毛明明

（貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州貴陽 550025）

一、研究問題的提出

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出：“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度”。基于此，各地政府為解決所轄地區(qū)教育資源供需結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，積極開展了向社會力量購買教育服務(wù)①此文的購買教育服務(wù)主要指基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中政府提供效率不高、政府因自身資源限制無力解決或無暇顧及以及政府管理不好的非核心教育服務(wù)。的舉措，其中最具代表性的是上海市浦東新區(qū)政府通過非競爭獨立購買模式為農(nóng)民工子女購買“入學(xué)位置”，為資質(zhì)薄弱的初中學(xué)校購買優(yōu)質(zhì)的教育管理服務(wù)，實行教育服務(wù)的委托管理。另外，湖南郴州、貴州納雍、四川郫縣、江蘇無錫、山東淄博、廣東中山等地也進行了政府購買教育服務(wù)的實踐探索。除了向社會組織和公益團體購買服務(wù)外，一些地方政府通過政府購買項目的方式向民辦教育機構(gòu)和一些私立學(xué)校購買服務(wù)，助力公辦教育發(fā)展。我國學(xué)者也對政府向社會力量購買教育服務(wù)展開了學(xué)術(shù)探討，主要集中在：一是對政府購買教育服務(wù)基礎(chǔ)理論的研究，包括政府購買教育服務(wù)的產(chǎn)生背景、概念界定、基本特征和現(xiàn)實意義[1-3]。二是從公共政策視角對政府購買教育服務(wù)的政策實施策略進行的研究，如有學(xué)者在對政府購買教育服務(wù)政策的國際案例和上海市浦東新區(qū)的實踐進行考量和分析的基礎(chǔ)上，對我國政府購買教育服務(wù)進行了政策設(shè)計[1]；有學(xué)者從基本理論和國際經(jīng)驗出發(fā)對政府購買學(xué)前教育服務(wù)的政策進行了研究[4]。三是對政府購買教育服務(wù)的形式和模式研究。提出政府購買教育服務(wù)的形式主要有公校私營、購買學(xué)位、購買學(xué)校管理服務(wù)和公私協(xié)辦教育設(shè)施四種類型[1]；委托管理是政府購買教育服務(wù)的一種有效實踐模式；政府購買教育服務(wù)主要通過合同制和直接資助制來實現(xiàn)[5]。四是對政府購買教育服務(wù)的領(lǐng)域研究[6]。研究主要涉及政府購買社區(qū)教育服務(wù)、政府購買遠程教育服務(wù)和信息化教育服務(wù)[3、7]、政府購買在線教育服務(wù)[8]、政府購買農(nóng)民工子女教育服務(wù)[9]、政府購買學(xué)前教育服務(wù)[10]和政府購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)[11]等。五是對政府購買教育服務(wù)的問題和風(fēng)險研究。有學(xué)者認為我國政府購買教育服務(wù)在政策法規(guī)、社會文化以及教育市場中存在潛在風(fēng)險[1]；政府購買教育服務(wù)的相關(guān)實踐活動不僅存在現(xiàn)行機制設(shè)計不足、社會組織發(fā)育不完善、非量化的和滯后的績效評價等突出問題[12]，還在制度設(shè)計和契約管理等方面存在風(fēng)險。六是政府購買教育服務(wù)的制度建設(shè)研究。研究指出，一方面要厘清政府供給教育服務(wù)的職責(zé)范圍并制定完善的招、投標機制，另一方面要從包括要素性條件和過程性條件入手來建設(shè)政府購買教育服務(wù)的條件性制度建設(shè)[13]。有學(xué)者認為，有必要對購買方式、購買合同、購買范圍、購買資金、購買監(jiān)管和評價等要素進行制度建設(shè)。學(xué)者對政府購買教育服務(wù)相關(guān)問題的探討，從研究對象來看，現(xiàn)有研究沒有對教育服務(wù)承接主體進行嚴格區(qū)分，多數(shù)是基于社會組織和教育中介組織視角進行的分析，而針對政府向民辦教育機構(gòu)①主要指具備非營利性質(zhì)的民辦教育機構(gòu)。購買服務(wù)的研究更是寥寥無幾；從研究內(nèi)容來看，當(dāng)前研究主要局限于對政府購買教育服務(wù)基礎(chǔ)理論、購買模式和購買領(lǐng)域以及政策探討等方面的分析，而對政府購買民辦教育服務(wù)實踐中風(fēng)險問題鮮有涉及。

