郭煦

侵吞受災(zāi)群眾的“救命錢”、虛報冒領(lǐng)騙取補(bǔ)貼款、違規(guī)撥付支農(nóng)資金、巧立名目私分集體資產(chǎn)……《小康》記者近日在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來涉農(nóng)資金的職務(wù)犯罪花樣百出、危害巨大，國家扶植“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)展資金被挪用截留現(xiàn)象屢見不鮮。

河北省紀(jì)委1月初通報了7起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題典型案例。相關(guān)10余名領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)：河北省委責(zé)令張家口市委書記、市長向省委作出深刻檢查，分管脫貧攻堅工作的市委副書記和副市長受黨內(nèi)警告處分，市紀(jì)委原書記調(diào)離崗位，蔚縣縣委書記、縣長、縣紀(jì)委書記和康?？h委書記、縣紀(jì)委書記已被免職，康?？h縣長受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

在一連串案例和嚴(yán)肅問責(zé)的背后，透露出當(dāng)前扶貧領(lǐng)域哪些主要矛盾和漏洞？

一個縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均截留扶貧涉農(nóng)資金設(shè)“小金庫”，全市冒領(lǐng)、騙套、暗箱操作屢屢發(fā)生。

據(jù)了解，去年以來，中央紀(jì)委和河北省紀(jì)委發(fā)現(xiàn)張家口市及蔚縣、康保縣扶貧領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題突出，經(jīng)濟(jì)上虛報冒領(lǐng)、截留克扣、強(qiáng)制收費(fèi)、違規(guī)分配等，作風(fēng)上弄虛作假、陽奉陰違、做表面文章等。

張家口市康?？h是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，位于河北壩上地區(qū)，生態(tài)脆弱，農(nóng)業(yè)靠天吃飯，基本沒有其他產(chǎn)業(yè)，百姓生活艱難。然而，這個縣扶貧中暴露的問題觸目驚心，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均截留挪用扶貧資金和涉農(nóng)資金私設(shè)“小金庫”。

一些知情的干部群眾說，康保縣扶貧和涉農(nóng)資金層層截留、雁過拔毛，能落到困難群眾手里的少得可憐。扶貧干部蜻蜓點(diǎn)水式調(diào)研，表面上做做樣子，實際上對群眾的困難訴求漠不關(guān)心。

多地發(fā)生涉農(nóng)資金違規(guī)使用

康?？h暴露的問題在張家口市并非個案。2017年9月、10月，調(diào)查發(fā)現(xiàn)張家口市扶貧領(lǐng)域問題線索441件，違規(guī)違紀(jì)問題突出。

記者梳理張家口市紀(jì)委網(wǎng)站2017年公布的扶貧領(lǐng)域典型案例，發(fā)現(xiàn)貪腐手段五花八門，老問題屢禁不止，主要涉及扶貧資金、產(chǎn)業(yè)扶貧項目和危房改造。張北縣小二臺鎮(zhèn)化稍營村支書在為該村申報奶牛養(yǎng)殖項目過程中，用奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社原有住場奶戶的奶牛頂替扶貧項目牛，騙取國家財政專項扶貧資金25.2萬元。赤城縣龍關(guān)鎮(zhèn)窯灣村支書用該村60.5畝集體土地套取國家退耕還林資金共41140元，用51.95畝集體土地套取國家糧食直補(bǔ)資金共計11902.77元，全部用于村兩委日常開支。尚義縣大青溝鎮(zhèn)前官地村支書和村會計冒用該村30戶村民的名字從該鎮(zhèn)財政所領(lǐng)取扶貧發(fā)展資金15萬元，將其中的9.98萬余元用于償還村集體債務(wù)，剩余5.01萬余元5名村干部平分，據(jù)為己有。康?？h閆油坊鄉(xiāng)南喬家村支書私自截留國家下?lián)艿耐烁€林、良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、草原生態(tài)獎補(bǔ)等惠農(nóng)資金共計48萬余元，用于村集體日常開支。萬全區(qū)安家堡鄉(xiāng)田茂莊村實施扶貧項目肉雞養(yǎng)殖，該村黨支部違規(guī)分配使用應(yīng)付于貧困戶的入股分紅款，其中，6.62萬元平均分配給全村村民，1.37萬元用于村集體日常開支等等。

早在2017年6月，河北省唐山紀(jì)委監(jiān)察局網(wǎng)站公布了玉田縣鴉鴻橋鎮(zhèn)五里渠村原黨支部書記高樹軍騙取國家糧食補(bǔ)貼和低保資金問題等兩起涉農(nóng)資金典型案件。

