□鐘偉軍

[浙江財經(jīng)大學 杭州 310018]

一、改革開放以來行政審批制度改革的特殊內(nèi)涵

40年前中國開啟了改革開放這一偉大的歷史進程，而行政審批制度改革伴隨了這一進程的始終。作為“一個資源秉賦較差的、發(fā)展中的農(nóng)民國家”[1]，如何在較短的時間內(nèi)通過內(nèi)生型的力量追趕西方工業(yè)化的步伐，實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化是新中國領導人迫切需要面對的問題。通過國家的力量，依照統(tǒng)一的戰(zhàn)略，集中資源并有計劃、有目的地配置到急需的領域和項目，這被認為是短期內(nèi)實現(xiàn)國家現(xiàn)代化最有效的途徑。盡管通過行政手段全面介入到經(jīng)濟和社會領域的方式在一段時間內(nèi)確實為現(xiàn)代化的啟動奠定了一定的基礎，然而，這種方式的弊端所付出的巨大代價和現(xiàn)代化的困境使得建立社會主義市場經(jīng)濟體制成為必然。改革開放把市場經(jīng)濟這一最有效率的資源配置方式引入到了社會主義制度之中，依賴一組以價格引導供給與需求間交易的制度建構為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了活水源頭。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立離不開一整套與之相適應的規(guī)范體系，離不開政府職能模式的深刻轉型，政府需要依照市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯重新定位自身的職能邊界，轉變和規(guī)范權力的運行方式，而建設與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政審批制度是其中最為重要的規(guī)范體系之一。

理論上來說，行政審批是屬于政府干預市場經(jīng)濟的一項制度，在一切實行市場經(jīng)濟的國家中，都存在著一整套行政審批制度[2]。但對于中國來說，改革開放以來的行政審批制度改革顯得更加復雜和特殊，這是因為，中國市場經(jīng)濟的發(fā)展并不是一個自我進化的過程，市場的發(fā)展基本上是鑲嵌在并且受制于社會文本（Context）與歷史的情境中。改革開放以后的中國市場化過程具有明顯的“嫁接”特征，我國市場經(jīng)濟的發(fā)展無法擺脫過去計劃經(jīng)濟體制的制約和影響，不可避免地形成了兩種體制共存共生的轉型形態(tài)[3]。這形成了一種特殊的計劃與市場的交互作用，兩者有時會相互增強，有時則會彼此制約，這種現(xiàn)象非常類似生物學上的“共同演化”（Co Evolutionary）的概念[4]。這種特殊的市場化進程決定了我國的行政審批制度改革的特殊內(nèi)涵，那就是：一方面行政審批制度改革首先必須面對“去計劃經(jīng)濟”的問題，也就是去除過去那種濃厚泛行政化色彩，改變行政命令、個人意志隨意介入微觀經(jīng)濟活動的狀況，行政權力大規(guī)模地撤出經(jīng)濟社會領域；另一方面，行政審批制度改革更需要面對“市場化發(fā)展”的問題，也就是建立、規(guī)范、甚至強化市場經(jīng)濟理論所倡導的政府的監(jiān)管和宏觀引導職能；將權力機制移載入經(jīng)濟活動過程，規(guī)制社會經(jīng)濟活動，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的各種行為和措施。前者是去行政化的問題，而后者則是強化行政規(guī)制的問題。由于長期計劃經(jīng)濟的影響，行政化的慣性難以消除，行政化的不當干預往往很難與市場經(jīng)濟下有效的行政規(guī)制清晰地區(qū)分開來。同樣由于計劃經(jīng)濟條件下權力對資源的支配，使得去除不當?shù)男姓深A往往面臨著巨大的阻力。改革開放以來行政審批制度改革的目標就是在把行政權力從經(jīng)濟社會的微觀領域剝離的同時強化行政權力對經(jīng)濟社會行為的宏觀規(guī)制和引導，正是兩種看起來“相逆”的過程同時并存使得我國行政審批制度的改革更加充滿挑戰(zhàn)。

