評估工作。

（三）建立科學(xué)的評估體系和標(biāo)準(zhǔn)

第三方評估機構(gòu)對監(jiān)獄教育改造工作成效進行評估，主要是依據(jù)監(jiān)獄法律法規(guī)對監(jiān)獄教育改造工作的經(jīng)費投入、教育內(nèi)容、教育方法、教育改造民警隊伍建設(shè)以及教育改造效果所作的綜合性評估。在評估前必須建立科學(xué)的、能夠反映教育改造成效的評估體系和標(biāo)準(zhǔn)。目前對教育改造成效的評估還是監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部的考核評估標(biāo)準(zhǔn)，用目前內(nèi)部的評估標(biāo)準(zhǔn)給第三方評估機構(gòu)開展評估顯然不行，亟待開發(fā)新的評估體系和標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)工作可以由省級監(jiān)獄管理部門和第三方評估機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)，或者委托第三方評估機構(gòu)單獨開發(fā)，開發(fā)出的評估體系和標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過評審?fù)ㄟ^后才能實施。評估體系主要有評估主體（監(jiān)獄警察、罪犯、罪犯親屬、政府相關(guān)部門、企事業(yè)單位等）、評估對象（包括教育改造的目標(biāo)、內(nèi)容和教育效果等）、評估行為（包括評估模式、評估內(nèi)容、評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估技術(shù)等）、評估結(jié)果的運用等。評估標(biāo)準(zhǔn)是對監(jiān)獄教育改造工作某方面的具體要求，是把抽象的、原則的評估目標(biāo)具體化。在評估過程中，科學(xué)、系統(tǒng)、有序地收集相關(guān)信息，從而有效地對教育改造成效進行價值判斷。建立教育改造工作成效評估體系和標(biāo)準(zhǔn)需要加強調(diào)查研究，不斷完善。前期可以采用試行的辦法先行試點，待取得經(jīng)驗后再行推開。

（四）確保充足的評估工作經(jīng)費

教育改造工作成效第三方評估是一個全新的工作，需要一定的經(jīng)費保障。特別是前期開發(fā)評估體系和標(biāo)準(zhǔn)需要投入一定的經(jīng)費投入。如果是監(jiān)獄管理部門和第三方評價機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)，需要采取簽訂合同的方式進行，并明確費用的承擔(dān)方式。如果是委托第三方開發(fā)，開發(fā)費用達到一定數(shù)額的，需要通過招投標(biāo)的方式進行。在具體開展評估的工作中，可以將第三方評估項目納入政府采購項目。目前監(jiān)獄財務(wù)管理尚沒有此項預(yù)算，在試點階段，可以申請專項經(jīng)費列支，全面推開后，應(yīng)納入年度財務(wù)預(yù)算，確保第三方評估工作順利進行。

（五）重視評估結(jié)果的運用

由第三方評估機構(gòu)對監(jiān)獄教育改造工作成效進行評估，目的是科學(xué)評估教育改造質(zhì)量，為監(jiān)獄管理和社會管理提供參考。由于第三方評估能科學(xué)客觀地評價教育改造成效，監(jiān)獄機關(guān)要高度重視評估結(jié)果的運用。評估結(jié)果一般分為優(yōu)秀、好、較好、差四個等次，并對教育改造工作中存在的問題提出建議措施。第三方評估結(jié)果應(yīng)該向社會公開。對評為“優(yōu)秀”和“好”等次的，監(jiān)獄機關(guān)可以主動對外開展宣傳工作，對監(jiān)獄的主分管領(lǐng)導(dǎo)給予表彰或者獎勵；對評估為“差”等次的，要認(rèn)真落實整改措施，并將整改情況向上一級監(jiān)獄管理機關(guān)報告。第三方評估機制建立以后，在全國范圍內(nèi)，部監(jiān)獄管理局每年可以組織100 所左右（每省3-4 所）的監(jiān)獄開展評估，評估報告以“藍皮書”的形式正式出版，供監(jiān)獄系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)參考，并接受社會監(jiān)督。