姜長(zhǎng)云

(中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大歷史任務(wù)。2018年中央一號(hào)文件就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了重大決策部署，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)又對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了階段性謀劃。2018年5月31日中央政治局審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》時(shí)，進(jìn)一步要求各級(jí)黨委和政府要提高思想認(rèn)識(shí)，真正把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置。2018年7月初，習(xí)近平總書(shū)記又對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出重要指示，要求各部門(mén)各地區(qū)充分認(rèn)識(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義，讓鄉(xiāng)村振興成為全黨全社會(huì)的共同行動(dòng)。在此背景下，準(zhǔn)確把握實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵要義和政策創(chuàng)新導(dǎo)向，具有重要意義。自2017年10月召開(kāi)黨的十九大以來(lái)，關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，這些研究對(duì)準(zhǔn)確把握實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵要義和重大政策創(chuàng)新導(dǎo)向，富有啟發(fā)價(jià)值。但是，關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究畢竟仍處于“初級(jí)階段”，準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵要義和政策創(chuàng)新導(dǎo)向，仍有許多問(wèn)題值得深入研究。本文試就其中部分問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、注重推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性

注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的鮮明特色之一。黨的十八大以來(lái)，尤其是最近幾年來(lái)，黨中央的一系列重要文件和習(xí)近平總書(shū)記的一系列重要講話反復(fù)強(qiáng)調(diào)“突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，在很大程度上正是基于增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的考慮。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨對(duì)“三農(nóng)”工作一系列方針政策的繼承和發(fā)展，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。黨中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在“三農(nóng)”領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也應(yīng)注重增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，并將其與抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，借此努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展，并將推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展落到實(shí)處。2018年中央一號(hào)文件和《規(guī)劃》都將堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本原則之一，原因也在這里?！兑?guī)劃》要求將“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)”，就是按照增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求，突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的重要體現(xiàn)。注重推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要求“挖掘鄉(xiāng)村多種功能，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)”，整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。

但要在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，真正將注重實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性落到實(shí)處，則并非易事。以推進(jìn)某一方面的鄉(xiāng)村振興替代鄉(xiāng)村全面振興的現(xiàn)象還是極易發(fā)生。如推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，但也有人將推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺置于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至高無(wú)上甚至可以替代一切的地位。顯然，這是有失偏頗的。在推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的過(guò)程中，應(yīng)該注意鄉(xiāng)村生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興的協(xié)調(diào)推進(jìn)和及時(shí)跟進(jìn)，力求達(dá)到相得益彰的效果。否則，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺也很難持續(xù)。我國(guó)臺(tái)灣等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)顯示，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺與鄉(xiāng)風(fēng)文明互動(dòng)發(fā)展至關(guān)重要[注]中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游舉世聞名，這與其促進(jìn)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)與在地文化融合發(fā)展息息相關(guān)。在那里，通過(guò)豐富休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的文化內(nèi)涵，激活農(nóng)業(yè)的生活、生態(tài)功能和體驗(yàn)價(jià)值，提升農(nóng)產(chǎn)品包裝和關(guān)聯(lián)服務(wù)的品質(zhì)品位，促進(jìn)了許多農(nóng)產(chǎn)品向“奢侈品”、高檔禮品、文化商品的轉(zhuǎn)變，提升了農(nóng)業(yè)附加值和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新供給、創(chuàng)造需求、引導(dǎo)需求的能力。結(jié)合提升鄉(xiāng)村的生態(tài)功能和宜居性，展示農(nóng)業(yè)農(nóng)村原生態(tài)的生產(chǎn)生活方式，將農(nóng)業(yè)文化植入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，不僅推動(dòng)了農(nóng)民成為傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、在地風(fēng)土人情的傳承者，還推動(dòng)了部分農(nóng)民由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向涉農(nóng)服務(wù)從業(yè)者的轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)了農(nóng)民素質(zhì)和就業(yè)質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)力的提升。農(nóng)民文化素養(yǎng)特別是對(duì)在地文化領(lǐng)悟能力、推介能力的提升，往往會(huì)帶動(dòng)形成諸多扣人心弦的在地品牌故事和文化創(chuàng)意，賦予農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品及其加工品獨(dú)特的品牌韻味和“體驗(yàn)溢價(jià)”。因此，在中國(guó)臺(tái)灣的許多主題農(nóng)場(chǎng)或休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，特定年份的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量可能有所增減，但產(chǎn)業(yè)效益很可能不減反增。。還有一些地區(qū)只注意建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，甚至按照建成城市“后花園”的理念來(lái)設(shè)計(jì)和推進(jìn)，不重視農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化、綜合化發(fā)展能力的培育，甚至用城市人對(duì)美麗鄉(xiāng)村的需求要求農(nóng)民推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)，容易導(dǎo)致“環(huán)境很美、產(chǎn)業(yè)很弱、人氣很差”，吸引的多是游客和“過(guò)客”，“留不住人、留不住心、賣(mài)不出產(chǎn)品、形不成就業(yè)機(jī)會(huì)、擴(kuò)不大品牌影響力”，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民增收致富也容易落空。這樣的鄉(xiāng)村振興充其量是“空有皮囊，難有實(shí)質(zhì)”，如無(wú)外力支撐更難持續(xù)。

