●陳國廣 胡軍明 周 陽 邱 嵐

一、財政部門推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)的意義

財政內(nèi)控制度建設(shè)于2014年啟動，于2015年在全國財政系統(tǒng)全面鋪開。做好財政內(nèi)部控制工作，對于充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，推進(jìn)財政事業(yè)發(fā)展，建成小康社會；推進(jìn)財稅體制改革，強化財政管理；建設(shè)法治政府，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化；落實全面從嚴(yán)治黨，從源頭治理腐??；強化財政管理，防范工作風(fēng)險具有十分重要的意義。

（一）內(nèi)部控制是推進(jìn)財政事業(yè)發(fā)展、建成小康社會的現(xiàn)實需要

全面建成小康社會離不開強大的財力支撐，而強大的財力支撐離不開財政事業(yè)的良好發(fā)展。當(dāng)前，隨著財政體制改革的不斷深入，財政部門內(nèi)部管理存在大量“救火式”“修補式”措施辦法，因缺乏系統(tǒng)梳理，多呈現(xiàn)碎片化、分散化、孤立化的狀態(tài)，部分甚至政出多門、互不銜接，不僅降低了財政工作的運轉(zhuǎn)效率，更容易造成財政部門的管理風(fēng)險。因此加強財政內(nèi)控建設(shè)，對財政管理業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理、流程優(yōu)化和流程再造，不僅能大幅提高財政管理的質(zhì)量和效率，還能有效堵塞財政管理的漏洞和風(fēng)險，對財政事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的促進(jìn)作用。

（二）內(nèi)控建設(shè)是推進(jìn)財稅體制改革、強化財政管理的有力保障

推動財稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度是全面深化改革的重要組成部分。2014年6月，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》就明確要求，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。2017年3月5日，李克強總理在政府工作報告中強調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)財稅體制改革，落實和完善全面推開營改增試點政策；推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債行為；深入推進(jìn)政府預(yù)決算公開，倒逼沉淀資金盤活，提高資金使用效率。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中也指出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。財稅體制改革的深入推進(jìn)，現(xiàn)代財政制度的逐步建立，客觀上要求各級財政部門必須凝聚改革合力，增強改革動力，提升財政運行管理水平，而財政內(nèi)部控制正是加強財政管理的重要手段，對推進(jìn)財稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財政制度是一項重要保障，因此，財政部門必須堅定不移加快推進(jìn)財政內(nèi)控制度建設(shè)。

（三）內(nèi)部控制是建設(shè)法治政府、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求

2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和2015年12月黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》明確提出“加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。這是黨中央從依法治國的角度，國家治理現(xiàn)代化的高度，對強化財政內(nèi)控、強化權(quán)力制約提出的新要求。財政部門作為政府的重要組成部分，肩負(fù)著用好公共資金的重大責(zé)任，抓好財政內(nèi)部控制對建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法治國具有不可或缺的作用，是財政部門必須完成的政治任務(wù)和歷史任務(wù)。

（四）內(nèi)控建設(shè)是落實全面從嚴(yán)治黨、從源頭治理腐敗的重要舉措

堅持全面從嚴(yán)治黨，必須要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，而財政部門最需要執(zhí)行的就是財經(jīng)紀(jì)律。近年來，財政系統(tǒng)一些重大違紀(jì)違法案件被社會廣泛關(guān)注，影響十分惡劣，不論是江西省鄱陽縣財政局原經(jīng)建股股長李華波的攜款潛逃，還是貴州省黃平縣財政局原國庫支付中心干部羅金秀盜取資金，除去其個人思想道德的滑坡，單位管理上都是財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)，內(nèi)部管理制度形同虛設(shè)。相對于審計和上級檢查等外部監(jiān)督手段，內(nèi)控是財政部門的自我約束機(jī)制，有著時間第一、流程最簡、影響面最小的天然優(yōu)勢，是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的重要手段。試想如果上述兩地執(zhí)行了輪崗交流、交叉審核、財務(wù)對賬等任何一項內(nèi)控措施，這類嚴(yán)重事件早就被消滅在萌芽之中。“前事不忘，后事之師”，建立和實施財政內(nèi)部控制，正是從源頭上強化財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的抓手，對于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機(jī)制、減少自由裁量權(quán)的空間、限制權(quán)力濫用，對落實全面從嚴(yán)治黨、從源頭治理腐敗具有十分重要的意義。

