楊　艷，郭俊華，余曉燕

(1.浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院，浙江　杭州　310006；2.上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院,上?！?00030)

在全球化背景下的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，創(chuàng)新已然成為國家競爭力的核心要素，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。上海市正處于向“具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進(jìn)軍”的加速期，人才的發(fā)展對該進(jìn)程起到至關(guān)重要的影響，而人才這一第一資源效力的實(shí)現(xiàn)在較大程度上取決于人才政策。人才政策是由諸多具體政策共同組成的一個(gè)體系，單獨(dú)或過度強(qiáng)調(diào)其中的任意一種或一類具體政策，都無法較好的詮釋人才政策的作用，同時(shí)也可能對人才政策的有效發(fā)揮產(chǎn)生負(fù)面影響。

政策工具對既定的政策目標(biāo)的達(dá)成具有決定性作用，也是貫穿政策目標(biāo)和實(shí)施效果兩者之間的重要橋梁。因此，從政策工具視角出發(fā)，對科教興國戰(zhàn)略實(shí)施以來上海市人才政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，構(gòu)建人才政策分析框架，設(shè)計(jì)政策協(xié)同度的度量模型，對政策進(jìn)行測量和統(tǒng)計(jì)分析，探討上海市已有的人才政策所擁有政策目標(biāo)、政策工具和部門協(xié)調(diào)狀況等問題，這對在政策制定層面了解政策設(shè)計(jì)的基本原理，引導(dǎo)上海市人才政策體系的制定，促進(jìn)人才事業(yè)發(fā)展均具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1　文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者在政策演進(jìn)研究的過程中衍生出了對“政策協(xié)同”問題的探討。早在幾十年前，Lindblom就提出了一個(gè)假設(shè)：政府過程需要積極的協(xié)調(diào)[1]。隨著大量顯性的和隱形的數(shù)據(jù)分析，潛在的相互沖突的政策目標(biāo)確實(shí)存在。Lindblom指出：政策的機(jī)構(gòu)必須與政策目標(biāo)的數(shù)量相匹配，而這只有在一個(gè)動(dòng)態(tài)的相互適應(yīng)和協(xié)調(diào)配合的情境下才能實(shí)現(xiàn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)復(fù)雜性導(dǎo)致了政策目標(biāo)差異性，唯一的解決途徑是實(shí)現(xiàn)不同政策目標(biāo)之間的“協(xié)同”[2]。Braun指出協(xié)同是“更好的治理”的結(jié)果，它可以通過新的程序或者治理方法的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。然而，政策工具由于理念和目的的不同以及其固有的靈活性，大大增強(qiáng)了“協(xié)同”系統(tǒng)的復(fù)雜性。通過分析，他得出以下結(jié)論：雖然協(xié)同非常困難，但是值得嘗試[3]。Huang深入分析了創(chuàng)新政策的整個(gè)框架和機(jī)構(gòu)，提出政策工具本身需要相互協(xié)調(diào)[4]。Flanagan等研究發(fā)現(xiàn)諸多創(chuàng)新政策的研究均系統(tǒng)地低估了政策協(xié)同所帶來的復(fù)雜性挑戰(zhàn)[5]。

國內(nèi)學(xué)者主要從政策文本內(nèi)容出發(fā)在政策協(xié)同量化分析方面展開了探索性的嘗試。彭紀(jì)生等分別從政策目標(biāo)、政策工具、政策力度三個(gè)維度制定政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊，進(jìn)行打分，并以此為基礎(chǔ)，探討科技創(chuàng)新政策的各方面的協(xié)同演變情況所產(chǎn)生的不同影響[6]。張國興等基于政策工具的視角，構(gòu)建政策力度、政策工具和政策目標(biāo)三維一體分析框架，并設(shè)計(jì)政策文本內(nèi)容的量化手冊，對1978—2013年中國的節(jié)能減排相關(guān)政策進(jìn)行量化打分，另一方面建立政策協(xié)同度模型，利用打分結(jié)果計(jì)算政策各層面的協(xié)同度，并從歷史縱向角度對演變過程進(jìn)行探討[7]。李丹等對政策工具視閾下的中國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策進(jìn)行研究，構(gòu)建了政策工具、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程為基礎(chǔ)的二維度政策分析框架，提出具體、微觀、有針對性的政策工具優(yōu)化建議[8]。