注重推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要求努力營(yíng)造產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，互為環(huán)境、互為支撐、互相烘托、協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。這在《規(guī)劃》的許多地方都有突出體現(xiàn)。如《規(guī)劃》在第七篇“繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化”中部署“打造一批特色文化產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文化產(chǎn)業(yè)特色村和文化產(chǎn)業(yè)群”和大力推動(dòng)農(nóng)村傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃等，不僅堅(jiān)持了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導(dǎo)向，還為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和文化振興協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新的路徑?！兑?guī)劃》提出“有計(jì)劃地選派省市縣機(jī)關(guān)部門(mén)有發(fā)展?jié)摿Φ哪昵喔刹康洁l(xiāng)鎮(zhèn)任職”，這不僅有利于帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理水平的提升，對(duì)于提升黨和政府對(duì)于鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)能力也有長(zhǎng)期的戰(zhàn)略意義。因?yàn)檫@些省市縣機(jī)關(guān)部門(mén)有發(fā)展?jié)摿Φ哪昵喔刹康洁l(xiāng)鎮(zhèn)任職，有利于他們更好地理解“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，有利于他們回到省市縣機(jī)關(guān)部門(mén)工作后，更好地引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興政策找準(zhǔn)“興奮點(diǎn)”，選好“切入點(diǎn)”。

注重推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，對(duì)推進(jìn)相關(guān)政策和制度創(chuàng)新，更好地堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高“落地生根”的質(zhì)量至關(guān)重要。如推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵靠人才。推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)所在。為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展，不少仁人志士苦思良策，呼吁鼓勵(lì)、推進(jìn)城市“人才下鄉(xiāng)”。但是，如果缺乏有效的發(fā)展機(jī)會(huì)和平臺(tái)，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和平臺(tái)，人才往往很難留得住。即使能夠留得住，也很難保證不會(huì)因?yàn)槿鄙侔l(fā)揮作用的機(jī)會(huì)而被浪費(fèi)甚至荒廢。當(dāng)然，鄉(xiāng)村振興是全面振興，對(duì)人才的需求也是多種多樣的，而且合理的人才結(jié)構(gòu)也應(yīng)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。產(chǎn)業(yè)振興方面的人才需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，又會(huì)為進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興提供支撐。文化振興方面的人才，需要推進(jìn)鄉(xiāng)村文化發(fā)展方面的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，也會(huì)為推進(jìn)文化振興提供支撐。其他方面與此類(lèi)似，實(shí)際上形成鄉(xiāng)村振興與人才振興的互動(dòng)過(guò)程。至于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興緊缺的復(fù)合型人才和領(lǐng)軍型人才，更需要在“建功立業(yè)”的舞臺(tái)上成長(zhǎng)和磨練。在推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的過(guò)程中，如何通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，營(yíng)造良好的用人環(huán)境或人才成長(zhǎng)生態(tài)，吸引適宜的城市人才到農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)？如何將引進(jìn)外來(lái)人才與開(kāi)發(fā)利用本土人才結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮外來(lái)人才對(duì)本土人才成長(zhǎng)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，規(guī)避之前許多地區(qū)出現(xiàn)的“引來(lái)了女婿(外來(lái)人才)”、“氣跑了兒子(本土人才)”或(荒廢了兒子)”等現(xiàn)象，也需要統(tǒng)籌謀劃。據(jù)此可進(jìn)一步看出，注重推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是重要和必要的。

注重推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，在《規(guī)劃》中有較為突出的體現(xiàn)。《規(guī)劃》除一個(gè)前言外，共包括十一篇三十七章，篇章之間環(huán)環(huán)相扣、密切呼應(yīng)、一脈相承，并與習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想有效融通對(duì)接。如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，2017年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“提高城市群質(zhì)量，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力”，這有利于發(fā)揮新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村振興的輻射帶動(dòng)作用，有利于更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化?！兑?guī)劃》的一個(gè)突出亮點(diǎn)，是較之前更加強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化”?！兑?guī)劃》第五篇“發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”在帽段部分要求“加快發(fā)展根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價(jià)值的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興”；在第二十九章“提升農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)質(zhì)量”部分要求“引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)，更加積極地支持就地就近就業(yè)”，“實(shí)施鄉(xiāng)村就業(yè)促進(jìn)行動(dòng)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，提供更多就業(yè)崗位”，都從不同角度呼應(yīng)了更加強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化”的政策創(chuàng)新方向。