民辦教育機構(gòu)作為優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的重要補充是主要的教育服務(wù)承接主體，它在參與“政府購買服務(wù)”過程中具有典型的適應(yīng)性和主動性[14]。由于我國政府購買民辦教育服務(wù)尚處于不斷摸索和總結(jié)經(jīng)驗的初級起步階段，在實踐中不可避免存在著諸多不確定性和潛在風(fēng)險，若不能對其精準識別和積極防范，將會消解教育服務(wù)價值并直接影響到政府購買活動的實施效果，背離政策的初衷。因此，以購買活動的運行過程為視角，探討政府購買民辦教育服務(wù)在實施進程中存在的風(fēng)險問題并建構(gòu)全面、系統(tǒng)的風(fēng)險防范機制，對完善國家教育治理體系和推進政府購買教育服務(wù)活動的開展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、政府購買民辦教育服務(wù)的運行機理

政府購買民辦教育服務(wù)是指政府通過與民辦教育機構(gòu)簽訂服務(wù)購買契約，并對它們所提供教育服務(wù)的質(zhì)量進行績效評估，根據(jù)契約規(guī)定來支付全部或部分費用，其目的在于向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的、高效的和可供選擇的教育服務(wù)。此過程包含兩個特點，即政府在教育服務(wù)中的角色實現(xiàn)了“生產(chǎn)者”和“提供者”的分離、政府與民辦教育機構(gòu)之間是靠“契約”為維系紐帶的商品交換關(guān)系[1]。政府購買民辦教育服務(wù)的運行機理則是指維持購買活動正常工作和良性運轉(zhuǎn)的各類功能要素有機整合所形成的運行規(guī)則和運行原理。政府購買民辦教育服務(wù)應(yīng)該是一個完整且緊密的鏈接過程，任何環(huán)節(jié)和要素的缺失都會造成購買活動的低效甚至失敗。根據(jù)我國政府購買公共服務(wù)“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的運行邏輯，我們可以在理論層面得出政府購買民辦教育服務(wù)的運行機理（圖1）。在整個過程中購買行為主要涉及到了四個主體，即政府、教育服務(wù)受眾、民辦教育機構(gòu)、教育服務(wù)評估主體，且在“四元主體中”中包含了四層“委托-代理”關(guān)系：教育服務(wù)受眾作為委托人把代理權(quán)交給政府進行教育服務(wù)的生產(chǎn)和供給，政府把代理權(quán)又委托給民辦教育機構(gòu)，教育服務(wù)受眾和民辦教育機構(gòu)之間形成了二次委托-代理關(guān)系；政府委托第三方評估機構(gòu)對教育服務(wù)生產(chǎn)和供給效果進行評估?；谏鲜鲫P(guān)系其購買過程可以劃分為四個應(yīng)有步驟：首先，政府根據(jù)教育服務(wù)受眾提出的教育服務(wù)訴求進行“診斷”，以確定教育服務(wù)的購買范圍和購買內(nèi)容，并制定合理的購買計劃；其次，政府在發(fā)布教育服務(wù)購買信息的前提下，向民辦教育機構(gòu)發(fā)出購買標的，并通過競爭性招投標獲取具有承接教育服務(wù)資格的民辦教育機構(gòu)；再次，民辦教育機構(gòu)根據(jù)和政府簽訂的購買合同為教育服務(wù)受眾提供相應(yīng)的教育服務(wù)，同時還要接受教育服務(wù)受眾的監(jiān)督；最后，第三方評估主體根據(jù)評估標準及和政府之間達成的協(xié)議對民辦教育機構(gòu)提供的服務(wù)進行質(zhì)量、滿意度和績效的綜合評價，并把評估結(jié)果向教育服務(wù)受眾反饋，政府則根據(jù)評估和驗收結(jié)果兌現(xiàn)購買合同中的相應(yīng)條款。在此過程中，“四元主體”和各功能要素之間構(gòu)成了權(quán)責(zé)明晰、溝通流暢、銜接緊密和配合默契的購買活動運行機理。