政策本身的性質(zhì)決定了政策量化的難度，但縱觀現(xiàn)有學(xué)術(shù)界研究成果，許多學(xué)者已從政策本身出發(fā)，探索了科技、創(chuàng)新、能源等領(lǐng)域的政策量化研究新視角。相較而言，對人才政策協(xié)同問題的量化研究則鳳毛麟角，且以政策工具為切入點(diǎn)對人才政策進(jìn)行分析的研究在近年才剛興起，僅有的研究成果[9-11]均是基于政策工具的文本內(nèi)容所進(jìn)行的描述性分析，因此人才政策量化研究略顯空白。

本文通過構(gòu)建人才政策分析框架，設(shè)定量化標(biāo)準(zhǔn)，對政策之間的協(xié)同性問題進(jìn)行實(shí)證性研究，嘗試在人才政策研究領(lǐng)域做出有意義的探索。

2　研究方法與量化模型

2.1　政策分析框架

本文在已有人才政策分析模型與框架研究的基礎(chǔ)上，借鑒政策工具在科技創(chuàng)新領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用研究，增加政策力度維度，構(gòu)建集“政策工具—政策目標(biāo)—政策力度”為一體的人才政策三維分析框架(見圖1)。

圖1　人才政策三維立體分析框架

(1)X維度：政策工具。借鑒Rothwell和Zegvold最具代表性的供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具劃分，以趙筱媛等[12]、黃萃等[13]、張韻君[14]、李健等[15]、寧甜甜等[9]研究成果為基礎(chǔ)，對人才政策的政策工具進(jìn)行細(xì)分。

供給型政策工具，主要體現(xiàn)為人才政策對人才事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力，具體指的是政府為增加人才的供給、推進(jìn)人才事業(yè)的有序發(fā)展，利用各種要素、采用各種手段給予幫助?；谡褂玫牟煌苿?dòng)方法，對供給型政策工具進(jìn)行細(xì)分，涵蓋了人才培養(yǎng)、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才資金投入與公共服務(wù)四類具體措施。

需求型政策工具，主要體現(xiàn)為人才政策對人才事業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)力，具體指的是政府為了促進(jìn)人才市場的有序運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)人才市場各方面的全面高水平發(fā)展，采用人才管制、海外人才機(jī)構(gòu)的設(shè)立等方式來予以支持?；谡褂玫牟煌瓌?dòng)方式，對需求型政策工具進(jìn)行細(xì)分，涵蓋了人才引進(jìn)、產(chǎn)學(xué)研合作、海外人才機(jī)構(gòu)、人才管制四類具體措施。

環(huán)境型政策工具，主要體現(xiàn)為人才政策對人才事業(yè)發(fā)展的影響力，具體指的是政府為了營造良好的人才隊(duì)伍成長環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人才的自我價(jià)值及其可持續(xù)發(fā)展，采用知識產(chǎn)權(quán)、金融稅收等一系列方式予以支持?；谡褂玫牟煌绊懛绞?，對環(huán)境型政策工具進(jìn)行細(xì)分，涵蓋稅收金融、知識產(chǎn)權(quán)、法規(guī)管制、策略性措施四類具體措施。

(2)Y維度：政策目標(biāo)。2002年，中國首次將“人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”提上日程，人才事業(yè)發(fā)展成為政府工作的重心之一。自戰(zhàn)略實(shí)施以來，中國的人才發(fā)展環(huán)境得到了較大幅度得改善，人才隊(duì)伍在數(shù)量和質(zhì)量方面也均得到了較大的提升。本文將政策目標(biāo)定義成人才政策分析框架的Y維度，并將“人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”、“人才競爭力”等相關(guān)評估指標(biāo)作為人才政策目標(biāo)的綜合測量。借鑒李曉園等[16]、劉國新等[17]、寧甜甜等[9]的優(yōu)秀研究成果，將人才政策目標(biāo)分為：人才質(zhì)量、人才規(guī)模、人才流動(dòng)和人才效益四項(xiàng)。

(3)Z維度：政策力度。政策力度作為描述政策法律效力的重要指標(biāo)，對政策的實(shí)際效果具有一定的影響，也是政策構(gòu)成的基本要素，因此，本文將政策力度作為Z維度。彭紀(jì)生等[6]、仲為國等[16]、張國興等[7]學(xué)者們對政策力度的量化研究做了較為深入的探索，并形成了成熟的政策力度量化思想，本文將在借鑒前人已有研究成果的基礎(chǔ)上稍加調(diào)整與改進(jìn)，以形成人才政策力度的測量標(biāo)準(zhǔn)。通常政策頒布單位的層級決定了政策力度的大小，越高層級的政策頒布單位所頒布的政策在力度方面也較強(qiáng)，反之層級越低的政策頒布機(jī)構(gòu)所頒布的政策在力度方面則較弱。相類似的，上海市政策的力度量化標(biāo)準(zhǔn)主要是基于省級部門的頒布機(jī)構(gòu)，將其分為上海市人大及其常務(wù)委員會頒布的地方性法規(guī)，上海市政府頒布的規(guī)定，上海市政府頒布的暫行規(guī)定、方案、決定、意見、辦法、細(xì)則、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，上海市政府所轄各為委、局、辦的意見，通知、公告等五級。