二、切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”

黨的十九大將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的6項(xiàng)主要任務(wù)之一。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還與科教興國(guó)戰(zhàn)略等被寫(xiě)入黨章。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略卻未享受這一“殊榮”。但這并非意味著推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不是一個(gè)重要的戰(zhàn)略性問(wèn)題。今后我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度很可能較之前略有放緩，但仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)與質(zhì)量提升并重的階段。雖然從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，到2035年前后我國(guó)城鎮(zhèn)化率將會(huì)達(dá)到75%上下，并進(jìn)入城鎮(zhèn)化飽和階段。屆時(shí)城鎮(zhèn)化率的提高步伐將會(huì)明顯放慢，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口流向、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策將會(huì)面臨重大階段性轉(zhuǎn)型，甚至逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)將會(huì)日益顯著，提升城市群質(zhì)量和城鎮(zhèn)體系內(nèi)部不同城鎮(zhèn)之間的分工協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展水平將會(huì)更加值得關(guān)注。但是，到2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)前，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的重要戰(zhàn)略問(wèn)題[注]姜長(zhǎng)云：《科學(xué)理解推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略導(dǎo)向》，《管理世界》，2018年第4期。，構(gòu)成我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要背景環(huán)境，并將對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局產(chǎn)生深刻影響。

之所以要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在很大程度是為了有效防止在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展“掉隊(duì)”或“邊緣化”的問(wèn)題。如果一邊是“繁榮興盛”的工業(yè)和城市，一邊是“衰敗蕭條”的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村；一邊是獲得感、幸福感、安全感不斷增加的市民，一邊是日益邊緣化甚至缺乏精氣神的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民就難以成為現(xiàn)代化進(jìn)程中的共商共建共享者，提升廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感就容易成為空談。屆時(shí)，不僅“全面建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”、“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念”等都無(wú)從談起，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行也會(huì)因日趨激烈的社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突甚至社會(huì)“撕裂”而難以持續(xù)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正是為了解決推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化“一條腿長(zhǎng)”、“三農(nóng)”發(fā)展“一條腿短”的問(wèn)題，通過(guò)發(fā)掘、提升、豐富“三農(nóng)”獨(dú)特的功能價(jià)值，更好地化解工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、“三農(nóng)”發(fā)展不充分這個(gè)當(dāng)前我國(guó)不平衡不充分最突出的問(wèn)題[注]姜長(zhǎng)云等：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：理論、政策和規(guī)劃研究》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2018年版，第2-7頁(yè)。，更好地構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍應(yīng)堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，將推進(jìn)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展與全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)加快城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，將以人的城鎮(zhèn)化為核心、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化同以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局、推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極培育工農(nóng)互惠互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)共榮、分工協(xié)作有序、全面融合共榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為更好地實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和“四化同步”發(fā)展創(chuàng)造條件。

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，關(guān)鍵不在于“調(diào)子”有多高，而在于能否更好地拓寬視野，將“雙輪驅(qū)動(dòng)”的理念切實(shí)轉(zhuǎn)換為行動(dòng)。為此，首先要注意按照主體功能定位，強(qiáng)化空間用途管制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，將完善城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局有序結(jié)合起來(lái)，優(yōu)化布局城鄉(xiāng)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。要防止城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局“兩張皮”甚至相互割裂的問(wèn)題，統(tǒng)籌促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間互動(dòng)發(fā)展。因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題”，當(dāng)前的“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越不適宜進(jìn)行孤立化、片面化和簡(jiǎn)單化把握，越來(lái)越需要被作為日趨復(fù)雜的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題來(lái)看待。如《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地為中心的“農(nóng)民生活圈建設(shè)，以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)，推動(dòng)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展”。在此不僅要把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)當(dāng)作鄉(xiāng)村發(fā)展的載體和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源要素和產(chǎn)業(yè)向此集聚集群集約發(fā)展；更要把發(fā)展特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)置于區(qū)域城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)格局中通盤(pán)考慮，當(dāng)作推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的橋梁紐帶?！兑?guī)劃》要求“通盤(pán)考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展……形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)各具特色、交相輝映的城鄉(xiāng)發(fā)展形態(tài)”，就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的具體體現(xiàn)。

