鄭家昊，李　庚

(陜西師范大學(xué)，陜西 西安　710119)

在公共管理領(lǐng)域，公共產(chǎn)品及其生產(chǎn)和供給問(wèn)題一直是重點(diǎn)議題，在某種程度上，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給水平直接決定著公共管理的質(zhì)量。按照經(jīng)典的公共產(chǎn)品理論對(duì)公共產(chǎn)品屬性的描述：公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。但在多數(shù)情形下，公共產(chǎn)品并不同時(shí)具備或不完全具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。為此，布朗德?tīng)?Blundell)在定義公共產(chǎn)品時(shí)引入了“擁擠性”，界定了介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”[1](p.48)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性和不完全排他性?xún)蓚€(gè)基本屬性，這決定了它具有負(fù)外部性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性以及由此帶來(lái)的主要治理問(wèn)題表現(xiàn)為：生產(chǎn)、消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的組織或個(gè)人對(duì)產(chǎn)品或外界造成的侵害和損傷，導(dǎo)致他人使用效益降低，而造成侵害的主體沒(méi)有為行為付出相應(yīng)的代價(jià)。

共享單車(chē)行業(yè)是新時(shí)代準(zhǔn)公共產(chǎn)品發(fā)展延伸的重要領(lǐng)域。不同于傳統(tǒng)的城市公共自行車(chē)由政府直接供給和管控，共享單車(chē)是由私人部門(mén)向社會(huì)提供、經(jīng)由信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)租賃式公共自行車(chē)，因而受政府與企業(yè)的雙重管理。共享單車(chē)在為公民綠色出行、創(chuàng)造人性化慢行交通系統(tǒng)提供良好契機(jī)的同時(shí)，面臨著因供給過(guò)剩、使用不當(dāng)所導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和擾亂公共交通秩序等社會(huì)治理問(wèn)題。這些問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不容忽視的“治理雜音”。清除這種雜音，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給，不僅有利于完善公共服務(wù)體系建設(shè)，也有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面實(shí)現(xiàn)。鑒于此，筆者選取“共享單車(chē)”作為研究對(duì)象展開(kāi)抽樣調(diào)查 ，嘗試性地在對(duì)共享單車(chē)等準(zhǔn)公共物品的負(fù)外部性問(wèn)題及其表現(xiàn)進(jìn)行探查的基礎(chǔ)上，對(duì)準(zhǔn)公共物品負(fù)外部性有效治理中的政府責(zé)任以及政府工具創(chuàng)新展開(kāi)學(xué)理性分析。

一、準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性問(wèn)題及其表現(xiàn)

“共享經(jīng)濟(jì)”的概念是由美國(guó)學(xué)者馬科斯·費(fèi)爾遜(Marcus Felson)和瓊·斯潘思(Joel Spaeth)共同提出的，被界定為第三方平臺(tái)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的商品或服務(wù)的直接交易[2]。當(dāng)前，中國(guó)正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，大力倡導(dǎo)發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，努力提升經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。受共享經(jīng)濟(jì)影響，準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給渠道多元化，為我國(guó)公共服務(wù)體系的完善、公共服務(wù)均等化提供了良好的條件。可以說(shuō)，共享單車(chē)的興起是與共享經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展密切相關(guān)的。自2014年首家共享單車(chē)企業(yè)ofo出現(xiàn)以來(lái)，國(guó)內(nèi)掀起一陣共享單車(chē)供給和使用熱潮。第40次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年6月，共享單車(chē)用戶(hù)已達(dá)1.06億[3]。部分共享單車(chē)企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始走出國(guó)門(mén)，向國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)軍。共享單車(chē)在快速發(fā)展的同時(shí)，它在生產(chǎn)和消費(fèi)方面的負(fù)外部性導(dǎo)致的社會(huì)治理問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。可以說(shuō)，共享單車(chē)在帶給人們生活便利的同時(shí)，也給正常的社會(huì)秩序添了堵，比如出現(xiàn)了單車(chē)亂停影響道路交通、使用不當(dāng)造成無(wú)辜損害以及使用中的安全問(wèn)題等。