圖1 政府購買民辦教育服務(wù)運行機理示意圖

三、政府購買民辦教育服務(wù)的運行風(fēng)險識別

“政府組織的高績效實質(zhì)上取決于兩方面因素：一是政府體制和機構(gòu)內(nèi)部諸要素的合理組合；二是政府運行機制的靈活協(xié)調(diào)，并恰當(dāng)?shù)刈饔糜诠芾韺ο蟮墓δ苄?yīng)?！盵15]但由于我國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平還不足，我國政府購買民辦教育服務(wù)活動在承接主體準入、招投標審核、監(jiān)管評價等制度建設(shè)上發(fā)展緩慢，完善程度較低，購買過程以及在理論層面的運行機理存在諸多潛在風(fēng)險，主要包括以下方面。

（一）政府購買教育服務(wù)的單邊行動

在政府購買民辦教育服務(wù)的過程中，健全的信息傳遞機制十分重要，但在現(xiàn)實的實踐中，無論是政府獲取所要購買的教育服務(wù)信息還是尋找有資質(zhì)承接教育服務(wù)的民辦教育機構(gòu)，都呈現(xiàn)出“一廂情愿”的特點，這也和缺少靈活的需求調(diào)查機制有關(guān)。政府的單邊行動造成了購買過程中信息傳遞的單向流動，很容易導(dǎo)致民辦教育機構(gòu)、教育服務(wù)受眾和政府之間的信息不能得到有效交換，并屏蔽掉一些優(yōu)質(zhì)的服務(wù)承接主體和服務(wù)需求者。另外，由于無法獲取完整且全面的教育服務(wù)訴求，很難形成統(tǒng)一的購買原則、標準和條件，造成教育服務(wù)購買類型、數(shù)量和方式的盲目性和隨意性。

（二）教育服務(wù)價格估算難度大

在公私合作模式下，教育服務(wù)的價格是在合同整合階段根據(jù)政府部門和中標單位組織對相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的市場進行實際調(diào)研，并經(jīng)合同雙方經(jīng)過反復(fù)的協(xié)商和討價還價等程序后確定的。民辦教育機構(gòu)向社會提供的教育服務(wù)或者教育產(chǎn)品應(yīng)該以對社會和公眾所產(chǎn)生的社會效益為價值追求，但是要對社會效益進行準確地測量也并非易事，由于測量標準的缺乏和相關(guān)方法及技術(shù)手段的限制，要明確社會和公眾對某一種教育服務(wù)或產(chǎn)品所需的數(shù)量和政府在供給過程中的供給成本、組織規(guī)模、以及對這些組織績效進行準確的評估等是十分困難的，有時甚至是不可能的[16]。沃爾夫認為，并沒有一個計算公式可以用來表明政府在公共活動中產(chǎn)出的必要以及最小的限度，也不存在一個簡單而一致的衡量標準可以用來準確說明“非市場”規(guī)模的大小[17]。由于教育服務(wù)作為一種非量化特征明顯的“軟服務(wù)”，對它所產(chǎn)出質(zhì)量和效益的衡量并不能像市場中的實物產(chǎn)品那樣可以事先作出相應(yīng)的評價和判斷，更是不能運用量化統(tǒng)計的方法來準確衡量教育服務(wù)的優(yōu)劣性，這也就造成了在合同條款中對服務(wù)質(zhì)量進行明確界定的困難。另外，教育服務(wù)的生命周期較長并具有連續(xù)性和不確定性，這也為政府如何合理地確定其在市場交換的價值與價格帶來了很大難度。