將推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”的理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，還要注意從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化角度探尋推進(jìn)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的路徑。因?yàn)楫?dāng)前的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系日益呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的發(fā)展格局，今后這種趨勢(shì)還會(huì)更加強(qiáng)化。比如，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須更加重視城鄉(xiāng)居民尤其是城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和消費(fèi)需求分化的趨勢(shì)，關(guān)注其對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響，為此做好增加有效供給、減少無(wú)效供給并創(chuàng)新體制機(jī)制的大文章，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。在繼續(xù)重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，更加重視農(nóng)業(yè)的生活、生態(tài)功能，深度發(fā)掘農(nóng)業(yè)的生態(tài)休閑、養(yǎng)生養(yǎng)心、科技文化、健康養(yǎng)老和娛樂(lè)體驗(yàn)等多重價(jià)值；在推進(jìn)農(nóng)業(yè)更好地滿足“吃喝”等基本生存需求的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)更好地滿足“玩樂(lè)”等享受型、發(fā)展型需求；在更好地滿足城鄉(xiāng)居民美好生活需要的同時(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和農(nóng)民就業(yè)增收。

切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，還需注意培育城鄉(xiāng)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、和而不同的發(fā)展格局，防止將鄉(xiāng)村建成濃縮版的城市或現(xiàn)代版的“異國(guó)他鄉(xiāng)”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村特色和競(jìng)爭(zhēng)力的淡化與弱化。2018年中央一號(hào)文件明確，“各地區(qū)各部門(mén)要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或方案”。鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或方案，是地方實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。鑒于鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村全面振興，在編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的過(guò)程中，吸收城市規(guī)劃、建筑規(guī)劃等方面的專(zhuān)家參與，如果注意引導(dǎo)培訓(xùn)好，有其必要性和合理性；但面對(duì)短期內(nèi)大量劇增的鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃編制需求，也要防止簡(jiǎn)單套用城市規(guī)劃、建筑規(guī)劃等理念和方式方法做鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的問(wèn)題。否則，很可能從頂層設(shè)計(jì)角度，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興走“向城市看齊”的路線，影響鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展。因此，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)的培訓(xùn)，促進(jìn)其更好地把握實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵要義和精神實(shí)質(zhì)，具有重要性和緊迫性。要結(jié)合提升地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的編制質(zhì)量，引導(dǎo)和支持建設(shè)體現(xiàn)彰顯鄉(xiāng)土和地域特色、體現(xiàn)田園鄉(xiāng)愁和在地文化，兼容現(xiàn)代文明的升級(jí)版鄉(xiāng)村，規(guī)避鄉(xiāng)村發(fā)展雷同和鄉(xiāng)村景觀城市化、鄉(xiāng)村景觀異域化的問(wèn)題。

切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，還需要在積極提升以城帶鄉(xiāng)能力的同時(shí)，將工作重點(diǎn)放到培育鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力上，防止“雙輪推動(dòng)”變成城鎮(zhèn)化“單輪拉動(dòng)”、鄉(xiāng)村振興“被動(dòng)跟動(dòng)”。黨的十九大報(bào)告明確要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，2018年中央一號(hào)文件也將堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，首先必須注意提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的自我發(fā)展能力。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，為什么要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，很大程度上也在于此。因此，要注意引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策更好地實(shí)現(xiàn)由對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的消極保護(hù)向積極促進(jìn)轉(zhuǎn)型，由主要關(guān)注城鄉(xiāng)差距向更多關(guān)注“三農(nóng)”實(shí)現(xiàn)有活力的成長(zhǎng)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興帶頭人、帶頭主體增強(qiáng)自我發(fā)展能力的支持，引導(dǎo)各類(lèi)鄉(xiāng)村振興支撐平臺(tái)、服務(wù)平臺(tái)和發(fā)展載體更好地實(shí)現(xiàn)提能升級(jí)，夯實(shí)培育鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的根基。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，要“把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，在很大程度上也是為了增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，還需從城鄉(xiāng)融合發(fā)展角度統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興工作和政策、制度創(chuàng)新。如《規(guī)劃》在第31章提出，“除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶(hù)”，“區(qū)分超大城市和特大城市主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類(lèi)制定落戶(hù)政策，重點(diǎn)解決符合條件的普通勞動(dòng)者落戶(hù)問(wèn)題”，“保障農(nóng)民工隨遷子女以流入地公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，以普惠性幼兒園為主接受學(xué)前教育”等。從這方面可見(jiàn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興確實(shí)是全黨全社會(huì)的事，不只是農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的事，需要全黨全社會(huì)共同努力、共同行動(dòng)。城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化政策和制度創(chuàng)新的跟進(jìn)與協(xié)同推進(jìn)，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興同樣重要。

三、密切關(guān)注鄉(xiāng)村演變分化態(tài)勢(shì)并強(qiáng)調(diào)分類(lèi)有序?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興