二、江西省南昌市財政部門內(nèi)控制度建設(shè)基本情況

為切實提高江西省南昌市財政部門的風(fēng)險防控能力和內(nèi)部管理水平，南昌市財政局自2016年啟動內(nèi)控建設(shè)工作，始終堅持把內(nèi)控體系建設(shè)作為加強依法行政、依法理財?shù)闹c來抓，在上級財政部門內(nèi)控辦的指導(dǎo)下，結(jié)合南昌財政工作實際，目前已形成了相對完整的內(nèi)控管理體系，內(nèi)控制度建設(shè)取得了階段性進(jìn)展。

（一）成立機(jī)構(gòu)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

為保障南昌市財政局內(nèi)控建設(shè)順利實施，完善局內(nèi)控管理組織架構(gòu)，2016年2月，江西省財政廳下發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)<財政部關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見〉的通知》后，南昌市財政局早謀劃、早啟動，第一時間印發(fā)了 《南昌市財政局關(guān)于成立內(nèi)部控制委員會的通知》（洪財監(jiān)〔2016〕3 號），成立了以局長為主任、其他局領(lǐng)導(dǎo)為副主任，各主要處室（單位）負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)部控制委員會，內(nèi)控委在監(jiān)督檢查局下設(shè)辦公室，承擔(dān)內(nèi)控委日常工作，內(nèi)控辦成員由相關(guān)處室（單位）指派一名領(lǐng)導(dǎo)干部組成，此外，各處室（單位）還設(shè)置了內(nèi)控管理崗和內(nèi)控管理聯(lián)絡(luò)員。同時，在市財政的推動和督導(dǎo)下，南昌市各縣區(qū)財政部門均迅速成立了內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，至此南昌市財政系統(tǒng)各層級基本建立了相應(yīng)的內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)。

（二）制定方案，構(gòu)建內(nèi)控體系

參照財政部和省財政廳內(nèi)控制度建設(shè)做法，結(jié)合南昌市財政局財政管理工作實際，該局印發(fā)了《南昌市財政局內(nèi)部控制制度建設(shè)工作方案》，明確了該局內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)任務(wù)和內(nèi)控體系建設(shè)內(nèi)容，為內(nèi)控建設(shè)提出了具體的“時間表”和“路線圖”。南昌市財政局內(nèi)控制度體系由一個基本制度、12個財政管理風(fēng)險內(nèi)部控制辦法及各處室（單位）內(nèi)控操作規(guī)程三部分構(gòu)成。12個財政管理風(fēng)險內(nèi)部控制辦法中，除了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等10個風(fēng)險控制辦法和江西省財政廳保持一致外，市財政局還增加了重大建設(shè)項目管理風(fēng)險控制辦法，并在政策法規(guī)風(fēng)險控制辦法中增加了對制度的風(fēng)險控制內(nèi)容。

（三）強化意識，分解落實責(zé)任

內(nèi)控建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，是各級財政干部的共同職責(zé)。為營造南昌市財政局內(nèi)控建設(shè)良好的內(nèi)部環(huán)境和工作氛圍，局內(nèi)控委多次在全市財政工作會上號召全市財政干部認(rèn)真學(xué)習(xí)財政部和省廳出臺的內(nèi)控工作指導(dǎo)意見、基本制度和風(fēng)險控制辦法。通過學(xué)習(xí)，讓內(nèi)部控制理念入腦入心入行，通過優(yōu)化工作方法，分解落實內(nèi)控建設(shè)責(zé)任。2016年9月，按照省內(nèi)控辦要求，調(diào)整了市財政局內(nèi)控建設(shè)工作職責(zé)分工和時間步驟，內(nèi)控辦主要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、考核評價和責(zé)任追究的作用；各財政管理風(fēng)險控制辦法牽頭處室 （單位），認(rèn)真研究、擬定和組織實施各類風(fēng)險控制辦法；各處室（單位）全力支持配合內(nèi)控辦和牽頭處室（單位）工作，切實負(fù)起責(zé)任，認(rèn)真擬定和實施本處室（單位）的操作規(guī)程，至此南昌市財政系統(tǒng)各層級的內(nèi)控管理職責(zé)基本明確。