2.2　政策打分與信度、效度評估

本文的評估小組主要由研究方向集中于人才政策領(lǐng)域，來自高校、政府雙方積累了一定學(xué)術(shù)基礎(chǔ)的五名人才政策研究人員(博導(dǎo)、博士后、博士)構(gòu)成。通過評估小組的討論，以及外部專家的咨詢與請教，最終確定了涵蓋政策目標(biāo)、政策工具和政策力度三個(gè)維度內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)賦分的明確標(biāo)準(zhǔn)，具體分為1～5分。

在初步確定量化手冊的基礎(chǔ)上，文本以上海市人民政府網(wǎng)站、市發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站、市人保局網(wǎng)站、市教委網(wǎng)站等50個(gè)上海市各部門機(jī)構(gòu)網(wǎng)站作為市級層面出臺的政策樣本的主要搜集來源。同時(shí)，結(jié)合法律法規(guī)公共服務(wù)信息系統(tǒng)網(wǎng)站、中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)、萬方數(shù)據(jù)庫中的人才政策、文獻(xiàn)資料等對上述政策進(jìn)行補(bǔ)充完善。通過上述各種渠道，最終搜集了從科教興國戰(zhàn)略實(shí)施以來1995年到2017年8月間的上海市人才政策共388項(xiàng)。根據(jù)人才政策的具體定義，初步概覽搜集的樣本，針對涉及人才內(nèi)容但關(guān)聯(lián)度過低的政策文本，結(jié)合評估小組的討論意見進(jìn)行刪減，篩選而得的政策共計(jì)310項(xiàng)。從人才政策頒布日期、頒布單位、政策工具與政策目標(biāo)等多個(gè)角度細(xì)讀初步篩選得到的人才政策文本樣本，通過三個(gè)月的梳理、補(bǔ)充、刪減、歸類與量化打分，對評估小組存有疑義的政策文本進(jìn)行商討，刪除人才相關(guān)度較低的政策，最終建立了上海市人才政策數(shù)據(jù)庫，該樣本數(shù)據(jù)庫涵蓋了上海市人民政府、市人保局等多個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立或聯(lián)合頒布的人才政策共309項(xiàng)。

為確保評估小組的信度，政策打分分為六步驟：第一，對人才政策量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致的解讀，切實(shí)保障全體成員掌握每項(xiàng)政策賦分的要求、條件與程度，以確保政策量化的準(zhǔn)確性。第二，由于政策樣本較為龐大，因此采用隨機(jī)抽樣的方法，從政策樣本庫中抽取十項(xiàng)政策文本進(jìn)行初次打分，結(jié)果表明各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)均不太理想，結(jié)果完全一致率(指的是評估小組的量化得分完全一致的評估項(xiàng)占總評估項(xiàng)的百分比)為39.89%，方向性一致率(指的是評估小組的量化得分趨向于一致的評估項(xiàng)占總評估項(xiàng)的百分比：例如同一政策工具，4人打分為均大于或等于3分，則方向性一致)為65.29%，方向沖突率(指的是評估小組的量化得分分布于不同兩側(cè)的評估項(xiàng)占總評估項(xiàng)的百分比：例如同一政策工具，評估小組中有人打分2分，有人打分4分，則存在方向性沖突)為34.71%，因此再次匯集評估小組全體成員，分析打分過程中產(chǎn)生不一致的具體原因，經(jīng)過充分討論后，對政策賦分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)和完善。第三，采用隨機(jī)抽樣的方法，在政策文本庫中抽取其余的十項(xiàng)人才政策文本進(jìn)行賦分，量化結(jié)果表明：完全一致率為68.35%，方向性一致率為85.76%，方向沖突率為14.24%，為提高研究結(jié)果的一致性水平，對存在方向性沖突的相關(guān)人才政策文本進(jìn)行再次商討，以優(yōu)化和統(tǒng)一賦分標(biāo)準(zhǔn)。第四，正式打分階段，評估小組各成員對309項(xiàng)政策進(jìn)行打分，量化結(jié)果顯示完全一致率為75.67%，方向性一致率為90.94%，方向沖突率為9.06%。第五，評估小組全體成員對正式打分后仍存在方向性沖突的人才政策文本進(jìn)行再次賦分，并對量化結(jié)果進(jìn)行集體討論，直至得到全體成員的充分認(rèn)可。第六，取評估小組對每項(xiàng)指標(biāo)打分的平均分作為最終的量化得分，嚴(yán)格確保測量結(jié)果達(dá)到專業(yè)學(xué)術(shù)研究的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，從類目信度來看，本文的分析框架各維度類目均是借鑒已有的研究成果，根據(jù)“詳細(xì)且互斥”的原則而構(gòu)建。從效度評估來看，本文的分析單位是政策文本，其最終表現(xiàn)為若干政策工具、政策目標(biāo)與政策實(shí)施力度的組合，因此，以該三者作為政策分析框架的三大維度，理論上在較大程度上體現(xiàn)了政策的真實(shí)含義。其次，政策收集的完整性得到了保證。同時(shí)，評估小組經(jīng)過了略讀、精讀等一系列程序，對政策文本進(jìn)行整理和篩選，以此來確保所選取的政策文本具有一定的代表性和準(zhǔn)確性。