通報中稱，2010—2014年高樹軍連續(xù)多年領(lǐng)取5.11畝的糧補(bǔ)款合計1925.55元，用于變通村招待費(fèi)。2014年1—10月，五里渠村村委會領(lǐng)取三個人的低保救助金共4468.5元，其中將低保費(fèi)以“西洼清理河溝賣土”和“清理村委會廢品”名義變通下賬2880元，其余用于開小工費(fèi)和吃飯。2017年1月24日，經(jīng)鴉鴻橋鎮(zhèn)黨委會議研究，決定給予高樹軍撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

2013年10月，山東省臨邑縣臨南鎮(zhèn)小洼村群眾實名舉報村黨支部書記孟凡寶侵占油田撥付青苗賠償款、小麥補(bǔ)貼款、玉米受災(zāi)款、養(yǎng)殖戶補(bǔ)貼等問題。經(jīng)查，孟凡寶于2011年1月25日將鎮(zhèn)油委撥付給小洼村的青苗賠償款2萬元領(lǐng)取后，沒有記入村集體賬目，直接占為己有；于2011年1月31日將鎮(zhèn)財政撥付給小洼村的2010年下半年淄博桓臺博匯公司租地租金32135元領(lǐng)取后，沒有記入村集體賬目，直接占為己有。孟凡寶被給予開除黨籍處分，相關(guān)違法線索已移交司法機(jī)關(guān)。

2010—2012年，周電英在擔(dān)任江西省宜黃縣民政局副主任科員、原移民辦項目管理員期間，利用職務(wù)之便，先后幫助請托對象獲得水渠修建項目經(jīng)費(fèi)、修路項目經(jīng)費(fèi)等，收受他人賄賂7.2萬元；伙同他人將大中型水庫項目移民實用技能培訓(xùn)班培訓(xùn)費(fèi)進(jìn)行私分，個人從中貪污1.3萬元；玩忽職守，不認(rèn)真對全縣各類移民建設(shè)項目監(jiān)督和驗收，致使由他審核的移民資金項目中有17個項目未實施，另有9個項目未按規(guī)定實施，造成國家移民項目資金損失104萬余元。宜黃縣人民法院以貪污罪、受賄罪、玩忽職守罪，數(shù)罪并罰，判處周電英有期徒刑二年零三個月。宜黃縣紀(jì)委、監(jiān)察局給予周電英開除黨籍、開除公職處分。

此類案例不勝枚舉，湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣是一個國家級貧困縣。該縣坡耕地水土流失綜合治理工程朱朝項目，從項目招投標(biāo)到項目建設(shè)到項目驗收，經(jīng)過六層“拔毛”，項目資金落地僅三成，拔毛率竟高達(dá)68%，項目完成度不足23%。省、州、縣多個層級的干部涉案其中。湖南省紀(jì)委迅速牽頭成立聯(lián)合調(diào)查組，經(jīng)過五個多月的工作，查清了該項目實施過程中存在的嚴(yán)重違紀(jì)違法問題，50余人被嚴(yán)厲問責(zé)，被套取的國家資金如數(shù)追回。

原本是扶貧惠農(nóng)工程，卻成了某些人覬覦的“肥雁”。此前，在扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作電視電話會上，原中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山嚴(yán)厲要求嚴(yán)肅查處貪污挪用、截留私分，優(yōu)親厚友、虛報冒領(lǐng)，雁過拔毛、強(qiáng)占掠奪問題，對膽敢向扶貧資金財物“動奶酪”的嚴(yán)懲不貸。

如何封堵涉農(nóng)資金被挪用

涉農(nóng)資金能否到位，事關(guān)群眾切身利益和政府公信力。有關(guān)專家表示：“從已經(jīng)查處的涉農(nóng)資金違規(guī)違紀(jì)違法案件來看，許多問題出在違反財經(jīng)紀(jì)律上。目前，各地均已經(jīng)采取措施，在省、市、縣層面有步驟推進(jìn)專項整治行動，通過自查自糾摸清底數(shù)，如浙江省嘉興市南湖區(qū)相關(guān)部門對2013至2014年全部涉農(nóng)專項6個大類中的457個專項進(jìn)行了梳理，涉及資金總量126413萬元。還有的地方嚴(yán)查向涉農(nóng)惠農(nóng)資金“伸手”的案件，如寧夏回族自治區(qū)紀(jì)委近期聯(lián)合有關(guān)部門，開展查處套取、挪用、侵占涉農(nóng)惠農(nóng)資金案件專項行動。