(一)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的共享單車(chē)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的負(fù)外部性問(wèn)題

準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的負(fù)外部性通常表現(xiàn)為，因生產(chǎn)者的不當(dāng)行為造成的資源浪費(fèi)或閑置。以共享單車(chē)為例，生產(chǎn)的負(fù)外部性問(wèn)題主要體現(xiàn)在投放過(guò)剩和擠占城市交通資源等。

共享單車(chē)出現(xiàn)以后，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)地針對(duì)共享單車(chē)制定和出臺(tái)相應(yīng)的管理措施(僅個(gè)別地方政府出臺(tái)過(guò)相關(guān)文件)。在《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(交運(yùn)發(fā)[2017]109號(hào))》之前，共享單車(chē)行業(yè)整體上處于國(guó)家默許發(fā)展的政策紅利期。發(fā)展至今，共享單車(chē)行業(yè)已經(jīng)存在數(shù)十家企業(yè)，而行業(yè)迅猛發(fā)展的背后是共享單車(chē)公司之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)共享單車(chē)企業(yè)由于激烈的競(jìng)爭(zhēng)而迅速增加市場(chǎng)投放量時(shí)，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本的上升以及市場(chǎng)上供過(guò)于求現(xiàn)象的發(fā)生，從而引發(fā)了生產(chǎn)的負(fù)外部性問(wèn)題，造成了共享單車(chē)資源的浪費(fèi)和城市交通資源的擁擠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對(duì)象普遍認(rèn)為共享單車(chē)資源過(guò)剩、浪費(fèi)和對(duì)城市交通資源的擠占并存：一方面是城市中共享單車(chē)資源過(guò)剩，種種違?，F(xiàn)象影響城市交通的運(yùn)行，另一方面是高達(dá)半數(shù)接受調(diào)查的高校師生(對(duì)共享單車(chē)明顯有需求的群體)表示沒(méi)有ofo小黃車(chē)可用(參見(jiàn)表1)。

在一些大城市，共享單車(chē)的供給量已趨于飽和，再加上共享單車(chē)的無(wú)樁式任意停放，已經(jīng)出現(xiàn)擠占城市空間、影響交通運(yùn)行和加劇城市“路權(quán)之爭(zhēng)”的情形。共享單車(chē)對(duì)城市交通資源的擠占，折射出準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的負(fù)外部性會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)治理問(wèn)題，嚴(yán)重影響社會(huì)中其他資源的使用效益。也正是在這種情況下，上海、杭州、南京、廣州、深圳等城市的政府部門(mén)紛紛開(kāi)始重視共享單車(chē)投放過(guò)剩問(wèn)題，并且要求共享單車(chē)平臺(tái)不得再新增投放量。這種通過(guò)采取行政命令來(lái)禁止共享單車(chē)投放的做法，是一種“倒逼式”的政府行為，反映出政府在解決共享單車(chē)負(fù)外部性問(wèn)題時(shí)的準(zhǔn)備不足和被動(dòng)應(yīng)對(duì)的情形。

表1　高校師生每天使用小黃車(chē)的頻率統(tǒng)計(jì)

表2　ofo小黃車(chē)存在問(wèn)題的選擇頻率

注：a. 值為 1 時(shí)制表的二分組。

(二)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的共享單車(chē)在消費(fèi)環(huán)節(jié)的負(fù)外部性

準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費(fèi)的負(fù)外部性體現(xiàn)為因消費(fèi)群體的不當(dāng)行為所導(dǎo)致的準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費(fèi)效用降低。共享單車(chē)消費(fèi)的負(fù)外部性問(wèn)題主要表現(xiàn)在對(duì)單車(chē)的違停、破壞以及因無(wú)法對(duì)非付費(fèi)者的排他所引起的共享單車(chē)使用效用降低。