2.3　協(xié)同度度量模型

本文借鑒彭紀(jì)生等[6]、張國興等[7]政策量化數(shù)據(jù)處理和協(xié)同度度量模型，公式(1)、(2)、(3)度量的是人才政策協(xié)同度，具體而言分別表示人才政策工具的協(xié)同度、人才政策目標(biāo)的協(xié)同度與人才政策的部門協(xié)同度。

(1)

式中，TPTCi指的是第i年人才政策的政策工具協(xié)同度，PTjk和PTjl分別代表的是第j項(xiàng)人才政策的第k項(xiàng)政策工具量化分值與第l項(xiàng)政策工具的量化分值(其中，k≠1)，PSj代表的是第j項(xiàng)人才政策的政策力度的量化分值，N代表的是第i年上海市頒布的人才政策數(shù)目總量。

(2)

式中，TPOCi代表的是第i年人才政策的政策目標(biāo)協(xié)同度，POjk和POjl分別代表的是第j項(xiàng)人才政策的第k項(xiàng)政策目標(biāo)的量化分值與第l項(xiàng)政策目標(biāo)的量化分值(其中，k≠1)，PSj代表的是第j項(xiàng)人才政策的政策力度的量化分值，N代表的是第i年上海市頒布的人才政策數(shù)目總量。

(3)

式中，TPSCi代表的是第i年聯(lián)合頒布人才政策的力度，即人才政策部門協(xié)同度，PIj代表的是第j項(xiàng)人才政策的聯(lián)合頒布單位數(shù)目總量，PSj代表的是第j項(xiàng)人才政策的政策力度的量化分值，N代表的是第i年上海市頒布的人才政策數(shù)目總量。

3　上海市人才政策的協(xié)同度分析

3.1　政策目標(biāo)協(xié)同大幅改善，歷史演變各有側(cè)重

對上海市人才政策目標(biāo)的協(xié)同度進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)：1995—2008年，人才政策目標(biāo)的協(xié)同程度雖有所波動(dòng)，但均處于較低水平；2008年之后，協(xié)同度呈現(xiàn)大幅提升，并出現(xiàn)歷史最高水平，這說明上海市人才政策目標(biāo)之間的協(xié)同更為緊密，相較于2008年以前得到了更大程度的改善。