（四）主動對接，推進(jìn)制度建設(shè)

2016年8月，《南昌市財政局內(nèi)部控制基本制度（試行）》（洪財監(jiān)〔2016〕5 號）正式出臺。 按照《基本制度》明確的任務(wù)分工，各處室（單位）積極主動和省財政廳對口處室（單位）銜接，及時掌握上級財政部門內(nèi)控制度建設(shè)動態(tài)，了解上級財政部門對口處室（單位）風(fēng)險控制辦法和內(nèi)控操作規(guī)程擬訂情況，并加強和局內(nèi)控辦的溝通，及時反饋工作需求，定期報告推進(jìn)情況。截至2018年2月底，南昌市財政局已先后發(fā)布崗位利益沖突、政府采購、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、信息系統(tǒng)管理以及機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)和公共關(guān)系共6個重大風(fēng)險控制辦法，并完成了南昌市財政局票據(jù)管理中心內(nèi)部控制操作規(guī)程的擬定，非稅收入管理風(fēng)險控制辦法等其他重大風(fēng)控辦法和內(nèi)控規(guī)程正陸續(xù)草擬中。在市內(nèi)控辦的督促指導(dǎo)下，各縣區(qū)內(nèi)控制度建設(shè)取得有效進(jìn)展，新建區(qū)、進(jìn)賢縣等部分縣區(qū)的內(nèi)控建設(shè)進(jìn)程領(lǐng)先市本級和其他縣區(qū)。內(nèi)控體系的全面建設(shè)，標(biāo)志著南昌市財政系統(tǒng)的風(fēng)險防控能力和內(nèi)部管理水平得到顯著提升。

（五）規(guī)范管理，著力內(nèi)控執(zhí)行

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、逐步完善”的原則，南昌市財政局發(fā)揮目標(biāo)管理導(dǎo)向作用，壓緊壓實全面從嚴(yán)治黨兩個責(zé)任，全面推行痕跡化管理，將內(nèi)部控制貫穿于財政工作決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程；制訂各項工作業(yè)務(wù)流程，對預(yù)算管理、資金撥付、專戶管理、會計核算、政府采購、國有資產(chǎn)管理、績效評價等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行完善；對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的重大風(fēng)險點，采取授權(quán)控制、歸口管理、流程控制等措施；建立不相容崗位相互分離機(jī)制，明確崗位職責(zé)，落實關(guān)鍵崗位人員A/B崗制度；增強對權(quán)力運行的監(jiān)督制約，通過加強宣傳、培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)財政干部繃緊廉政這根弦，掌握內(nèi)控管理各項要求；推進(jìn)內(nèi)控與財政監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)的銜接融合，通過局內(nèi)績效考核、內(nèi)審和民生資金監(jiān)督檢查等，開展內(nèi)控考核，強化內(nèi)控執(zhí)行。

三、完善財政內(nèi)控制度建設(shè)的幾點思考

內(nèi)部控制制度是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，也是組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機(jī)制。如果用現(xiàn)在流行的信息化語言來講，內(nèi)控就是權(quán)力運行的“殺毒軟件”，財政內(nèi)控體系就是財政事業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的“第一防線”，因此，增強“殺毒軟件”的防御能力，提升財政內(nèi)控建設(shè)水平，是財政干部必須思考的問題。筆者結(jié)合南昌財政部門內(nèi)控工作實際，就內(nèi)控制度的完善提出幾點思考。