我國(guó)空間廣袤，人口眾多，資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、歷史文化、發(fā)展基礎(chǔ)，特別是城鄉(xiāng)關(guān)系、“三農(nóng)”發(fā)展的區(qū)域差異較大，并會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村演變分化和鄉(xiāng)村振興態(tài)勢(shì)產(chǎn)生深刻影響。從當(dāng)前和未來(lái)5年的趨勢(shì)看，國(guó)際形勢(shì)很可能更加復(fù)雜多變，突發(fā)事件、不確定性因素甚至轉(zhuǎn)折性變化明顯增多。國(guó)內(nèi)宏觀因素對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展、鄉(xiāng)村演化的影響不斷呈現(xiàn)新的變化。如消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和消費(fèi)需求分化加快，尤其是80后、90后、00后甚至10后日益成為社會(huì)主流消費(fèi)群體，帶動(dòng)消費(fèi)需求的個(gè)性化、多樣化、優(yōu)質(zhì)化和體驗(yàn)化提速，要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不僅要能面向需求、適應(yīng)需求，更要增強(qiáng)創(chuàng)新供給、引導(dǎo)需求的能力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)必須考慮這一點(diǎn)。

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，不僅城鄉(xiāng)之間的資源、要素和市場(chǎng)聯(lián)系日趨緊密化、復(fù)雜化、多樣化，農(nóng)村區(qū)域分化和微觀組織結(jié)構(gòu)分化重組也在不斷深化，推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展、鄉(xiāng)村演化處于前所未有的大變革、大轉(zhuǎn)型之中。如農(nóng)戶(hù)之間、農(nóng)民之間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村微觀組織結(jié)構(gòu)之間的異質(zhì)性明顯增加，其相互關(guān)系更加復(fù)雜化和多樣化。如果繼續(xù)沿用現(xiàn)有的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力、高素質(zhì)勞動(dòng)力大量進(jìn)城，留守兒童、留守婦女、留守老人問(wèn)題日趨突出，增加農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感面臨的障礙和困難將會(huì)顯著增加。農(nóng)村人口和經(jīng)濟(jì)布局趨于集中，在少數(shù)中心村、中心鎮(zhèn)迅速形成的同時(shí)，越來(lái)越多的村莊走向空心化，甚至出現(xiàn)凋敝、萎縮或兼并重組。這將對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境、文化傳承、鄉(xiāng)村治理，甚至基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供求等產(chǎn)生深刻影響。在全國(guó)人口老齡化加快發(fā)展的背景下，農(nóng)村人口老齡化、勞動(dòng)力老弱化發(fā)展更快，與子女居住和生活空間分離的失能、半失能老人也會(huì)明顯增多。這將給農(nóng)村消費(fèi)需求的分化注入新的特點(diǎn)，還對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，借此增強(qiáng)農(nóng)村自我發(fā)展、自我保護(hù)能力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力提出更加迫切的要求。農(nóng)村交通路網(wǎng)和信息網(wǎng)日益暢達(dá)，以及農(nóng)村區(qū)域分化、農(nóng)民分化及其流動(dòng)空間的擴(kuò)大，還容易導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)原有的整合協(xié)調(diào)機(jī)制遭到破壞，出現(xiàn)失衡失序的可能性明顯增加[注]姜長(zhǎng)云：《轉(zhuǎn)型發(fā)展：中國(guó)“三農(nóng)”新主題》，合肥：安徽人民出版社，2011年版，第20-22頁(yè)。。因而，完善鄉(xiāng)村治理日趨重要而緊迫。

在上述背景下，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，防止農(nóng)業(yè)農(nóng)村走向蕭條衰敗，促進(jìn)農(nóng)民增收和提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感，其重要性、緊迫性顯著增加。鑒于我國(guó)鄉(xiāng)村差異顯著，且多樣化分化趨勢(shì)仍將持續(xù)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須密切關(guān)注鄉(xiāng)村演變分化態(tài)勢(shì)及其對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的影響，重視分類(lèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。《規(guī)劃》將“因地制宜、循序漸進(jìn)”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，要求科學(xué)把握鄉(xiāng)村差異性和發(fā)展走勢(shì)分化特征，“因勢(shì)利導(dǎo)，分類(lèi)施策，突出重點(diǎn)，體現(xiàn)特色、豐富多彩”，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。與之前的許多重要政策文件相比，注重區(qū)域差異和鄉(xiāng)村演變分化走勢(shì)對(duì)鄉(xiāng)村振興的影響，是《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》的鮮明特點(diǎn)之一。2018年5月31日中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào)“要針對(duì)不同類(lèi)型地區(qū)采取不同辦法，做到順應(yīng)村情民意”?！兑?guī)劃》專(zhuān)設(shè)一章就分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行決策部署，要求“順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，……按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切”，也是注意因地制宜、分類(lèi)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要體現(xiàn)。

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，隨著國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段變化對(duì)鄉(xiāng)村振興影響的深化，一部分村莊走向繁榮興盛和另外一部分村莊衰敗消亡并存發(fā)生將是難免的，甚至部分村莊的衰敗消亡有利于另一部分村莊更好地走向繁榮興盛。在此過(guò)程中，既不要拔苗助長(zhǎng)，又不要盲目要求所有鄉(xiāng)村都能同時(shí)走向“振興”。明確這一點(diǎn)，有利于深刻認(rèn)識(shí)優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局的重要性和緊迫性，增強(qiáng)優(yōu)化相關(guān)布局的精準(zhǔn)性和前瞻性，減少相關(guān)財(cái)政金融和要素配置的浪費(fèi)。