（三）未形成完善的民辦教育機構(gòu)準入標準

政府購買民辦教育服務(wù)的主要目的是通過政府與民辦教育機構(gòu)之間的有效合作來提升教育服務(wù)的生產(chǎn)質(zhì)量和供給效率，自身具備優(yōu)質(zhì)教育資源并有能力為社會提供服務(wù)的民辦教育機構(gòu)是購買活動成功踐行的源頭。但從政府購買的實踐來看，并沒有形成統(tǒng)一和完善的民辦教育機構(gòu)準入標準，政府在選取服務(wù)承接主體時，更多的是基于自身積累的經(jīng)驗，難以運用科學(xué)的方法對一些民辦教育機構(gòu)的準入資質(zhì)作出嚴格要求并進行細致地篩查，這種準入資質(zhì)的風(fēng)險不僅可能會造成教育服務(wù)的供給水平低下，還會影響民辦教育機構(gòu)自身的發(fā)展，消解政府在教育領(lǐng)域的公信力。

（四）競爭性招投標環(huán)節(jié)流于形式

政府購買公共服務(wù)主要有兩種典型的模式：第一是基于“熟人”社會基礎(chǔ)上的定向購買，第二是通過招投標進行競爭性購買?？v觀我國政府購買民辦教育服務(wù)的現(xiàn)狀，大多都屬于委托性購買，即定向購買模式，雖然它賦予了民辦教育機構(gòu)更大的自主權(quán)和發(fā)展空間，但它所隱藏的潛在風(fēng)險也不容忽視。一方面，它可能帶來教育服務(wù)的壟斷供給，排斥其他教育服務(wù)承接主體進入政府購買領(lǐng)域；另一方面，這種被政府親自指定且缺乏競爭性招、投標“洗禮”的教育機構(gòu)很可能會被泯滅掉前進的動力，造成工作上的懈怠；最后，政府和民辦教育機構(gòu)之間親密的幕后關(guān)系也極易造成二者公私合謀下的暗箱操作和腐敗行為。

（五）缺乏科學(xué)有效的評估標準和評估機構(gòu)

第一，評估內(nèi)容的科學(xué)性和針對性不足。據(jù)某民辦教育機構(gòu)反映，在購買合同中對教育服務(wù)價格、內(nèi)容和成效的評估缺少明確的標準，造成評估的隨意性過大，評估過程形式化；第二，評估信息來源單一。在績效評估中，評估信息主要來源于政府和民辦教育機構(gòu)，教育服務(wù)受眾很容易被排除，即使有所謂的公眾滿意度調(diào)查，但因最終的購買效果主要依賴于購買合同，教育服務(wù)受眾的意見很難受到重視；第三，評估周期計算困難。由于教育服務(wù)產(chǎn)出效益無法在短時間內(nèi)得以衡量，會給評估標準的制定和評估周期預(yù)見造成困難；第四，第三方評估機制不健全。由于受到技術(shù)和利益訴求等因素的影響，當(dāng)前教育服務(wù)“政府買，政府評”的評估機制很難做到評估結(jié)果的公正和客觀。