共享單車(chē)的消費(fèi)環(huán)節(jié)，普遍存在著較為嚴(yán)重的違停和人為破壞的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象表示小黃車(chē)的使用存在著人為破壞的問(wèn)題(參見(jiàn)表2)。破壞準(zhǔn)公共產(chǎn)品的原因，一方面是使用者自身素質(zhì)不高，另一方面是政府治理主體的職責(zé)缺位。共享單車(chē)的違停和人為破壞不僅會(huì)影響到其他消費(fèi)者對(duì)公共資源的合理使用，還會(huì)導(dǎo)致共享單車(chē)供給企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上的入不敷出、最終破產(chǎn)倒閉。2017年6月13日首家共享單車(chē)企業(yè)悟空單車(chē)倒閉和2017年6月21日3Vbike倒閉，具有一定的必然性，在很大程度上正是因?yàn)楣蚕韱诬?chē)在消費(fèi)環(huán)節(jié)的負(fù)外部性所導(dǎo)致的。

對(duì)非付費(fèi)者的排他性，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品相區(qū)分的一個(gè)重要特征。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的這種不完全排他性，讓一些人催生了非法占有共享單車(chē)的所有權(quán)或使用權(quán)的心理和行為。在ofo小黃車(chē)剛剛開(kāi)展城市化戰(zhàn)略時(shí)，小黃車(chē)普遍采用的機(jī)械鎖密碼容易被破解，根據(jù)調(diào)查，10.5%的對(duì)象表示曾有過(guò)破解ofo小黃車(chē)機(jī)械鎖的行為(參見(jiàn)表3)。

另外，準(zhǔn)公共產(chǎn)品因不當(dāng)使用造成對(duì)其他社會(huì)資源的負(fù)面影響，亦是其消費(fèi)環(huán)節(jié)負(fù)外部性問(wèn)題的重要體現(xiàn)。共享單車(chē)違停、違規(guī)占用道路飽受各方詬病，調(diào)查中43.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為ofo小黃車(chē)停放無(wú)序是當(dāng)前需要改進(jìn)的地方(參見(jiàn)表4)。

表3　破解ofo共享單車(chē)的機(jī)械鎖情況頻率統(tǒng)計(jì)

表4　共享單車(chē)停放無(wú)序的選擇頻率

當(dāng)前，準(zhǔn)公共產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)中的負(fù)外部性問(wèn)題，強(qiáng)化著因果聯(lián)系，在范圍和程度上開(kāi)始質(zhì)變?yōu)槿祟?lèi)社會(huì)的“治理失靈”問(wèn)題，對(duì)“好的治理”具有更大的破壞性威力[4]。而且，隨著全球化的影響深入，共享單車(chē)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費(fèi)方面的負(fù)外部性問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是國(guó)內(nèi)治理的問(wèn)題，而且升級(jí)為全球治理的議題。在這種情勢(shì)下，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性問(wèn)題進(jìn)行有效治理是一項(xiàng)需要包括政府在內(nèi)的多元化治理主體共同應(yīng)對(duì)的課題。尤其是政府作為社會(huì)治理格局的主導(dǎo)主體，不僅應(yīng)當(dāng)著眼于克服或消除準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性所帶來(lái)的各種治理失靈問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出準(zhǔn)公共產(chǎn)品在完善公共服務(wù)體系和公共服務(wù)均等化中的積極作用。

二、政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性問(wèn)題有效治理中的引導(dǎo)責(zé)任

從理論邏輯上分析，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給基本上都是由公共部門(mén)、私人部門(mén)等構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其有效治理離不開(kāi)政府責(zé)任的明確和政府職能的精準(zhǔn)履行。而現(xiàn)實(shí)的情形是，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，政府并沒(méi)有從一開(kāi)始就制定相關(guān)的制度規(guī)范和展開(kāi)有效的監(jiān)管，在一定程度上忽視了其在應(yīng)對(duì)共享單車(chē)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性可能帶來(lái)的社會(huì)危機(jī)中的治理責(zé)任。