（一）強化意識，提升財政內(nèi)控的執(zhí)行力

抓好內(nèi)控制度執(zhí)行，防止制度浮在面上，是抓好內(nèi)控的關(guān)鍵。

一是在學(xué)習(xí)中提高認(rèn)識。把對內(nèi)控制度的學(xué)習(xí)納入年度學(xué)習(xí)計劃之中，將內(nèi)控制度的益處以鮮活的案例展示出來，提高財政干部對內(nèi)控制度的認(rèn)知度和接受度，樹牢財政干部風(fēng)險意識、自律意識和規(guī)矩意識，引導(dǎo)財政干部將內(nèi)控制度作為自我保護(hù)的防護(hù)網(wǎng)，變“要我內(nèi)控”為“我要內(nèi)控”，使內(nèi)控制度成為干部職工自覺、自然的行為準(zhǔn)則，主動按財政內(nèi)控制度辦事，切實推動內(nèi)控措施落實到位。

二是在實踐中升級理論。隨著財稅體制改革的深入推進(jìn)，財政業(yè)務(wù)流程也在不斷更新，業(yè)務(wù)風(fēng)險點也不斷變化。在內(nèi)控制度的執(zhí)行實踐中，只有與時俱進(jìn)，升級更新，才能保持制度的合理與順暢。在實際工作中，通過多留心、多詢問、多調(diào)研、多總結(jié)，客觀真實反映內(nèi)控制度執(zhí)行過程中的好做法、好經(jīng)驗以及存在的問題和不足，及時、有針對性地升級內(nèi)控制度，筑牢財政安全防火墻。

三是在考核中激發(fā)活力。制度一般需要與獎懲結(jié)合才能取得實效，但在“多干不一定好,干錯一定不好”的環(huán)境下,懲罰對個人工作態(tài)度反而是一種負(fù)激勵,有可能導(dǎo)致干部爭相到閑職“避風(fēng)頭”，而任務(wù)重的崗位無人問津，產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的尷尬。因此，應(yīng)合理設(shè)計考核評價機(jī)制，將內(nèi)控納入績效考評體系之中，量化內(nèi)控制度建設(shè)的考核，使考核數(shù)據(jù)成為財政部門評選先進(jìn)、處室業(yè)績、干部任用的參考依據(jù)，使干事者從內(nèi)控工作中得實惠、見效益，實現(xiàn)財政干部被動內(nèi)控為主動內(nèi)控。

（二）抓住關(guān)鍵，提升財政內(nèi)控的針對性

為有效堵塞財政管理的漏洞和風(fēng)險，找對、找準(zhǔn)內(nèi)控制度建設(shè)的關(guān)鍵問題是治病抓藥的前提，這里需要抓好“三個關(guān)鍵”。

一是人員上，要抓好關(guān)鍵少數(shù)。十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要抓“關(guān)鍵少數(shù)”，財政內(nèi)控建設(shè)也是如此。各級財政系統(tǒng)一把手，必須把財政內(nèi)控建設(shè)作為分內(nèi)之事、應(yīng)盡之責(zé)，親自部署、親自推動、親自督辦，內(nèi)控建設(shè)才能推動下去；各級領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須要把財政內(nèi)控建設(shè)與核心工作同部署、同推動、同檢查、同考核，內(nèi)控建設(shè)才能延伸下去；處室（單位）負(fù)責(zé)人必須當(dāng)好本處室（單位）內(nèi)控建設(shè)的第一責(zé)任人，內(nèi)控制度才能執(zhí)行下去。

二是業(yè)務(wù)上，要抓好關(guān)鍵崗位。隨著財政體制改革的不斷深入，財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政管理體制正在逐步理順，從財政管理現(xiàn)實來看，市縣財政部門的資金分配權(quán)正在增大，關(guān)鍵崗位的管理風(fēng)險和廉政風(fēng)險也在增加。因此，財政內(nèi)控建設(shè)必須把預(yù)算分配、資金管理、行政審批、資產(chǎn)管理等財政核心業(yè)務(wù)和高風(fēng)險業(yè)務(wù)作為內(nèi)部控制的重點，并根據(jù)不同層級特點、不同管理模式、不同運行流程，設(shè)定差異化的權(quán)力清單，制定與之對應(yīng)的內(nèi)控措施，從而實現(xiàn)對核心業(yè)務(wù)的管控和核心權(quán)力的制約。