二、發(fā)展的壓力與地方行政審批“一站式”服務的建設

改革開放之初，我國“去計劃經(jīng)濟”層面上的行政審批制度的改革其實就已經(jīng)開始了，但在當時，由于我國對于市場經(jīng)濟的認知還不夠，加上當時主要精力集中在經(jīng)濟體制改革方面，也就沒有明確的行政審批的概念，行政審批制度的改革和發(fā)展缺乏確立明確的指導思想，也沒有整體的規(guī)劃和統(tǒng)一的部署，大致上是遇到了什么問題就解決什么問題[5]。隨著計劃經(jīng)濟體制的削弱，市場主體的地位不斷提升，行政審批制度改革的重要性逐漸凸顯出來，行政審批制度改革日益被視為社會主義市場經(jīng)濟體制建設的中心環(huán)節(jié)。尤其是1992年黨的十四大明確提出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并下定決心切實推動行政體制改革，推動轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。行政審批制度的改革日益提到了日程，而首先開啟行政審批制度的則是地方政府。這主要是因為改革開放以來地方政府面臨著越來越大的經(jīng)濟發(fā)展的壓力。20世紀80年代的中央地方分權使得地方政府在獲得了越來越大的經(jīng)濟發(fā)展的自主權的同時也面臨著原有的經(jīng)濟發(fā)展的責任，1994年分稅制度的確立，更是使得經(jīng)濟發(fā)展的最大化成為地方政府的核心目標。為了快速發(fā)展本地經(jīng)濟，吸引外來投資，在經(jīng)濟競爭中占據(jù)主動，各地方政府采取了一些臨時措施以克服過去行政審批的弊端[6]。作為經(jīng)濟特區(qū)，深圳率先啟動了地方行政審批改革，為了提升招商引資的效率，整合政府職能和簡化審批程序，一些地方開始成立“一站式”的行政審批中心。

進入20世紀90年代末期以來，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府之間圍繞著招商引資的競爭日趨激烈，具有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的、無處不在的行政審批的弊端更顯突出，設立“一站式”行政審批中心有著更加迫切的需求。同時，WTO的加入使得轉變政府職能、依法推進行政審批制度的全面改革已經(jīng)成為各界的共識。地方“一站式”行政審批中心也逐漸得到中央的認可，2001年開始，行政審批制度改革上升到了中央戰(zhàn)略的層面，2004年《行政許可法》正式實施，其中規(guī)定“經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”，使得行政審批“一站式”服務中心有了合法性的依據(jù)。此后，國務院多次有計劃、系統(tǒng)地推動地方政府簡政放權改革，經(jīng)濟競爭的強大壓力和自上而下的推動使得“一站式”行政審批中心在各地得到快速擴散。各地在積極減少審批事項和簡化審批流程的基礎上，將能夠集中審批、能夠聯(lián)合辦公的機構集中起來，實行“一站式”“窗口式”“一廳式”的集中聯(lián)合審批服務?！耙徽臼健毙姓徟罩行脑诟鞯氐玫狡毡橥茝V，它們的名稱包括“行政審批中心”“政務中心”“政務服務中心”“行政許可中心”“行政服務中心”“政務大廳”“市政大廳”“便民服務中心”等[7]。據(jù)統(tǒng)計，截止到2005年，全國地級政府和縣級政府設立的“一站式”行政審批服務中心分別達到342家和1686家[8]，基本上是遍地開花。

行政審批一站式（One-Stop Shop）服務最早來源于西方國家于20世紀70年代的公共行政改革，為了打破官僚制的僵化和減少各種繁文縟節(jié)，為民眾提供更加便利的公共服務而設立的，其最重要的取向就是效率，而效率對于改革開放后的地方政府來說無疑是最為重要的。如何在激烈的經(jīng)濟競爭中獲得更多的投資從而推動經(jīng)濟的快速發(fā)展，不僅關系到足夠的財政收入，也關系到本地民生的可持續(xù)性投入，甚至關系到地方官員的政治升遷。對地方政府來說，“一站式”行政審批服務中心無疑是最為有效的制度“裝置”。這一“裝置”在清理審批事項、精簡審批權力的基礎上，將散布在各個部門的審批事項和權力集中到統(tǒng)一的場所辦理，提供“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務”，大大減少了企業(yè)和民眾奔波于不同部門不同地方跑步審批的時間，從而減少了投資過程中與政府互動的交易費用。對地方政府來說，這種效率還體現(xiàn)在對行政審批的監(jiān)督方面。行政審批“一站式”服務中心搭建了對審批許可實施日常管理的平臺，可以做到對審批活動全過程和具體行為、辦理結構的管理[9]，從而大大簡化了行政審批過程中政府內(nèi)部的交易成本，有效地提升了行政審批監(jiān)管的效能。實踐證明，行政審批“一站式”服務中心大大提升了審批效率和質(zhì)量，為地方經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了有效的機制動力。