2017年8月，南京鐵拜網(wǎng)絡(luò)科技有限公司運(yùn)營(yíng)的町町單車(chē)負(fù)責(zé)人“跑路”，公司失聯(lián)且大量用戶(hù)押金未退；同年9月，酷騎單車(chē)也因?yàn)橘Y金運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題而不能退還用戶(hù)押金。雖然共享單車(chē)公司的倒閉可以看成是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰，但政府對(duì)共享單車(chē)的管理依然是責(zé)無(wú)旁貸。如果政府任由共享單車(chē)隨性發(fā)展而不采取相應(yīng)的政策措施來(lái)進(jìn)行規(guī)范，那么較低的準(zhǔn)入門(mén)檻便不會(huì)限制共享單車(chē)企業(yè)的進(jìn)入，不配套的政策法規(guī)將無(wú)法對(duì)共享單車(chē)生產(chǎn)和消費(fèi)的負(fù)外部性問(wèn)題進(jìn)行糾正，單車(chē)企業(yè)破產(chǎn)倒閉后則會(huì)帶來(lái)更多損害公民權(quán)益的問(wèn)題。

根據(jù)調(diào)查，43.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為有必要對(duì)共享單車(chē)停車(chē)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，59%認(rèn)為加強(qiáng)監(jiān)管是治理共享單車(chē)負(fù)外部性的有效手段(參見(jiàn)表5)。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，對(duì)共享單車(chē)進(jìn)行必要的監(jiān)管、規(guī)劃與約束就已經(jīng)成為人們共同關(guān)注的重要議題。雖然贊同政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)共享單車(chē)的管理責(zé)任的人員比例還未達(dá)到理想的水平，但含義非常豐富。首先，它表明政府在治理共享單車(chē)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品中具有不可推卸的責(zé)任。其次，它也印證了政府在共享單車(chē)行業(yè)發(fā)展初期的缺位，在使用共享單車(chē)時(shí)調(diào)查對(duì)象的普遍感受就是在與私人部門(mén)進(jìn)行溝通聯(lián)系，很少能夠感覺(jué)到政府的存在。從治理的主動(dòng)性和有效性方面看，因?yàn)樵诠蚕韱诬?chē)行業(yè)發(fā)展的初期政府沒(méi)有及時(shí)采取合適的措施，當(dāng)共享單車(chē)負(fù)外部性帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重化的時(shí)候，政府應(yīng)對(duì)問(wèn)題時(shí)的處境自然會(huì)變得十分被動(dòng)。為了化解政府在應(yīng)對(duì)準(zhǔn)公共物品負(fù)外部性問(wèn)題之中的被動(dòng)局面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確共享單車(chē)屬地管理的基本原則，強(qiáng)調(diào)城市人民政府是互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)管理的責(zé)任主體[5]，明確了在市場(chǎng)供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的情況中，政府負(fù)有的引導(dǎo)責(zé)任。此外，不同部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)政策也印證了對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性進(jìn)行有效治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各相關(guān)部門(mén)在明確責(zé)任分工的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作。

表5　治理ofo小黃車(chē)負(fù)外部性的手段

注：a. 值為 1 時(shí)制表的二分組。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，政府幾乎壟斷了對(duì)一切社會(huì)事務(wù)的治理權(quán)，其他存在于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的治理主體或治理力量是不太活躍的。社會(huì)治理格局就形成了一種“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)[6](pp.223-226)——政府處于中心，而市場(chǎng)和社會(huì)的力量處于邊緣。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在行政方面力求打破政府本位主義，逐步簡(jiǎn)政放權(quán)，努力促進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離，社會(huì)治理主體逐步走向多元。與之相隨的是，政府開(kāi)啟了從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，開(kāi)始為社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給提供了較為充分的環(huán)境和政策支持。多元社會(huì)治理主體在共享社會(huì)治理權(quán)中開(kāi)展了合作治理的行動(dòng)，正在逐漸打破“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)。