三是制度上，要抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在流程梳理過程中，應(yīng)本著高效、廉潔的工作目標(biāo)，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)特別重視，建立和完善各項制度辦法，真正發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)工作堵塞漏洞、流程再造的應(yīng)有作用。比如，對崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面要強化相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計；在財務(wù)管理、資金撥付、預(yù)算審批等方面，要把制衡機(jī)制嵌入其中，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離；在預(yù)決算、政府采購、資產(chǎn)管理等方面，要注重建立部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成管控合力，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

（三）優(yōu)化制度，提升財政內(nèi)控的友好度

內(nèi)控強調(diào)全方位監(jiān)督，客觀上必然帶來工作量的增加，如果內(nèi)控制度設(shè)計使用不合理，反而會降低工作效率。這既與內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)大相徑庭，也易導(dǎo)致部分人對內(nèi)控建設(shè)存有疑慮，踟躕不前。而要避免類似問題，提升內(nèi)控制度的“友好度”，關(guān)鍵是要做到“四化”：

一是內(nèi)控手段信息化。大數(shù)據(jù)時代背景下，傳統(tǒng)的人工控制方式已無法應(yīng)對現(xiàn)代財政管理的需要，因此，財政內(nèi)控必須依托先進(jìn)的信息技術(shù)，充分運用信息化手段，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的力量，在現(xiàn)有各項業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立和完善涵蓋各個財政管理業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)平臺，將各項內(nèi)控制度的業(yè)務(wù)流程和控制措施等嵌入信息系統(tǒng)，最大限度減少人為操縱因素，提高財政管理的公開透明度，實現(xiàn)內(nèi)部控制的硬化約束。通過打通線下線上“任督二脈”，實現(xiàn)溝通無阻礙、運行有監(jiān)督、流程可追溯。

二是內(nèi)控設(shè)計簡潔化。由于內(nèi)控制度的涵蓋范圍廣、涉及環(huán)節(jié)多，每一個風(fēng)險點的內(nèi)控制度都達(dá)數(shù)條，因此在設(shè)計內(nèi)控制度的過程中，必須注重實用性和可操作性，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，突出強調(diào)流程間、關(guān)鍵崗位間的互控。通過制度約束、流程優(yōu)化，在確保權(quán)力規(guī)范運行的前提下，實現(xiàn)效率提高。同時做到文辭上通俗易懂、流程上言簡意賅，使每一個剛接觸此項工作或輪換崗位的人員閱讀后能直觀、準(zhǔn)確地了解業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)交接高效、傳達(dá)無誤，短時間即可進(jìn)入工作角色。

三是內(nèi)控管理系統(tǒng)化。內(nèi)控涉及流程的每一個環(huán)節(jié)，如果條塊式、分部門管理，將導(dǎo)致流程斷裂、信息“孤島”，一旦出現(xiàn)問題，只能“救火式”、“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”。為了改變碎片化、分散化、孤立化的管理狀態(tài)，需要全方位、多角度、立體化對財政各項業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險控制，彌補制度建設(shè)的空白點，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)銜接的“斷檔點”，加強內(nèi)部控制的薄弱點。內(nèi)控需要財政各部門協(xié)調(diào)配合、銜接順暢、相互制約，統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)控管理。通過優(yōu)化統(tǒng)籌，厘清工作脈絡(luò)，兼顧效率與規(guī)范。

四是內(nèi)控更新自動化。建立定期評估更新制度，通過定期對內(nèi)控制度進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀地評估，對于發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)或失效情況、業(yè)務(wù)相關(guān)的政策規(guī)定等外部環(huán)境及職能范圍發(fā)生重大變化等，及時修訂完善內(nèi)部控制操作規(guī)程，確保內(nèi)控制度建設(shè)的有效性。■

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