從縱向來看，不難發(fā)現(xiàn)上海市人才政策目標(biāo)協(xié)同程度在不同時(shí)期各有側(cè)重：科教興國戰(zhàn)略初期(1995—1999年)，人才流動(dòng)與人才效益目標(biāo)協(xié)同具有較好的協(xié)同關(guān)系，于1997年達(dá)到該階段的峰值124.7，人才質(zhì)量、人才規(guī)模、人才效益三大目標(biāo)之間的兩兩協(xié)同則次之，人才流動(dòng)與人才質(zhì)量、人才規(guī)模目標(biāo)的協(xié)同關(guān)系則較差；2000—2004年，除人才流動(dòng)與人才效益目標(biāo)協(xié)同度有所下降外，其余政策目標(biāo)之間的協(xié)同關(guān)系均進(jìn)一步加強(qiáng)；2005—2009年，人才質(zhì)量與人才效益目標(biāo)協(xié)同度達(dá)到了歷史小高峰，量化得分為221.4，人才質(zhì)量與人才規(guī)模目標(biāo)協(xié)同關(guān)系也有所加強(qiáng)，而人才流動(dòng)與其他目標(biāo)之間的協(xié)同則始終處于歷史低位；2010—2014年，政策目標(biāo)之間的協(xié)同程度均有了較大幅度的提升，其中，人才質(zhì)量與人才效益、人才質(zhì)量與人才規(guī)模、人才規(guī)模與人才效益目標(biāo)協(xié)同關(guān)系被顯著加強(qiáng)，協(xié)同度均達(dá)到了歷史最高峰，量化得分分別為794.7、592.4和517.7。而人才流動(dòng)目標(biāo)與其他三項(xiàng)目標(biāo)之間的協(xié)同度雖較之前有一定的提升，卻仍偏低。2015—2017年，人才質(zhì)量與人才規(guī)模人才效益目標(biāo)協(xié)同關(guān)系再次呈現(xiàn)小高峰，量化得分分別為285.96、273.64，但政策目標(biāo)之間的協(xié)同差異逐步減小。這一系列政策目標(biāo)協(xié)同的側(cè)重點(diǎn)演變狀態(tài)，也從側(cè)面反映了上海市人才工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，即由強(qiáng)調(diào)兼顧人才的合理流動(dòng)與人才發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)兼顧人才能力素質(zhì)的提升與人才發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)效益，這一轉(zhuǎn)變與人才發(fā)展基調(diào)相符。但近十年來顯現(xiàn)的不同目標(biāo)協(xié)同差異較大的問題，對人才發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。人才流動(dòng)是人才職業(yè)發(fā)展中的重要表現(xiàn)，確保人才實(shí)現(xiàn)合理有序的流動(dòng)是提高人才質(zhì)量、集聚人才、發(fā)揮人才效益的重要保障。然而遺憾的是，雖近三年來上海市政府對人才流動(dòng)目標(biāo)的關(guān)注度有所提升，但相較于其他三項(xiàng)目標(biāo)仍較弱，導(dǎo)致其與其他政策目標(biāo)之間的協(xié)同度偏低。因此，促進(jìn)人才合理流動(dòng)相關(guān)人才政策的制定，并加強(qiáng)和提高其與其他三項(xiàng)人才政策目標(biāo)之間的協(xié)同程度，是未來上海市人才政策目標(biāo)體系有待完善的重要方面。

3.2　政策工具協(xié)同差異大，供給型最優(yōu)

(1)供給型政策工具內(nèi)部協(xié)同度高，但公共服務(wù)協(xié)同欠佳。對供給型政策工具內(nèi)部四項(xiàng)具體政策措施進(jìn)行協(xié)同度分析，研究發(fā)現(xiàn)：雖然處于不同階段的具體措施的協(xié)同度均存在各種程度的發(fā)展變動(dòng)，但從整體上來看，自2003年以來呈現(xiàn)了逐步改善的發(fā)展態(tài)勢，這表明上海市人才政策的供給型政策工具的具體措施選擇逐漸從孤立的運(yùn)用某一具體措施過渡到綜合使用各項(xiàng)具體措施的發(fā)展階段。具體而言，人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入這三者之間呈現(xiàn)出較高的協(xié)同度，在2003—2006年間，協(xié)同度緩慢提升；而后兩年有所回落；在2012年實(shí)現(xiàn)歷史最高程度的協(xié)同，量化得分均高于650；2016年，人才培養(yǎng)與資金投入再次呈現(xiàn)小高峰。這表明在近10余年來，上海市政府開始大量綜合使用人才培養(yǎng)、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才資金投入這三項(xiàng)政策措施，將其兩兩協(xié)同，發(fā)揮對上海市人才事業(yè)發(fā)展的有效推動(dòng)作用。2003年之前，公共服務(wù)措施與其他三項(xiàng)政策措施之間的協(xié)同有了較好的積累，且之后協(xié)同度仍有較為顯著的提升，這表明上海市政府在人才政策制定層面上越來越關(guān)注醫(yī)療衛(wèi)生、住房、配偶安置、子女入學(xué)等人才公共服務(wù)，并以此在促進(jìn)上海市人才事業(yè)全面發(fā)展的同時(shí)，提高人才政策的實(shí)施績效。但總體而言，公共服務(wù)與其他三項(xiàng)政策措施的協(xié)同程度偏低，大致處于1/3～1/2的水平，這進(jìn)一步反映了上海市政府在推動(dòng)人才事業(yè)發(fā)展的過程中，對公共服務(wù)措施運(yùn)用的并不多，甚至尚未掌握該措施的實(shí)質(zhì)。事實(shí)上，基于赫茲伯格的雙因素理論，資金投入等人才發(fā)展的激勵(lì)性因素固然能夠更有效地激勵(lì)人才的積極性，但公共服務(wù)作為人才事業(yè)發(fā)展的重要保健性因素，始終是人才流動(dòng)、生存、生活和發(fā)展的重要考量因素。因此，在國際化競爭愈顯激烈的背景下，上海市政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共服務(wù)政策措施與其他措施的協(xié)同運(yùn)用，以更好地推動(dòng)人才的可持續(xù)發(fā)展。