自2013年起，財(cái)政部大力推廣政府和社會(huì)資本合作(Public Private Partnership，即PPP)[7]，為準(zhǔn)公共產(chǎn)品在多元主體復(fù)合供給的模式下促進(jìn)公共服務(wù)均等化提供了引導(dǎo)。共享單車(chē)的出現(xiàn)與PPP新建資產(chǎn)中的“建造-擁有-運(yùn)營(yíng)”(Build-Own-Operate，即BOO)模式相同，使共享單車(chē)企業(yè)獲得了參與城市慢行交通系統(tǒng)的公共資源供給資格。BOO模式是由私人部門(mén)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式，有可能會(huì)因?yàn)檎疀](méi)有及時(shí)予以相應(yīng)的政策支持而陷入市場(chǎng)失靈的危機(jī)，因此政府引導(dǎo)這一類(lèi)型準(zhǔn)公共產(chǎn)品的發(fā)展會(huì)成為更加現(xiàn)實(shí)性的需要。雖然“20世紀(jì)后期以來(lái)，國(guó)家及其政府不再是唯一的社會(huì)治理主體”[8]，尤其是在“社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，在多元治理主體所構(gòu)成的社會(huì)管理體系中，政府本位已經(jīng)喪失了歷史合理性”[9](p.213)，但在規(guī)范管理這些提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的私人部門(mén)時(shí)，政府部門(mén)的相關(guān)責(zé)任仍不容忽視。脫離政府本位并不是說(shuō)社會(huì)治理不需要政府發(fā)揮作用了，而是要求政府能夠以開(kāi)放的心態(tài)來(lái)共享社會(huì)治理權(quán)，在營(yíng)造多元主體合作治理的局面中不斷明確自身所應(yīng)肩負(fù)的引導(dǎo)職責(zé)并發(fā)揮好引導(dǎo)的權(quán)能。

萊斯特·薩拉蒙(Lester M. Salamon)以委托-代理理論和網(wǎng)絡(luò)理論為依據(jù)，提出了一種“新治理”的理論視角?！靶轮卫怼钡幕局鲝埦褪怯脧?fù)雜的組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)去重新審視理性官僚等級(jí)制度，提倡公、私部門(mén)合作，采取協(xié)商、說(shuō)服、賦權(quán)的手段去解決問(wèn)題，并且強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)在公私部門(mén)合作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的過(guò)程中，在協(xié)商、說(shuō)服和賦權(quán)的手段運(yùn)用中發(fā)揮出引導(dǎo)者的角色。這種引導(dǎo)者的角色扮演最終是通過(guò)經(jīng)由政府工具的創(chuàng)新使用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。事實(shí)上，“新治理”的理論視角對(duì)于當(dāng)下中國(guó)各級(jí)政府有效克服準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性問(wèn)題提供了一種可供參考的行動(dòng)指南。

“新治理”對(duì)于政府與社會(huì)合作的“委托-代理”關(guān)系的重視與培養(yǎng)，能夠促進(jìn)多元社會(huì)治理主體參與對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給和治理。尤其是在全球化和信息化的飛速發(fā)展時(shí)代，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的跨國(guó)屬性和復(fù)合供給日益顯現(xiàn)。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給和負(fù)外部性的有效治理正在變得日益急迫。在這一難題面前，政府只能選擇調(diào)動(dòng)一切積極的因素，引導(dǎo)多元治理主體實(shí)質(zhì)性地參與解決問(wèn)題。具體而言，為了促進(jìn)共享單車(chē)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給和良性發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)章制度，規(guī)劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以規(guī)范和規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)多元治理主體充分發(fā)揮出正向的治理功能。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品投放過(guò)程中，提供專(zhuān)業(yè)性的技術(shù)支持和政策引導(dǎo)；在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費(fèi)環(huán)節(jié)，則應(yīng)當(dāng)著力于發(fā)揮好準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方和使用方之間的契約約束，同時(shí)培養(yǎng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費(fèi)相關(guān)主體的責(zé)任意識(shí)。