我們說(shuō)堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，主要是就挖掘鄉(xiāng)村多種功能價(jià)值、實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”多領(lǐng)域多角度的全面振興而言的，是要求統(tǒng)籌推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的“振興”，這是“緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的客觀要求；但這并等于要求所有鄉(xiāng)、所有村都能實(shí)現(xiàn)振興。如推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，這基本上已成共識(shí)；但也不能要求所有鄉(xiāng)、所有村都能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。比如有些城郊村，依托便捷的交通條件，居民在鄉(xiāng)村居住、在城市就業(yè)，未必不是一種經(jīng)濟(jì)、合理的選擇。

尊重鄉(xiāng)村演變分化規(guī)律，分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的區(qū)域特色和競(jìng)爭(zhēng)力，培育鄉(xiāng)村振興“百花齊放春滿園”的發(fā)展格局，更好地順應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)、日益分化和多元化的美好生活需要。但在空間上分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，一定要同時(shí)間上準(zhǔn)確聚焦階段任務(wù)、科學(xué)把握節(jié)奏力度結(jié)合起來(lái)，科學(xué)分析推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，保持戰(zhàn)略定力和歷史耐性，避免超越發(fā)展階段，急于求成、急功近利，導(dǎo)致事倍功半甚至半途而廢。分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，還應(yīng)同梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效結(jié)合起來(lái)，尊重不同類(lèi)型地區(qū)、不同發(fā)展階段的差異，瞄準(zhǔn)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的共同目標(biāo)，細(xì)化實(shí)化本地區(qū)本部門(mén)的階段目標(biāo)和具體路徑，將發(fā)揮引領(lǐng)區(qū)的示范作用同推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)加快發(fā)展、聚焦攻堅(jiān)區(qū)精準(zhǔn)發(fā)力有效結(jié)合起來(lái)，形成“不同梯隊(duì)”、不同發(fā)展階段的地區(qū)之間合力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“大合唱”，豐富鄉(xiāng)村振興底蘊(yùn)，提升其可持續(xù)發(fā)展能力。

四、科學(xué)把握《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》的精髓

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》基于國(guó)情農(nóng)情和發(fā)展態(tài)勢(shì)研判，將推進(jìn)“三農(nóng)”工作理念創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重大戰(zhàn)略導(dǎo)向。該規(guī)劃為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地落地，推出的政策創(chuàng)新點(diǎn)很多，可謂“亮點(diǎn)頻頻”。但其中體現(xiàn)的重大政策創(chuàng)新導(dǎo)向更加值得關(guān)注，可謂規(guī)劃精髓。除前文所述外，我認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)高度重視提升農(nóng)民自我發(fā)展能力

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須著力推進(jìn)農(nóng)民優(yōu)先提升發(fā)展能力，這是發(fā)揮農(nóng)民主體作用的重要依托，也是增強(qiáng)農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感和增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的根本保障。重視讓農(nóng)民在參與鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中提升參與鄉(xiāng)村振興的能力，并通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為此提供良好的環(huán)境支撐，是《規(guī)劃》的一個(gè)突出亮點(diǎn)。如《規(guī)劃》第17章明確要求著力增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的能力，第29章要求“堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)服務(wù)體系，不斷提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)”，并為此部署推動(dòng)建立“適應(yīng)就業(yè)和人才成長(zhǎng)需要的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，增強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性”。《規(guī)劃》還把“大力發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育”等作為重要措施，要求全面建立職業(yè)農(nóng)民制度、實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，“面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)”等，都較好地體現(xiàn)了重視提高農(nóng)民發(fā)展能力的政策導(dǎo)向。

(二)高度重視提升廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感

不斷提升廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，這是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目的所在，也是切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的內(nèi)在動(dòng)力。提升廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，首先要充分尊重農(nóng)民意愿。因此，《規(guī)劃》第七章要求“綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點(diǎn)和現(xiàn)狀分布，結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)生活半徑，合理確定縣域村莊布局和規(guī)模，避免隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大撤大建”。與此同時(shí)，通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局，維護(hù)人與自然有機(jī)融合的空間關(guān)系，讓鄉(xiāng)村居民過(guò)上更加舒適的生活，也是重要的。因此，《規(guī)劃》第八章要求“引導(dǎo)生活空間尺度適宜、布局協(xié)調(diào)、功能齊全?！?gòu)建便捷的生活圈、完善的服務(wù)圈、繁榮的商業(yè)圈”?！兑?guī)劃》還要求“圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，加快補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板，提高農(nóng)村美好生活保障水平”，為此加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力建設(shè)的支持，引導(dǎo)提升農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)質(zhì)量、提升就業(yè)穩(wěn)定性和收入水平。這有利于強(qiáng)化提升廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感的保障。