（六）沒有對民辦教育機構(gòu)退出做出明確的規(guī)定

一個完整的政府購買公共服務(wù)制度體系應(yīng)包含：第一，準入門檻；第二，過程管理；第三，退出機制[18]。對于政府購買民辦教育服務(wù)來說，作為購買鏈條的末端環(huán)節(jié)，民辦教育機構(gòu)的退出則意味著購買行為的結(jié)束，這對于項目式運作的購買活動來說雖然有管理靈活等的優(yōu)勢，但隨著合同的完成和資源投入的結(jié)束，并不能保證接受教育服務(wù)的主體在離開民辦教育機構(gòu)的支持和幫助后能獲得長足的發(fā)展。因此，作為需要長期觀察購買效果的教育服務(wù)來說，不能僅僅看成是短期的利益合作行為，若沒有對民辦教育機構(gòu)的退出條件和退出標準做出明確的規(guī)定，必然會導(dǎo)致購買運行機制的缺失，給民辦教育機構(gòu)帶來信譽上的損害，并削弱政府購買行為外部制度的合法性和內(nèi)部系統(tǒng)的合理性。

四、政府購買民辦教育服務(wù)運行風(fēng)險的防范機制建構(gòu)

完整的政府購買民辦教育服務(wù)運行風(fēng)險防范機制需要從需求調(diào)查機制、目錄篩選機制、招投標機制、民辦教育機構(gòu)準入機制、動態(tài)項目實施機制、績效評估機制和民辦教育機構(gòu)退出機制來建構(gòu)[19]。在充分考慮核心過程層面的基礎(chǔ)上，還需對信息溝通機制、價格估算機制、監(jiān)管機制、利益協(xié)調(diào)機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、問責(zé)機制等配套層面的風(fēng)險防范機制進行完善，以提升政府購買的效益和水平（圖2）。

圖2 政府購買民辦教育服務(wù)運行風(fēng)險防范機制建構(gòu)圖

（一）核心過程層面的運行風(fēng)險防范機制建構(gòu)

1.教育服務(wù)需求調(diào)查機制和目錄篩選機制

公眾對教育服務(wù)訴求的合理表達是政府制定教育服務(wù)供給目標和供給政策的前提。因此，為了滿足教育服務(wù)受眾對人性化、專業(yè)化和多樣化的教育服務(wù)的現(xiàn)實需求，政府應(yīng)在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展實際狀況和民辦教育機構(gòu)現(xiàn)實條件的基礎(chǔ)上，充分聽取教育服務(wù)利益相關(guān)主體和購買活動參與主體對購買內(nèi)容和服務(wù)需求的見解，并通過信息化網(wǎng)絡(luò)平臺征詢和收集相關(guān)的意見和建議，實現(xiàn)教育服務(wù)從“政府配餐”到“百姓點菜”。另外，還需要建立嚴格的購買目錄篩選機制來預(yù)防公共財政資金的濫用和教育服務(wù)需求-供給不匹配等風(fēng)險的發(fā)生。一方面，在對教育服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)、民辦教育機構(gòu)參與購買活動的監(jiān)管和評估難易度、教育服務(wù)市場發(fā)育程度等進行充分考察的基礎(chǔ)上制定教育服務(wù)購買項目的篩選標準；另一方面，購買活動的主要參與主體應(yīng)組成項目評審和監(jiān)督委員會，通過科學(xué)合理的方法對購買項目中的各類事項進行審查和評估，以確定最終的教育服務(wù)購買目錄。

2.政府招投標機制和民辦教育機構(gòu)準入機制

公共服務(wù)民營化在公共管理中所體現(xiàn)出的本質(zhì)精神就是通過公共服務(wù)供給主體之間的充分競爭，打破政府壟斷供給公共服務(wù)的局面，進而提升公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給績效[20]。為了能選出合適且最優(yōu)的教育服務(wù)生產(chǎn)者，預(yù)防公私合謀和“權(quán)力尋租”等風(fēng)險的發(fā)生，應(yīng)通過嚴格的招投標機制推進政府購買活動的公平和公正，這個過程不僅需要對政府的參與權(quán)力進行限制，擴大評標程序的規(guī)范化和公平化，還需要通過審計部門、紀檢部門和公眾代表等多元主體的參與來提高招投標的質(zhì)量和效率。同時，為了保證該過程的透明度和公開性，政府也需要對社會和教育服務(wù)受眾進行信息公開，接受相應(yīng)的監(jiān)督和反饋。另外，對民辦教育機構(gòu)進行嚴格的資質(zhì)和條件審核并從源頭上保障教育服務(wù)的供給質(zhì)量是購買活動能否成功進行的重要一步。首先，從主體屬性來看，能進入政府購買視野的民辦教育服務(wù)應(yīng)該是具有完全民事行為的專門從事教育服務(wù)生產(chǎn)和管理的并具備合法性、專業(yè)性和非營利性等特性的機構(gòu)和組織。其次，在政府選擇民辦教育機構(gòu)時，應(yīng)對其基本信息、管理資源和水平、社會信譽度、技術(shù)條件等進行嚴格的審核，以降低因資質(zhì)不健全引發(fā)的各類風(fēng)險。最后，政府要不斷拓寬民辦教育機構(gòu)的準入渠道，通過信息公開和程序公開自覺接受購買參與主體的監(jiān)督。