三、準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性問(wèn)題有效治理的政府工具選擇

在任何一項(xiàng)社會(huì)治理行動(dòng)中，政府職責(zé)和權(quán)能的實(shí)現(xiàn)必須落實(shí)到工具即政府職能履行方式的層面。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性問(wèn)題的有效治理，政府發(fā)揮好引導(dǎo)職能最終也將體現(xiàn)在對(duì)政府工具的選擇和創(chuàng)新上。關(guān)于政府工具的研究興起于20世紀(jì)前期、發(fā)展于20世紀(jì)后期，目前使用較多的分類(lèi)是以政府在社會(huì)治理中的直接參與程度為標(biāo)準(zhǔn)，將政府工具劃分為直接性工具和間接性工具。當(dāng)然，在日益復(fù)雜的社會(huì)條件下，對(duì)政府工具的選用應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)線(xiàn)性思維中對(duì)既有“工具箱”中的政府工具的選擇，要以一種總體性的視角來(lái)關(guān)注準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性的問(wèn)題可能引起的治理失靈[4]。因而政府工具的選擇過(guò)程并不是純粹理性的過(guò)程，而是一個(gè)受到工具特性、問(wèn)題性質(zhì)、政府過(guò)去處理類(lèi)似問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，以及受政策影響的社會(huì)團(tuán)體的等各種因素綜合作用的復(fù)雜的博弈過(guò)程[10](p.12)。對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性的有效治理，政府應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，既注重對(duì)傳統(tǒng)意義上的直接性工具的改造使用，又注重對(duì)間接性工具的創(chuàng)新選用。但也要突破傳統(tǒng)線(xiàn)性思維對(duì)治理工具的“選一”還是“選多”的問(wèn)題，注重不同類(lèi)型工具的協(xié)同效果[4]。畢竟，在社會(huì)治理主體多元化的情況下，網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)治理主體分別具備不同的自指稱(chēng)性以及不對(duì)等的相互依賴(lài)性的特征[11](pp.10-11)，政府采用間接性工具更有益于充分協(xié)調(diào)各方主體的合力參與。

(一)直接政府工具的使用

在傳統(tǒng)行政手段中，直接政府工具最常見(jiàn)的表現(xiàn)就是直接行政以及規(guī)制手段?？朔?zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性問(wèn)題不單單需要政府加強(qiáng)對(duì)行業(yè)的監(jiān)管力度，還需要完善配套的政策措施。以共享單車(chē)為例，目前出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章制度，除《指導(dǎo)意見(jiàn)》外，《刑法》《治安管理處罰法》《道路交通管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)以及一些地方道路交通安全管理辦法都在一定意義上回應(yīng)了對(duì)負(fù)外部性問(wèn)題的治理。但是目前并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的關(guān)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給和治理方面的法律法規(guī)。