張家口扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，還暴露出相關(guān)監(jiān)督、監(jiān)管層層失守。市縣黨委、政府、紀(jì)委履職缺位，分管扶貧工作的副書記和副市長都沒有及時關(guān)注相關(guān)問題，市扶貧辦、住建局、財政局等有關(guān)部門對日常監(jiān)管不夠重視。

另據(jù)了解，本應(yīng)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)責(zé)任的紀(jì)委，長期壓案不辦，甚至接受被審查人財物和宴請，在案件審核中避重就輕。

目前，河北省已責(zé)令張家口市委、市政府對全市扶貧領(lǐng)域存在的突出問題限期全面整改，深入開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，嚴(yán)查失職瀆職行為，嚴(yán)懲違法違紀(jì)分子。

如何從體制機(jī)制上進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)對涉農(nóng)資金管理，建立資金安全有效使用的長效機(jī)制？這是許多人心中的問號，也是各有關(guān)部門一直在探索努力的方向。

此前，經(jīng)國務(wù)院審定，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于改革財政專項扶貧資金管理機(jī)制的意見》，從資金分配機(jī)制、使用機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等方面入手，推進(jìn)改革。如安徽省已出臺實施意見，將項目審批權(quán)下放到縣里，并建立獎勵與監(jiān)管機(jī)制，壓實市縣政府扶貧開發(fā)的主體責(zé)任。

“下一步，財政部將會同國務(wù)院扶貧辦等部門，進(jìn)一步加強(qiáng)財政扶貧資金使用管理，推進(jìn)財政扶貧資金精準(zhǔn)化支持機(jī)制，督促地方認(rèn)真抓好《改革意見》貫徹落實?！必斦坑嘘P(guān)負(fù)責(zé)同志表示。

2017年7月11日，農(nóng)業(yè)部召開全國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金使用突出問題專項整治工作總結(jié)視頻會議。農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮在會上強(qiáng)調(diào)，各級農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的重要講話精神，全面總結(jié)專項整治工作經(jīng)驗和成果，不斷完善政策運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，加快建立強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金使用監(jiān)督的長效機(jī)制，推動形成風(fēng)清氣正的農(nóng)村政策環(huán)境，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，切實提高農(nóng)民群眾的獲得感和滿足感。

此次專項整治，各級農(nóng)業(yè)部門共檢查涉農(nóng)項目50510個、涉及資金2992億元，受理群眾舉報638件，發(fā)現(xiàn)各類問題4227個、涉及資金86.5億元。目前，已處理1650人，其中行政處罰79人、組織處理249人、黨紀(jì)政紀(jì)處理1039人、移交司法機(jī)關(guān)處理293人。截至2017年6月底，問題整改率達(dá)到90%以上，制修訂管理制度1387項。

如何封堵涉農(nóng)資金被挪用？多地相繼出臺指導(dǎo)意見，早在兩年前，貴州省政府新聞辦對外發(fā)布消息稱，貴州省優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，統(tǒng)籌整合安排財政涉農(nóng)資金，全省有50個貧困縣將納入統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，貴州出臺了《貴州省支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作方案》，決定加大工作力度，將50個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣全部納入試點(diǎn)范圍，按照“規(guī)劃引領(lǐng)、充分授權(quán)，以縣為主、權(quán)責(zé)對等，精準(zhǔn)發(fā)力、注重實效，強(qiáng)化督導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)行”的原則，支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作。

作為貧困人口相對集中的四川省達(dá)州市，也多措并舉加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管。一是出臺《涉農(nóng)資金整合績效考評暫行辦法》，明確績效考評的范圍、程序以及結(jié)果的運(yùn)用等，切實做到安排到位、督促到位、落實到位；二是堅持資金來源渠道不變、資金用途不變、項目資金管理權(quán)限不變、項目實施主體不變、檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)不變，加強(qiáng)事前、事中、事后全過程監(jiān)督，防止擠占、截留、挪用，避免出現(xiàn)借整合涉農(nóng)資金名義變相提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或挪用涉農(nóng)資金的現(xiàn)象，確保資金使用安全；三是加強(qiáng)資金監(jiān)管工作，按照“橫向到邊，縱向到底”、“邊使用、邊檢查、邊督促、邊糾正”的工作原則，細(xì)化檢查方案，落實監(jiān)管責(zé)任，建立監(jiān)督檢查常態(tài)化機(jī)制。