3.教育服務(wù)購買的動態(tài)項目實施機制

隨著社會環(huán)境的變化，民辦教育機構(gòu)和政府的合作項目也會出現(xiàn)波動，政府應(yīng)適時調(diào)整教育服務(wù)的購買策略。首先，應(yīng)堅持動態(tài)調(diào)整的基本原則。一是要加強對教育服務(wù)受眾訴求的不斷關(guān)注，按需調(diào)整購買內(nèi)容；二是要緊密結(jié)合上級政府下發(fā)的購買政策來指導(dǎo)購買活動；三是購買標準要不斷匹配地方經(jīng)濟發(fā)展水平和民辦教育機構(gòu)發(fā)展程度；四是購買項目應(yīng)根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的幾率和技術(shù)成熟度進行取舍。其次，要運用漸進式調(diào)整教育服務(wù)購買內(nèi)容。因政府有限理性的存在，其購買行為不可能囊括所有需要購買的教育服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)先選擇發(fā)育程度相對成熟和穩(wěn)定的教育服務(wù)項目推行，積累經(jīng)驗后再不斷擴大購買領(lǐng)域。最后，實現(xiàn)動態(tài)項目監(jiān)管的多元主體參與。通過構(gòu)建包括教育服務(wù)受眾、媒體、專家在內(nèi)的外部監(jiān)督機制，建立包括教育服務(wù)受眾、民辦教育機構(gòu)和政府在內(nèi)的信息反饋溝通渠道，降低因信息不對稱可能引起的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”。

4.績效評估機制和民辦教育機構(gòu)退出機制

績效評估是衡量政府購買民辦教育服務(wù)活動質(zhì)量和效益的重要手段。一是要制定科學(xué)合理的評估標準和評估方法，通過對教育服務(wù)效率、質(zhì)量、成本以及所要達到的效果進行可量化的指標體系構(gòu)建，增加評估結(jié)果的可信度。二是要培育多元化評估主體。在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，完善包括民辦教育機構(gòu)、社區(qū)、大眾媒體、第三方評估機構(gòu)、審計監(jiān)察部門、教育服務(wù)受眾等在內(nèi)的多元利益主體評價機制[21]，以保證評估結(jié)果的公共理性。三是要進行全過程評估。政府購買民辦教育服務(wù)是分階段實現(xiàn)的，并呈現(xiàn)出“一次購買，分階段支付”的特點，因此，評估過程應(yīng)貫穿于教育服務(wù)訴求提出、教育服務(wù)合同簽訂、教育服務(wù)項目落實以及購買資金支付等購買活動的全過程。最后，要積極發(fā)揮評估結(jié)果對購買參與主體的約束和激勵作用，并針對出現(xiàn)的問題和風(fēng)險采取相應(yīng)的改進和補救措施。另外，民辦教育服務(wù)機構(gòu)的退出標志著購買活動的完成和購買合同的解除，退出機制的建設(shè)要有正當(dāng)合理的退出程序，即民辦教育機構(gòu)根據(jù)教育服務(wù)購買合同中的規(guī)定進行正常退出，而對于非正常退出，如因利益合謀而導(dǎo)致的購買失敗應(yīng)由紀檢監(jiān)察部門進行處理，因民辦教育機構(gòu)單方面違約導(dǎo)致購買活動無法進行的，政府可以直接終止購買合同，加大對其失信行為的曝光，追究其相應(yīng)的責(zé)任；而因政府單方面違約的，民辦教育機構(gòu)除了終止履行購買合同并要求政府給予賠償外，對存在異議的問題也可以提出法律調(diào)解或訴訟。