三、內(nèi)涵式發(fā)展與地方行政審批“一站式”服務的困境

地方行政審批“一站式”服務中心是出于提升招商引資的效率以推動經(jīng)濟的快速成長而設立，但經(jīng)過30年經(jīng)濟的快速發(fā)展后，地方經(jīng)濟社會面臨著重要的轉型升級，已從片面追求增長的速度和數(shù)量向增長的質(zhì)量和內(nèi)涵式發(fā)展轉變。穩(wěn)定、持續(xù)，并讓所有收入階層收益的增長非常重要，因為增長的來源和模式共同塑造了發(fā)展的成果[10]。高質(zhì)量地發(fā)展—經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、民生等協(xié)調(diào)起來，讓更多的人共享了發(fā)展的成果，讓民眾更切身地感知到了近年來尤其是十八大以來越來越明確和強烈的目標導向。十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，其重要性被不斷強調(diào)，基于新理念的發(fā)展模式被視為關系到我國發(fā)展全局的一場深刻變革。這時，以效率為導向的“一站式”行政審批服務中深層次的問題也逐漸凸顯出來。地方政府“一站式”行政審批模式總體上依然處于行政審批制度改革的“初級階段”，其主要的方式依然是應急性的、淺層次的減量型改革，具有濃厚的“去計劃經(jīng)濟”的特征，強調(diào)的是審批權限和事項的簡單的聚合以及離散的審批要素的形式化集中。而內(nèi)涵式發(fā)展強調(diào)政府職能和行為模式的內(nèi)在的深刻的轉型，強調(diào)從市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，在充分尊重市場的基礎上發(fā)揮政府的基礎功能，以彌補市場的不足。行政審批的目的不僅僅在于提升吸引資本和經(jīng)濟的增長，也不僅僅是減權放權，正如十八大報告所強調(diào)的那樣，是推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉變。

更重要的是經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量以及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境和社會民生之間的良性互動，也就是“市場化發(fā)展”層面上的行政審批，即“一站式”行政審批的困境：政府審批的尺度—行政審批的權力邊界到底在哪里依然不清。首先，從理論上來說，行政審批的尺度主要有倫理尺度，即審批應限定于市場失靈的領域；技術尺度，即從技術能力方面來看行政審批能夠修補市場的缺陷；經(jīng)濟尺度，即成本效益原則[11]。雖然地方政府普遍進行了多輪審批減權、清理，但是，不少地方僅僅停留在數(shù)量上的加減，“一站式”行政審批依然行使著不少違背市場機制的不恰當權限，作為“制度后門”和“灰色地帶”的非行政許可審批事項依然大量存在。而作為彌補市場失靈的行政審批很多時候依然處于缺位狀態(tài)；其次政府部門之間的離散化、碎片化現(xiàn)象嚴重?！耙徽臼健狈罩行氖艿絹碜圆煌块T和不同組織的自主權和自我利益的挑戰(zhàn)，往往會使得跨部門的整合成為一件困難的事情[12]?！耙徽臼健毙姓徟毡M管從形式上集中了各部門的審批事項，但是，由于不同部門不同層級之間權力、利益和信息壁壘使得多頭多層審批問題始終未得到有效破解，這不僅使一些部門利用審批不斷擴權擴力，而且形成了一個變相的利益鏈條，致使行政審批制度改革徘徊不前[13]。一些“一站式”行政審批服務中心在不少地方主要是一種形象工程，只是行政審批材料的收發(fā)室和轉運站，實質(zhì)性的審批權力依然停留在各相關部門內(nèi)部。地方政府選擇了在不觸動執(zhí)行者實質(zhì)性審批權力的情況下，借助行政服務中心這一“裝置”來推動制度創(chuàng)新[14]；三是只強調(diào)審批而忽視監(jiān)管?！耙徽臼健毙姓徟鷱娬{(diào)的是審批行為本身，而對于內(nèi)涵式發(fā)展來說，審批背后的有效監(jiān)管是更加重要的。中央政府多次強調(diào)從事前審批轉向加強事中事后監(jiān)管，而“一站式”行政審批顯然沒有把監(jiān)管作為其中基本的職能，往往是“只批不管”或“以批代管”。