(2)需求型政策工具內(nèi)部協(xié)同度偏低，“引進(jìn)”與“合作”協(xié)同獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。對需求型政策工具內(nèi)部四項(xiàng)具體政策措施的協(xié)同度進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：人才引進(jìn)與產(chǎn)學(xué)研合作呈現(xiàn)出較高的協(xié)同度，約是其他政策措施協(xié)同度的2～4倍，但與供給型政策工具相比較，協(xié)同度也僅為其的2/3。人才引進(jìn)、產(chǎn)學(xué)研合作與人才管制同樣呈現(xiàn)出了一定程度的政策措施協(xié)同度，并伴隨著科教興國戰(zhàn)略的深入實(shí)施協(xié)同程度有所提高，但總體而言僅為人才引進(jìn)與產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)同度的1/3～1/2，在2015年開始，協(xié)同度差距有所緩解。具體來看，人才引進(jìn)與產(chǎn)學(xué)研合作之間的協(xié)同始終處于最高水平，這表明上海市人才政策在需求型政策工具使用方面始終重視將人才引進(jìn)與產(chǎn)學(xué)研合作綜合運(yùn)用。人才管制與人才引進(jìn)和產(chǎn)學(xué)研合作的協(xié)同度雖仍處于較低水平，但在2007年、2011年、2016年均有所提升，這說明上海市政府愈發(fā)重視人才引進(jìn)與產(chǎn)學(xué)研合作政策措施協(xié)同對人才事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的拉動(dòng)力量。相較而言，海外人才機(jī)構(gòu)與其他政策措施的協(xié)同度則始終處于最低水平，在2009年以后有小幅提升，這反映了上海市政府已進(jìn)一步認(rèn)識到了“海外人才機(jī)構(gòu)”與其他政策措施協(xié)同的重要性。

總體而言，上海市人才政策需求型政策工具的內(nèi)部協(xié)同度偏低，且不同政策措施協(xié)同度差異較大，其中人才引進(jìn)與產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)同度遠(yuǎn)高于其他措施間協(xié)同，這也反映了該兩項(xiàng)政策協(xié)同使用是上海市人才政策需求型政策工具協(xié)同中的核心。

(3)環(huán)境型政策工具內(nèi)部協(xié)同度適中，且較為均衡。對環(huán)境型人才政策工具內(nèi)部四項(xiàng)具體政策措施之間的協(xié)同情況進(jìn)行研究，法規(guī)管制、知識產(chǎn)權(quán)、策略性措施三項(xiàng)具體政策措施之間的協(xié)同度均較高，而稅收金融與其他政策措施之間的協(xié)同度則并不理想，略低于其他政策措施之間的協(xié)同度水平。相較于供給型和需求型政策工具的內(nèi)部協(xié)同度而言，環(huán)境型政策工具內(nèi)部協(xié)同度適中，并且四項(xiàng)具體政策措施之間的協(xié)同度差異較小。具體而言，自2003年以后，上海市政府開始加大了對環(huán)境型政策工具內(nèi)部的法規(guī)管制與策略性措施知識產(chǎn)權(quán)與策略性措施、知識產(chǎn)權(quán)與法規(guī)管制等政策措施之間的協(xié)同使用力度；至2009年以后，逐漸加強(qiáng)了稅收金融與其他政策措施的協(xié)同，但總體而言協(xié)同度仍較低。由此可見，雖在2009年以后，上海市政府開始使用經(jīng)濟(jì)杠桿并將其與其他政策措施協(xié)同使用，但仍處于較低水平，對上海市人才事業(yè)發(fā)展的影響較小，需要在更大程度上加以運(yùn)用與發(fā)揮。