（二）配套過程層面的運行風(fēng)險防范機制建構(gòu)

1.監(jiān)督機制和利益協(xié)調(diào)機制

首先，實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化。政府主要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，強化監(jiān)督過程的規(guī)范性和權(quán)威性。教育服務(wù)受眾、媒體和專家等應(yīng)充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，從而使政府購買民辦教育服務(wù)活動能被置于嚴密的監(jiān)督體系之下[22]。其次，監(jiān)督流程要規(guī)范化，即建立包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督在內(nèi)的系統(tǒng)性監(jiān)督流程。再次，在監(jiān)督方式的選擇上，應(yīng)采用法律制度監(jiān)督和合同契約監(jiān)督相結(jié)合，同時輔以信息化手段的實時監(jiān)督方式來進行。最后，需要平衡在購買活動中政府和民辦教育機構(gòu)之間獨立、平等的主體關(guān)系，改變以政府為主導(dǎo)的單向監(jiān)督模式，建構(gòu)起政府和民辦教育機構(gòu)之間彼此互動的雙向監(jiān)督機制。根據(jù)委托-代理理論，解決委托代理問題的關(guān)鍵就在于通過設(shè)計一套最優(yōu)激勵機制來引導(dǎo)代理人去追求并完成委托人所提出的委托目標，并確保雙方在利益最大化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“激勵兼容”。在政府購買民辦教育服務(wù)活動中，一方面應(yīng)建立利益引導(dǎo)和調(diào)節(jié)機制。政府作為最有力的利益調(diào)節(jié)主體應(yīng)該在維護公共利益和全局利益的前提下，充分保障民辦教育機構(gòu)的利益，并恰當(dāng)?shù)厝テ胶夤怖媾c私有利益之間的關(guān)系；另一方面，應(yīng)建立利益約束和規(guī)范機制。民辦教育機構(gòu)和服務(wù)受眾都有追逐私利的動機并且也有追求不合理利益和非法利益的可能，政府應(yīng)當(dāng)在滿足各利益主體合理合法利益的前提下，在管理上實現(xiàn)柔性的道德規(guī)范和剛性的制度規(guī)范的有機統(tǒng)一。

2.信息溝通機制和價格估算機制

為了保證民辦教育機構(gòu)的信息能在教育服務(wù)市場中得到暢通流動，并使政府能獲取完整的教育服務(wù)訴求信息，需要利用一定的信息技術(shù)手段來建設(shè)完善的民辦教育機構(gòu)和教育服務(wù)需求者的資料數(shù)據(jù)庫。在教育服務(wù)購買的中后期階段，政府部門應(yīng)主動合理地披露有關(guān)教育服務(wù)購買項目的目錄范圍、購買資金的預(yù)決算信息等，提高購買過程的信息透明度[23]。PPP（政府與社會資本合作，英文為：Pub?lic-Private Partnership）理論認為，公私合作項目中最核心的問題就是如何對服務(wù)或產(chǎn)品進行合理的定價。因此，在制定購買項目中的教育服務(wù)價格時，要充分考慮生產(chǎn)該項教育服務(wù)的總成本，在精準成本核算的基礎(chǔ)上通過教育服務(wù)市場機制中的供需情況對價格的漲落進行自動調(diào)節(jié)。另外，教育服務(wù)價格的確定還應(yīng)該綜合考量地方居民消費和工資水平、物價水平以及政府的財政負擔(dān)能力等，并通過專業(yè)的技術(shù)機構(gòu)力量對可能影響價格制定的各種影響因素進行全面評審，以提高價格判斷的科學(xué)性。