(三)高度重視增加鄉(xiāng)村振興的制度性供給

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，解決其重點(diǎn)、難點(diǎn)和瓶頸制約，關(guān)鍵是推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。如提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感，增加農(nóng)民收入舉足輕重。正如習(xí)近平總書(shū)記在考察山東時(shí)所說(shuō)，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，說(shuō)一千、道一萬(wàn)，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵”?！兑?guī)劃》在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)民主體作用的同時(shí)，注意調(diào)動(dòng)一切積極因素，激發(fā)工商資本、城市企業(yè)支持鄉(xiāng)村振興、帶動(dòng)農(nóng)民增收的積極性。但要將工商資本和社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)，有效轉(zhuǎn)化為促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收和增強(qiáng)農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感的效果，關(guān)鍵還要看能否建立有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制?！兑?guī)劃》不僅明確要求“以完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心……推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興”，還圍繞提高農(nóng)民參與程度、創(chuàng)新收益分享模式、強(qiáng)化政策扶持引導(dǎo)等，就完善緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制進(jìn)行部署，要求“始終堅(jiān)持把農(nóng)民更多分享增值收益作為基本出發(fā)點(diǎn)”。

《規(guī)劃》還注意通過(guò)鼓勵(lì)工商企業(yè)強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、完善對(duì)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的約束機(jī)制，為發(fā)揮工商資本、城市企業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的帶動(dòng)作用提供有效的制度實(shí)施機(jī)制。如《規(guī)劃》明確要求“加強(qiáng)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包地的用途監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，維護(hù)小農(nóng)戶(hù)權(quán)益”，要求“完善涉農(nóng)股份合作制企業(yè)利潤(rùn)分配機(jī)制，明確資本參與利潤(rùn)分配比例上限……對(duì)農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股部分采取特殊保護(hù)，探索實(shí)行農(nóng)民負(fù)盈不負(fù)虧的分配機(jī)制”。這實(shí)際上從激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的結(jié)合上，豐富了完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的內(nèi)涵。此外，《規(guī)劃》提出集中連片開(kāi)展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體，在堅(jiān)持節(jié)約集約用地等條件下，可利用1-3%治理面積從事旅游、康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)。這不僅有利于解決新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展面臨的“用地難”問(wèn)題，有利于發(fā)揮新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)對(duì)農(nóng)民增收的促進(jìn)作用；對(duì)于完善生態(tài)修復(fù)的微觀動(dòng)力機(jī)制，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，也有重要的積極意義?！兑?guī)劃》強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐、用地保障和投入保障、金融支持等方面的政策和制度創(chuàng)新，也富有新意。

《規(guī)劃》高度重視增加鄉(xiāng)村振興的制度性供給和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，在宅基地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新方面有非常突出的體現(xiàn)。2018年中央一號(hào)文件要求，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，盡管該《規(guī)劃》也要求“不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”，但允許探索宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)該是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，其后續(xù)影響很可能不亞于甚至大于農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革。它很可能帶動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)向農(nóng)村非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員和城市居民有序開(kāi)放，并帶動(dòng)農(nóng)村房地產(chǎn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)向城市居民特別是“下鄉(xiāng)人才”的有條件分階段開(kāi)放，為促進(jìn)城市“人才下鄉(xiāng)”、鄉(xiāng)村人才跨地區(qū)流動(dòng)，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展更好地對(duì)接中高端市場(chǎng)的消費(fèi)需求拓展新路徑。在此方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒[注]20世紀(jì)70年代后，順應(yīng)交通條件和居民對(duì)生活質(zhì)量要求不斷提高的趨勢(shì)，法國(guó)部分城郊鄉(xiāng)村地區(qū)、文化或自然資源豐富的鄉(xiāng)村地區(qū)，成為人口回遷甚至部分城市年青人回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要目的地，部分城市居民和退休人員為追求鄉(xiāng)村生活，在農(nóng)村居住并擁有“二套房”。日本的“六次產(chǎn)業(yè)化”迅速發(fā)展，也在很大程度上得益于農(nóng)村混合居住化的推進(jìn)，導(dǎo)致村落內(nèi)部農(nóng)戶(hù)家庭占比大幅度下降，許多人在城市工作在農(nóng)村居住，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)多功能性的凸顯和農(nóng)產(chǎn)品本地化消費(fèi)的拓展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的供求銜接；也為農(nóng)業(yè)更好地創(chuàng)新供給、引導(dǎo)和激發(fā)新型需求提供了更好的條件。。