2008年以后，一些地方意識到這些困境，對“一站式”行政審批進行了深化改革，推動行政審批的“兩集中、兩到位”，也就是一個行政機關的審批職能向一個處室集中，行政審批處室向行政審批服務中心集中，保障進駐行政審批服務中心的審批事項到位、審批權限到位。為了改變行政審批服務中心地位較低、部門分割的困境，一些地方則成立了地方行政審批局，行使本級政府所有的審批權力，在人員編制歸屬上自成一體，以打破“職責同構”壁壘，形成職責分工合理、事權相對獨立、相互協(xié)調(diào)的新型行政審批體制。然而，地方“一站式”行政審批的困境依然沒有得到有效的解決，地方行政審批制度與內(nèi)涵式發(fā)展之間的矛盾依然沒有從根本上得到緩解。

四、“最多跑一次”：“一站式”行政審批的全面深化改革

開始于2017年初的浙江省“最多跑一次”改革可以說是到目前為止地方政府對“一站式”行政審批改革最為徹底、最為強烈，也是最為引人注目的改革。所謂“最多跑一次”，也就是“群眾或企業(yè)到政府辦理一件事情，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需一次上門或零上門”。與很多地方政府行政審批改革模糊化的目標不同，“最多跑一次”改革把目標確定為絕對量化的、剛性化的“最多一次”的結果硬約束。實際上，自從2001年國務院全面啟動行政審批制度改革以來，歷次改革強調(diào)的是適應社會主義市場經(jīng)濟不斷完善的需要，減少、下放、合并審批權力，精簡、規(guī)范、健全審批過程，而并沒有對企業(yè)或群眾到政府辦事跑多少次有過明確的強調(diào)?！白疃嗯芤淮巍备母锊粌H把改革目標硬化為“最多一次”的辦事結果，以此作為衡量改革成效的“標尺”，而且把改革的評價簡化為服務對象的最直接的感受。盡管不少“最多跑一次”事項往往是邏輯上的“跑一次”，而不是實際上的“跑一次”[15]。但是，“最多跑一次”改革通過將群眾、企業(yè)等社會主體的需求引入，使其與政府之間的制度性交易成本內(nèi)化為了政府部門之間的溝通成本[16]。這需要從政府自身內(nèi)部深層次的體系和結構入手，把改革的“刀刃”向內(nèi)，從而實現(xiàn)結果的最優(yōu)，這意味著必須對現(xiàn)有“一站式”審批進行全面、縱深的改革。

一是政府權責和行為模式的深刻轉型。“最多跑一次”無疑對政府權責提出了更高的要求，政府的權力需要進一步“瘦身”，需要進一步明確和規(guī)范，依照市場經(jīng)濟的要求，能減則減、能放則放，相近權責之間整合、歸并，尤其是行政審批權力簡政放權需要進一步深化。2017年初“最多跑一次”改革全面啟動之后，相關的權責體制改革和行為模式的轉型越來越走向縱深化。在原有權責清單的基礎上，簡政放權的力度和深度得到了進一步加強，繼續(xù)削減行政許可事項，積極推進政府核準投資項目目錄的“瘦身”，對關系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益以外的企業(yè)投資項目，一律不再核準審批，均實行備案管理。進一步精減行政事業(yè)收費，從而倒逼各級各部門減權、放權、治權[17]。與此同時，政府市場監(jiān)管執(zhí)法的職責得到強化和完善，逐漸推進統(tǒng)一規(guī)范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監(jiān)管執(zhí)法體系，強化政府公共服務的意識和能力。“最多跑一次”改革是對政府權能體系的全面重塑，也意味著政府權力運行模式轉型。

二是政府內(nèi)部職能和組織的無縫對接。“最多跑一次”改革從形式上改變了過去各部門自設窗口的模式，全面推行“一窗受理、集成服務”，按辦事功能區(qū)域整合成綜合服務窗口，實行前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件的工作模式。受理窗口一次性收集所辦事項的全部所需材料，再把相關材料分別傳送到各相關部門，各部門聯(lián)動同步辦理后，將結果材料送到“綜合窗口”統(tǒng)一出件。強調(diào)關注群眾和企業(yè)需求什么，而不是單個組織提供什么，從而促使組織間的整合。而這種服務形式的改變體現(xiàn)的是背后部門權責和職能關系的深刻變化，這需要把散落在各個部門的相關權責依照事項分類、分領域進行全面梳理和有效整合，清理、合并和簡化不同部門之間重疊的、多余的辦事事項。需求驅(qū)動的政府服務模式需要創(chuàng)建跨多個組織和部門的獨特的業(yè)務流程[18]。具體做法是由責任部門牽頭，負責全面梳理和整合本事務領域相關部門的權責關系和辦事流程。