從源頭改革涉農(nóng)資金供應(yīng)結(jié)構(gòu)

涉農(nóng)資金方面的違紀(jì)違法問題多發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村三級，涉及領(lǐng)域幾乎涵蓋了涉農(nóng)資金的各個方面，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、種養(yǎng)殖業(yè)項目、扶貧項目等，涉及民政、林業(yè)、財政、水利、國土、環(huán)保、農(nóng)機(jī)、科技等多個部門。違紀(jì)違法手段多樣，有的在對外承包過程中壓低價，收受賄賂；有的采取無中生有、以少報多的方式，虛報冒領(lǐng)補(bǔ)償款項；有的以他人或親友的名義，重復(fù)登記，騙取國家的征地補(bǔ)償款、財政補(bǔ)貼款；有的虛列支出，中飽私囊；有的以發(fā)獎金補(bǔ)貼、列支招待費(fèi)的名義，侵吞私分公款等等。

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》（下稱《意見》），部署推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作，針對當(dāng)前涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問題，優(yōu)化頂層設(shè)計，完善政策措施，提高資金使用效益。

《意見》明確，2018年，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合。到2019年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合。到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，并根據(jù)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革，適時調(diào)整完善?！兑庖姟芬螅訌?qiáng)管理制度體系建設(shè)，進(jìn)一步下放審批權(quán)限，充實涉農(nóng)資金項目庫，加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管，加大信息公開公示力度，通過改革完善涉農(nóng)資金管理體制機(jī)制，促進(jìn)提高涉農(nóng)資金使用效益。

2017年12月21日，財政部、國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人對《意見》相關(guān)問題進(jìn)行了解讀。

據(jù)介紹，過去10多年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門積極貫徹落實國家“三農(nóng)”工作決策部署，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入力度，扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，全面深化農(nóng)村改革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就，開創(chuàng)黨和國家事業(yè)新局面提供了有力支撐。

隨著資金投入的不斷增加，涉農(nóng)資金管理中存在的條塊分割、交叉重復(fù)、上下權(quán)責(zé)不匹配等問題更為顯現(xiàn)，影響了涉農(nóng)資金的使用效益和國家支農(nóng)政策效果。近年來，財政部、國家發(fā)展改革委牽頭會同有關(guān)部門積極推進(jìn)多個層級、多個平臺、多種模式的整合試點(diǎn)，取得積極成效，但仍未從根本上解決體制機(jī)制性束縛。

《意見》明確，到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。兩部門有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見》作為當(dāng)前和今后一個時期指導(dǎo)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的綱領(lǐng)性文件，意義重大。兩部門有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，涉農(nóng)資金通常是一個泛指的概念，涵蓋了政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的各項投入?？紤]到涉農(nóng)資金交叉重復(fù)、使用分散集中體現(xiàn)在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域，按照堅持問題導(dǎo)向的原則，《意見》所指的涉農(nóng)資金，限定為農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的涉農(nóng)資金。

《意見》提出，要建立行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合的長效機(jī)制。

對此，兩部門有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按照預(yù)算法要求和中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理的有關(guān)規(guī)定，專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置和管理都是嚴(yán)格規(guī)范的，資金使用應(yīng)按照管理辦法的規(guī)定做到?？顚Ｓ?，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置的政策目標(biāo)。如果不加限制地對各類涉農(nóng)資金實施整合，打破管理制度的規(guī)定，既改變專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的初衷，違背了預(yù)算嚴(yán)肅性的要求，也可能出現(xiàn)借整合之名挪用資金等問題。因此，《意見》提出按照分類施策的原則，對行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金和行業(yè)間涉農(nóng)資金采取不同的統(tǒng)籌整合路徑。

一方面，對行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金，對相關(guān)涉農(nóng)資金，實施“大專項+任務(wù)清單”管理模式，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)置大專項，將資金整合限制在大專項內(nèi)部，打消部門對資金可能被用于其他方面的顧慮，增強(qiáng)部門宏觀指導(dǎo)能力。通過大專項內(nèi)部任務(wù)清單的劃定，區(qū)分約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)，允許地方完成約束性任務(wù)后在大專項內(nèi)部調(diào)劑使用資金，增強(qiáng)地方統(tǒng)籌整合能力。

另一方面，對行業(yè)間的涉農(nóng)資金，按照穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、分步實施。從當(dāng)前來看，主要是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加大統(tǒng)籌使用力度，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用，促進(jìn)功能互補(bǔ)、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。