3.風(fēng)險分擔(dān)機制和主體問責(zé)機制

公私合作項目形成的基礎(chǔ)是“風(fēng)險共擔(dān)”和“利益共享”，其最大優(yōu)勢就在于可以通過機制設(shè)計來減少政府和私人部門由于單邊行動所引發(fā)風(fēng)險而帶來的各種損失，進而來實現(xiàn)合作成本的最小化和收益最大化。因此，在風(fēng)險分擔(dān)方面，政府購買民辦教育服務(wù)過程中的風(fēng)險應(yīng)由具備最佳控制效果的一方來應(yīng)對和防范，并對承擔(dān)風(fēng)險的范圍設(shè)置上限，其中政府應(yīng)承擔(dān)政治、法律、政策等宏觀層面的外部風(fēng)險，民辦教育機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)合作項目的建設(shè)、運營等微觀層的管理風(fēng)險，而屬于中觀層面的如購買活動參與主體間的協(xié)同問題和因不可抗力形成的風(fēng)險應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。在政府購買民辦教育服務(wù)過程中，我們還面臨著兩個不可避免的問題：如何防止教育服務(wù)外包后政府責(zé)任的不當(dāng)轉(zhuǎn)移、如何確保民辦教育機構(gòu)擔(dān)負起提供受眾滿意的教育服務(wù)和維護教育服務(wù)受眾利益的責(zé)任。因此，政府購買民辦教育服務(wù)應(yīng)該從地方政府、民辦教育機構(gòu)和教育服務(wù)受眾這三個責(zé)任主體出發(fā)明晰問責(zé)鏈條，來建構(gòu)主體問責(zé)機制，即加強地方政府與教育服務(wù)受眾之間的“政治問責(zé)”、地方政府和民辦教育機構(gòu)之間的“契約問責(zé)”以及教育服務(wù)受眾和民辦教育機構(gòu)之間的“客戶權(quán)力問責(zé)”[24]。

五、結(jié)語

政府購買民辦教育服務(wù)改變了傳統(tǒng)的教育服務(wù)供給模式，通過優(yōu)化政府教育職能結(jié)構(gòu)，重新界定了政府、社會和市場在教育服務(wù)領(lǐng)域中的關(guān)系，它不僅為我國公共教育治理體系的完善提供了一條實現(xiàn)路徑，更為解決優(yōu)質(zhì)和多元化的教育服務(wù)的供需矛盾開具了一劑“良方”。通過對購買活動理論維度運行機理和現(xiàn)實維度購買過程的對比分析可以發(fā)現(xiàn)，我國政府購買民辦教育服務(wù)仍然存在諸多風(fēng)險，需要我們從關(guān)鍵環(huán)節(jié)和配套過程層面對政府購買民辦教育服務(wù)的運行風(fēng)險防范機制進行系統(tǒng)建構(gòu)，為政府購買教育服務(wù)的相關(guān)研究提供理論支持，并為政府推進購買民辦教育服務(wù)發(fā)展進程和引導(dǎo)民辦教育教育機構(gòu)參與政府購買提供現(xiàn)實性的政策參考。當(dāng)然，對于政府購買民辦教育服務(wù)無論是理論研究還是實踐研究方面均是一個尚待繼續(xù)探索的領(lǐng)域，這個過程需要長期的經(jīng)驗積累和不斷地實踐反思。本文也只是對購買活動中的風(fēng)險問題進行了初步探討，同時還存在一些不足和缺陷，如在研究內(nèi)容上缺乏對風(fēng)險識別指標體系的設(shè)計，在研究方法上沒有對教育服務(wù)價格計算和績效評估機制進行量化分析等，這也正是后續(xù)研究需要深入探索的方向。