三是跨部門和跨層級資源的深度共享。政府組織間的離散化很重要的原因在于資源的部門化，其中最重要的資源就是信息。群眾辦事多跑路、重復遞交材料很多時候是源于長期以來的部門信息孤島。為了讓數(shù)據(jù)真正“跑起來”，讓群眾“少跑路”，浙江省對電子政務網(wǎng)絡、政務云平臺、公共數(shù)據(jù)平臺和容災備份中心等建設實行統(tǒng)一規(guī)劃，建設全省統(tǒng)一的電子證照庫、人口綜合庫、法人綜合庫、公共信用庫，各級行政機關不得新建、擴建、改建獨立的數(shù)據(jù)中心和業(yè)務專網(wǎng)，已有業(yè)務專網(wǎng)經(jīng)合理分類后并入電子政務網(wǎng)絡。在2017年5月印發(fā)了專門的公共數(shù)據(jù)管理辦法，公共數(shù)據(jù)實行統(tǒng)一編目，依照統(tǒng)一的標準，推進各市、縣（市、區(qū)）城市管理、燃氣、水務等公共服務類數(shù)據(jù)向省級部門數(shù)據(jù)倉和省大數(shù)據(jù)中心歸集。在此基礎上全面打造全省統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)共享和交換平臺。規(guī)定公共數(shù)據(jù)原則上必須共享。依照無條件共享、受限共享和非共享三類情況，分別確定數(shù)據(jù)屬性及共享實現(xiàn)方式，并出臺了詳細的工作要點以推動部門和層級信息的深度共享。

四是媒介技術與政務服務的全面融合。首先體現(xiàn)在媒介技術與政府組織職能的全面相融。浙江省建設了覆蓋各個部門、各個層級的政務服務“一張網(wǎng)”門戶，建立了全省統(tǒng)一的電子政務實名用戶身份認證體系，把各部門業(yè)務辦理系統(tǒng)與“一窗受理”平臺全面對接，為政務服務網(wǎng)上無差別受理提供支撐，實現(xiàn)各級行政機關網(wǎng)上辦事系統(tǒng)“一點登錄、全網(wǎng)漫游”。其次體現(xiàn)在媒介技術與政務服務過程的全面融合，推進網(wǎng)上咨詢、申請、受理、審批、查詢、反饋、投訴與評價的政務服務全流程在線運行。推進業(yè)務全程電子化流轉，建設全省統(tǒng)一的電子印章、電子檔案、電子證照技術體系，實行“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”的行政審批電子化歸檔模式；最后是媒介技術與服務對象的全面融合。依托政務服務網(wǎng)整合各類網(wǎng)上領導信箱、咨詢投訴渠道，實現(xiàn)政務咨詢投訴數(shù)據(jù)大集中。通過APP、微信公眾號以及自助服務終端等形式與群眾零距離連接，實現(xiàn)集約化的網(wǎng)上遠程服務和自主的個性化服務。為了突破政企之間的“信息孤島”現(xiàn)象，充分發(fā)揮釘釘對企業(yè)的高覆蓋率和使用黏性，為企業(yè)提供一站式在線移動服務云平臺，實現(xiàn)精準、高效、便捷的服務。

“最多跑一次”改革到現(xiàn)在短短兩年不到的時間里已經(jīng)引起了很大的反響，并取得了良好的效果，從短期來看較好提升了政府便民服務、商事登記和企業(yè)投資審批項目等的辦事效率；從長遠來看，改革超越了行政管理意義上的效率提升，它通過以事項為載體撬動了跨部門的流程再造，倒逼各部門減少行政權力，在推動簡政放權、規(guī)范行政權力行使等方面成效顯著，已經(jīng)初步顯現(xiàn)出推動經(jīng)濟社會體制全面深化改革的撬動效應[19]。這一改革也得到了中央的充分肯定。2018年1月，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》，中央深改辦建議向全國復制推廣浙江經(jīng)驗，“最多跑一次”被寫入2018年國務院政府工作報告。2018年6月22日，國務院辦公廳印發(fā)《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》，其中對“最多跑一次”改革在全國的推廣和落實進行了具體的部署，目前，在全國各地，“最多跑一次”改革正在地方政府各個層面全面鋪開，成為當前地方行政審批改革中最為亮麗的風景線。從一開始行政審批形式化的“一站式”體制創(chuàng)新到“最多跑一次”的全面深化改革，展示著地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要進程。