(4)政策工具間協(xié)同度有所改善，以供給型為核心。對上海市人才政策的三類政策工具之間的協(xié)同度進(jìn)行綜合分析(見圖2)，研究發(fā)現(xiàn)：科教興國戰(zhàn)略實(shí)施至2003年間，人才政策工具之間的協(xié)同性并不強(qiáng)，歷年量化得分均低于350，而在2003年以后有所改善，于2010—2012年間更是實(shí)現(xiàn)了較大的增幅，這表明上海市政府愈發(fā)意識到政策工具之間的協(xié)同對人才事業(yè)發(fā)展的重要性。其次，供給型政策工具與環(huán)境型、需求型政策工具的協(xié)同度明顯高于環(huán)境型與需求型政策工具兩者之間的協(xié)同度，尤其是在2012年的協(xié)同度歷史最高峰值時(shí)期，供給型政策工具與其他兩項(xiàng)政策工具之間的協(xié)同度量化得分均高于5100，而需求型與環(huán)境型政策工具協(xié)同度的量化得分為3306.3，這一現(xiàn)象反映了上海市政府重視對人才事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力與宏觀人才環(huán)境滲透力、拉力等諸多作用力的多管齊下。

圖2　上海市人才政策工具之間協(xié)同的歷史演變

從三類政策工具的具體內(nèi)部措施之間的協(xié)同來看，供給型與需求型、環(huán)境型政策工具內(nèi)部措施之間的協(xié)同從科教興國戰(zhàn)略實(shí)施初期就已開始逐步積累，在2003年以后呈現(xiàn)井噴態(tài)勢，擁有較高水平的協(xié)同度。相較而言，需求型與環(huán)境型政策工具內(nèi)部措施之間的協(xié)同則較為遜色。具體而言，2010—2013年，人才培養(yǎng)與產(chǎn)學(xué)研合作、人才培養(yǎng)與法規(guī)管制、產(chǎn)學(xué)研合作與法規(guī)管制分別為三類政策工具之間內(nèi)部協(xié)同度最高的具體政策措施組合，不難發(fā)現(xiàn)，人才培養(yǎng)、產(chǎn)學(xué)研合作、法規(guī)管制之間的兩兩協(xié)同已成為上海市人才政策工具間協(xié)同的重心，通過創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式擴(kuò)大人才供給，輔之以產(chǎn)學(xué)研合作等交流方式拓寬人才需求，并結(jié)合法規(guī)管制等人才制度化措施確保人才發(fā)展的良好環(huán)境，以最終推動(dòng)人才事業(yè)的發(fā)展。然而，公共服務(wù)與人才管制、公共服務(wù)與稅收金融、人才管制與稅收金融分別是三類政策工具之間內(nèi)部協(xié)同度最低的具體政策措施組合，這表明上海市政府較少利用醫(yī)療、教育等人才公共服務(wù)措施、稅收金融等經(jīng)濟(jì)杠桿措施、人才管制措施之間的兩兩協(xié)同，這在一定程度上也指出了未來上海市人才政策工具協(xié)同所要迫切加強(qiáng)的重要方面。2014—2017年，三類政策工具之間的內(nèi)部協(xié)同度差距有所減小，但差距已然存在，這表明上海市政府已開始綜合運(yùn)用各類政策工具，但仍存在政策工具使用不充分及失衡的問題。

3.3　政策部門協(xié)同加強(qiáng)，但政策力度較小

部門協(xié)同指的是同一項(xiàng)政策由兩個(gè)及以上的政府單位、機(jī)構(gòu)或職能部門共同發(fā)布。對科教興國戰(zhàn)略以來的上海市人才政策進(jìn)行分析(見圖3)，結(jié)果表明，上海市人才政策部門協(xié)同的趨勢已顯現(xiàn)，且該趨勢在2004年以后尤為明顯，聯(lián)合頒布政策比例始終高于22%，而2014年以來，政策協(xié)同度則維持在相對穩(wěn)定位置。具體而言，科教興國戰(zhàn)略初期，便已出現(xiàn)了部門協(xié)同的發(fā)展趨勢，自2004年開始，協(xié)同度有了明顯提升，并逐漸趨于穩(wěn)定。這體現(xiàn)了上海市人才政策的部門協(xié)同情況正在不斷改善，并且人才政策的制定方式逐步由單一機(jī)構(gòu)或職能部門的頒布方式過渡到多個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)或職能部門共同頒布。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，上海市政府聯(lián)合頒布的人才政策本文比例的提升，并未對上海市人才政策部門協(xié)同度造成直接影響，這從側(cè)面反映了部門協(xié)同頒布的相關(guān)人才政策，其文本類型以通知、公告等為主，該類政策文本類型的政策力度不強(qiáng)，實(shí)施時(shí)間不長，這在一定程度上阻礙了不同的聯(lián)合頒布部門之間在人才政策設(shè)計(jì)與制定方面的長期合作，同時(shí)也對上海市人才政策系統(tǒng)的戰(zhàn)略性布局產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于整個(gè)體系地有效推進(jìn)與實(shí)施。