(四)高度重視問(wèn)題導(dǎo)向并推進(jìn)《規(guī)劃》落地

近年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)政府出臺(tái)的規(guī)劃很多，但許多規(guī)劃往往“雷聲大、雨點(diǎn)小”，發(fā)布初期“轟轟烈烈”，發(fā)布之后，時(shí)間一長(zhǎng)就“悄無(wú)聲息”，難以規(guī)避“墻上掛掛”的命運(yùn)。類(lèi)似規(guī)劃部署的事，也往往是“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》在細(xì)化實(shí)化工作重點(diǎn)和政策措施時(shí)，高度重視問(wèn)題導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，為解決這些問(wèn)題、促進(jìn)《規(guī)劃》落地提供了良好的支撐。2018年中央一號(hào)文件明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國(guó)家的重大決策部署，各級(jí)黨委和政府要提高對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大意義的認(rèn)識(shí)，真正把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置，把黨管農(nóng)村工作的要求落到實(shí)處”，要求“堅(jiān)持五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興”，為此出臺(tái)了完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制等諸多得力措施。2018年中央一號(hào)文件還明確堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要體現(xiàn)在“把實(shí)施鄉(xiāng)村振興作為全黨的共同意志、共同行動(dòng)”，在干部配備、要素配置、資金投入、公共服務(wù)上給予優(yōu)先支持，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，從而進(jìn)一步夯實(shí)了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)規(guī)劃落地的實(shí)施機(jī)制。

《規(guī)劃》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，高度重視政策、制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和《規(guī)劃》落地問(wèn)題，在許多具體方面都有明顯體現(xiàn)。如近年來(lái)許多地方以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變或推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等為名，搞大拆大建，不僅違背農(nóng)民意愿，還影響農(nóng)民生產(chǎn)生活的便捷度、舒適度，容易降低農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。《規(guī)劃》明確提出“農(nóng)村居民點(diǎn)遷建和村莊拆并，必須尊重農(nóng)民意愿并經(jīng)村民會(huì)議同意，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和集中上樓”。當(dāng)前許多地方的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，存在“向城市看齊”、“拷貝城市”等問(wèn)題，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)村特色和競(jìng)爭(zhēng)力弱化。也有一些地方習(xí)慣于“碎片化”地推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，往往導(dǎo)致美麗鄉(xiāng)村建設(shè)高成本、維護(hù)難?！兑?guī)劃》要求建設(shè)“具有鄉(xiāng)村特色的綠化景觀”，“鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)集中連片建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村”，這對(duì)于解決上述問(wèn)題具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，問(wèn)題導(dǎo)向鮮明。

(五)高度重視工作部署和政策、制度創(chuàng)新的前瞻性與指導(dǎo)性

《規(guī)劃》重點(diǎn)就未來(lái)5年推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行階段性謀劃，但推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)前我國(guó)面臨的重大歷史任務(wù)，因此科學(xué)處理“立足當(dāng)前”與“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”的關(guān)系，增強(qiáng)部署工作重點(diǎn)和政策、制度創(chuàng)新的前瞻性和指導(dǎo)性至關(guān)重要?！兑?guī)劃》通過(guò)諸多方向性、原則性、目標(biāo)性謀劃，對(duì)此進(jìn)行了卓有成效的探索，可圈可點(diǎn)之處很多。比如，按照黨的十九大報(bào)告要求，到2020年，要堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，意味著基本解決了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題，“到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題”。之后，不僅可能有新的更高標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題，還可能有脫貧不穩(wěn)定和返貧問(wèn)題。此外，解決相對(duì)貧困問(wèn)題的重要性也會(huì)迅速凸顯，成為脫貧攻堅(jiān)需要著力解決的新問(wèn)題新難點(diǎn)。建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，也要求統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題。因此，《規(guī)劃》不僅要求“推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)”，還要求“加快建立健全緩解相對(duì)貧困的政策體系和工作機(jī)制”，“研究建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧和防范返貧的長(zhǎng)效機(jī)制，探索統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題的政策措施，確保貧困群眾穩(wěn)定脫貧”?；趯?duì)未來(lái)我國(guó)農(nóng)村老齡化加劇趨勢(shì)的科學(xué)研判，《規(guī)劃》部署“支持主要面向失能、半失能老年人的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)”，“建立健全農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系”等。這些政策創(chuàng)新導(dǎo)向既有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，更有較強(qiáng)的前瞻性，值得仔細(xì)品味?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》要對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮定方向、定思路、定任務(wù)、定政策的作用，更好地體現(xiàn)“管全面、管長(zhǎng)遠(yuǎn)”的特點(diǎn)，只有通過(guò)增強(qiáng)政策和制度創(chuàng)新的前瞻性，才能更好地增強(qiáng)對(duì)未來(lái)相關(guān)政策和制度創(chuàng)新的兼容、包容能力，強(qiáng)化指導(dǎo)性。