規(guī)制工具由于具備很強(qiáng)的強(qiáng)制性，可以約束和控制規(guī)制對(duì)象為或不為。規(guī)定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入和退出機(jī)制就是限制準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的負(fù)外部性問(wèn)題、防止過(guò)度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的直接有效的手段。對(duì)共享單車(chē)行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻方面適度地加強(qiáng)規(guī)范，有利于防止因準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低所導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)資源浪費(fèi)。同時(shí)，通過(guò)探索適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律的退出機(jī)制，對(duì)不適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的企業(yè)適時(shí)淘汰，可以維護(hù)市場(chǎng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，加強(qiáng)企業(yè)的資金監(jiān)管、維護(hù)消費(fèi)者的資金安全也是當(dāng)下亟須重視的問(wèn)題。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段中的用者付費(fèi)工具逐漸發(fā)展為市場(chǎng)化工具的重要組成部分，可以為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性問(wèn)題的解決提供支持。公共財(cái)政學(xué)理論認(rèn)為，用者付費(fèi)工具適用于公共部門(mén)提供的具有私人性質(zhì)的準(zhǔn)公共服務(wù)和物品領(lǐng)域[10](p.145)，實(shí)際上，用者付費(fèi)工具在私人提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域一樣適用。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，完善共享單車(chē)實(shí)名制、加強(qiáng)信息系統(tǒng)管理是目前中國(guó)政府對(duì)共享單車(chē)行業(yè)發(fā)展的要求。而完善實(shí)名制的目的就是要將用者付費(fèi)的工具落到實(shí)處。這需要相關(guān)企業(yè)的積極配合以及政府部門(mén)能夠提供必要的政策支持。用者付費(fèi)不僅可以有效排除那些不付費(fèi)搭便車(chē)的使用人群，防止準(zhǔn)公共產(chǎn)品的資源浪費(fèi)，同時(shí)可以在確立準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求彈性、收費(fèi)成本方面發(fā)揮政府部門(mén)的積極引導(dǎo)作用，提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的利用效率，結(jié)合必要的懲戒措施，使準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費(fèi)的負(fù)外部性降到最低。

政府保險(xiǎn)是政府對(duì)個(gè)體、企業(yè)等因某一特定事件進(jìn)行賠付的政策工具[10](p.131)，通過(guò)直接運(yùn)營(yíng)或委托第三方的方式實(shí)行。當(dāng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的企業(yè)遭遇到經(jīng)營(yíng)問(wèn)題甚至面臨倒閉時(shí)，它可以讓準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費(fèi)者免于蒙受損失或承擔(dān)較小損失。但“政府保險(xiǎn)項(xiàng)目為了維持償付能力，必須對(duì)提供的服務(wù)范圍設(shè)置上限，盡管這一限制會(huì)隨時(shí)間而改變”[11](p.165)，政府保險(xiǎn)在可保風(fēng)險(xiǎn)的確立環(huán)節(jié)限定參加政府保險(xiǎn)的資格條件，比如限定投保人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損失額度并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，在風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)營(yíng)的要求方面則可以規(guī)定企業(yè)需要承擔(dān)的責(zé)任，這樣有助于防止因準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方破產(chǎn)所導(dǎo)致的后果完全由消費(fèi)者承擔(dān)的弊端。

(二)間接政府工具的使用

20世紀(jì)末，世界各國(guó)在社會(huì)治理中呈現(xiàn)出對(duì)間接性工具使用的青睞[11](p.25)。間接政府行為表現(xiàn)為政府直接參與程度低，依賴(lài)社會(huì)組織或法律法規(guī)來(lái)提供或規(guī)范政策支持，有較高的自動(dòng)性。

侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任是典型的間接政府工具。我國(guó)目前所頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》《合同法》，在司法系統(tǒng)上對(duì)于民事行為主體進(jìn)行了明確的規(guī)范，是政府可以利用的防范社會(huì)個(gè)案侵權(quán)行為發(fā)生發(fā)展的指導(dǎo)性法律。準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性往往造成侵權(quán)的責(zé)任競(jìng)合，而侵權(quán)責(zé)任的義務(wù)邊界相對(duì)于違約責(zé)任來(lái)說(shuō)更加靈活[12]，從行政層面講，政府在糾正準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性的同時(shí)可通過(guò)設(shè)置責(zé)任清單的方式對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的適用方形成市場(chǎng)威懾，即對(duì)造成不合理傷害的行為制定價(jià)格。在共享單車(chē)領(lǐng)域，自行車(chē)擠占公共交通資源是一個(gè)嚴(yán)重的現(xiàn)象，“路權(quán)”問(wèn)題已成為共享單車(chē)行業(yè)發(fā)展的瓶頸，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于用戶(hù)文明停車(chē)的規(guī)范中提出了結(jié)合電子圍欄技術(shù)、制定負(fù)面清單的方式來(lái)治理違?，F(xiàn)象的措施，這可以視為對(duì)侵權(quán)責(zé)任政府工具的指導(dǎo)性運(yùn)用?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》所鼓勵(lì)的負(fù)面清單的設(shè)置，相對(duì)于公民來(lái)說(shuō)是“法無(wú)禁止即自由”，因此，以較為完善的法律法規(guī)為依據(jù)是侵權(quán)責(zé)任可以采用的主要手段。