圖3　上海市人才政策部門協(xié)同的歷史演進(jìn)

4　優(yōu)化上海市人才政策體系的對策建議

4.1　提高政策目標(biāo)的協(xié)同度，實(shí)現(xiàn)體系化推進(jìn)

從上海市人才政策目標(biāo)協(xié)同演變來看，雖總體上呈現(xiàn)改善趨勢，但在具體政策目標(biāo)協(xié)同度方面差異較大。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)上海市人才政策目標(biāo)之間的協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)體系化推進(jìn)。一方面，實(shí)現(xiàn)人才質(zhì)量的提升與人才規(guī)模的擴(kuò)大兩大目標(biāo)并舉，在培養(yǎng)高層次人才的同時(shí)，加強(qiáng)上海市人才隊(duì)伍建設(shè)，集聚優(yōu)質(zhì)人才，提升區(qū)域人才競爭力水平；另一方面，實(shí)現(xiàn)人才效益與人才流動(dòng)兩大目標(biāo)的齊頭并進(jìn)，上海市政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)人才在不同區(qū)域、不同組織、不同職位之間的有序流動(dòng)，伴隨著知識交融與流動(dòng)，全面開發(fā)和有效使用人才這一第一資源效用，進(jìn)而帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會等方面的人才效益。

4.2　加強(qiáng)政策工具間的相互配合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

為了促進(jìn)人才的全面發(fā)展，上海市已出臺一系列人才政策，政策中包含的各項(xiàng)政策工具均不是相互獨(dú)立的，而應(yīng)當(dāng)形成協(xié)調(diào)配合的政策組合。目前，供給型政策工具與其他政策工具的協(xié)同關(guān)系較好，而需求型與環(huán)境型政策工具之間的協(xié)同則有待進(jìn)一步改進(jìn)。具體而言：第一，加強(qiáng)公共服務(wù)、人才管制、稅收金融等不同政策工具之間的兩兩協(xié)同，綜合利用多種手段，實(shí)現(xiàn)對人才事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)、拉動(dòng)與滲透影響。第二，針對人才流動(dòng)與人才規(guī)模目標(biāo)，在明確政策基本點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)三類政策工具的組合運(yùn)用，更大程度上利用各種資源，共同推進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，彌補(bǔ)上海市人才政策體系的空白與不足。

4.3　整合部門力量，實(shí)現(xiàn)孤立型政策向協(xié)調(diào)型政策轉(zhuǎn)型

在上海市人才政策發(fā)展過程中，部門協(xié)同合作逐步加深，但聯(lián)合發(fā)布的政策大多表現(xiàn)為政策力度較低，運(yùn)行時(shí)間不長。究其原因，各部門之間存在行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益等方面的爭奪，這在一定程度上促進(jìn)了部門之間在人才政策制定和實(shí)施方面的協(xié)同合作，而每個(gè)部門基于自身權(quán)威及行政地位的鞏固與保護(hù)，往往導(dǎo)致了部門協(xié)同頒布的政策文件的持續(xù)期在廣度與力度等方面的不足，這既不利于上海市人才政策戰(zhàn)略的制定與實(shí)施，也不利于充分利用各種資源來推動(dòng)人才事業(yè)的發(fā)展。因此，在上海市人才事業(yè)發(fā)展的推進(jìn)過程中，應(yīng)明確人才事業(yè)發(fā)展的核心部門，并強(qiáng)化該部門的核心地位。在明確人才政策目標(biāo)的前提下，促進(jìn)各部門之間的協(xié)同，加強(qiáng)其余部門與該部門之間的協(xié)同合作力度，最終實(shí)現(xiàn)孤立型政策向協(xié)調(diào)型政策的轉(zhuǎn)型，從更大程度上促進(jìn)人才事業(yè)的全面健康發(fā)展。

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