政府擔(dān)保工具是政府引導(dǎo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的企業(yè)組織等有序發(fā)展的重要間接性工具。一方面政府擔(dān)?？梢允固峁?zhǔn)公共產(chǎn)品的企業(yè)獲得更多商業(yè)貸款和投資的支持，將企業(yè)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)縮小化，有助于企業(yè)在政府的支持下拓寬融資渠道，防止資金鏈斷裂。另一方面貸款的門(mén)檻限制能將不合格的企業(yè)排除，維護(hù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)秩序，在區(qū)域中形成科學(xué)合理的行業(yè)分布格局。

志愿工具是以非強(qiáng)制性目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共行政的價(jià)值追求。胡德(Charles Hood)認(rèn)為，建議、信息和勸導(dǎo)可以被看成志愿性工具[10](pp.63-64)。近些年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)運(yùn)用志愿協(xié)議的方式來(lái)強(qiáng)化行業(yè)自律，有效防止了搭便車(chē)的行為。在共享單車(chē)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品發(fā)展領(lǐng)域?qū)嵭兄驹竻f(xié)議，政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與社會(huì)組織之間通過(guò)溝通來(lái)達(dá)成協(xié)議，有利于減少或規(guī)避行業(yè)中的惡性競(jìng)爭(zhēng)。政府可以通過(guò)志愿信息的手段，使社會(huì)對(duì)造成準(zhǔn)公共產(chǎn)品負(fù)外部性行為的代價(jià)產(chǎn)生可預(yù)期的恐懼心理，以使公民樹(shù)立合理使用準(zhǔn)公共產(chǎn)品的自覺(jué)性，從而培養(yǎng)公民的公共責(zé)任意識(shí)。志愿標(biāo)準(zhǔn)和志愿標(biāo)識(shí)的設(shè)立可以規(guī)范準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方的行業(yè)生產(chǎn)自律性，提升公共資源的利用率。

綜上所述，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的出現(xiàn)和被廣泛使用極大地創(chuàng)新和改進(jìn)了公共服務(wù)體系建設(shè)，有助于公共服務(wù)均等化的落實(shí)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性問(wèn)題卻是當(dāng)代社會(huì)治理中不可回避的重要議題。可以說(shuō)，在全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，如何有效應(yīng)對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性并對(duì)其帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行有效的治理已經(jīng)成為政府社會(huì)治理的重要內(nèi)容。尤其是當(dāng)共享單車(chē)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的負(fù)外部性問(wèn)題日益彰顯時(shí)，政府只有自覺(jué)地研判所面臨的基本治理生態(tài)，以引導(dǎo)者的身份來(lái)拓展多元社會(huì)治理主體間的合作，通過(guò)對(duì)直接性工具的改造使用以及對(duì)間接性工具的創(chuàng)新使用來(lái)實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品行業(yè)領(lǐng)域的有序發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①2017年6月，研究者圍繞著“ofo小共車(chē)的負(fù)外部性問(wèn)題”設(shè)計(jì)問(wèn)卷，采用隨機(jī)抽樣調(diào)查的方法，對(duì)ofo小黃車(chē)在西安進(jìn)駐的5所高校(6個(gè)校區(qū))的師生群體展開(kāi)相關(guān)調(diào)查(樣本容量為400人)，有效回收問(wèn)卷400份，總體有效回收率為100%。

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