劉　鉞，杜風光

（河南天冠企業(yè)集團有限公司，車用生物燃料技術國家重點實驗室，河南南陽 473000）

1　中國燃料乙醇發(fā)展現狀

我國燃料乙醇產業(yè)的發(fā)展始于20世紀末，目前產業(yè)規(guī)模已居世界第三位。中國酒業(yè)協會統計數據顯示全國已經有12個省推廣使用乙醇汽油，2015年燃料乙醇消費量達到222萬t，調配并銷售乙醇含量10%的E10乙醇汽油約2200萬t，占當年全國汽油消費量的22.5%[1]。2016年燃料乙醇消費量達到256萬t[2]，其中國內燃料乙醇產量204.8萬t，與2015年產量相比減少7.75%（圖1）。全國現有燃料乙醇生產企業(yè)8家，在6?。▍^(qū)）全省和6省(區(qū)）的部分地市封閉推廣（表1）。

圖1　中國燃料乙醇歷年產量

我國燃料乙醇產業(yè)自2001年開始試點運行以來，已建成產能231萬t，已批待建或在建產能105萬t，兩者合計產能為336萬t。按照原料劃分，糧食燃料乙醇產能規(guī)模155.50萬t，占總產能比例的46.28%；新建及糧食改造木薯非糧乙醇產能為168.50萬t，占總產能的50.15%；纖維素乙醇規(guī)模12萬t，占總產能比例的3.57%（表2）。

表1　中國燃料乙醇產量　(萬t)

表2　中國燃料乙醇產能分布表?。ㄈft）

受到國家臨儲政策的影響，2016年我國玉米庫存達到了驚人的2.6億t，據國務院發(fā)展研究中心統計，每噸玉米每年庫存成本高達250元左右，按此計算，2.6億t玉米需要付出的庫存成本高達650億元。為幫助解決我國龐大的玉米泄庫難題，我國玉米燃料乙醇發(fā)展需要上升到國家戰(zhàn)略層面。2016年10月國家能源局發(fā)布了《生物質能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，規(guī)劃要求加快燃料乙醇推廣應用，到2020年，生物液體燃料年利用量達到600萬t以上，其中生物燃料乙醇達到400萬t[3]。2016年11月《國務院關于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動東北地區(qū)經濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》要求建立“市場化收購＋補貼”的糧食收儲新機制，適當擴大東北地區(qū)燃料乙醇生產規(guī)模。2017年2月6日，國家糧食局研究制定了《2017年糧食流通工作要點》，要求加快推進糧食“去庫存”，深入研究消化糧食特別是玉米庫存、擴大有效消費新途徑，加快糧食加工轉化，配合做好擴大燃料乙醇產量和使用區(qū)域工作。遼寧、內蒙、吉林、黑龍江2016年分別對玉米深加工企業(yè)補貼100元/t、200元/t、200元/t、300元/t。受到原料價格和補貼政策的影響，進入2017年以來，東北及內蒙古玉米酒精新增項目上馬速度可謂火力全開，而且部分項目是針對燃料乙醇市場（表3）[4]。

“十五”初期，我國開展了燃料乙醇生產和車用乙醇汽油推廣使用試點工作。國家八部委先后聯合下發(fā)了《車用乙醇汽油使用試點方案》和《車用乙醇汽油擴大試點方案》，方案指出“推廣使用車用乙醇汽油是國家的一項戰(zhàn)略性舉措”“車用乙醇汽油在我國適用，采用車用乙醇汽油環(huán)保效應利大于弊，推廣使用變性燃料乙醇具有較好的社會效益和環(huán)境效益，對整個經濟的可持續(xù)發(fā)展、社會的進步及環(huán)境質量的改善有很大的促進作用?！?/p>

表3　2017年東北三省及內蒙古自治區(qū)玉米乙醇新增項目統計　(萬t)

2007年國務院通過《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，提出可再生能源發(fā)展“不得占用耕地，不得大量消耗糧食，不得破壞生態(tài)環(huán)境”，堅持“因地制宜、非糧為主”。2007年12月，經國家發(fā)改委批準，由中糧集團在廣西北海合浦投資成立以木薯為原料的年產20萬t的生物燃料乙醇項目正式投產，這是中國第一個經國家批準并投入生產的以非糧作物為原料的生物燃料乙醇企業(yè)，標志著中國生物燃料乙醇的發(fā)展路線正向“非糧化”轉變。

2011年12月21日，天冠集團萬噸級秸稈乙醇產業(yè)化示范項目成為中國第一個正式通過國家發(fā)改委能源局鑒定驗收的項目，在此基礎上新建成的3萬t秸稈乙醇廠投產運行，并經國家能源局批準，全面啟動了一期南陽15萬t纖維乙醇產業(yè)化示范區(qū)的建設，產業(yè)化水平處于國際先進行列。

2012年5月14日，龍力生物收到山東省發(fā)改委關于《國家發(fā)展改革委關于山東龍力生物科技股份有限公司5萬t/年纖維燃料乙醇項目核準的批復》的通知，至此作為首家生產二代纖維燃料乙醇的企業(yè)，獲得了國家燃料乙醇定點生產資格。

2　中國燃料乙醇發(fā)展面臨的主要障礙

2.1　規(guī)劃發(fā)展目標多變，缺少實現的有力保證

2007年《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出到2010年增加非糧燃料乙醇200萬t，到2020年燃料乙醇利用量達1000萬t。2012年《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，到2015年生物燃料乙醇年利用量要達到400萬t。2014年，國家發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》，繼續(xù)將非糧燃料乙醇作為重點發(fā)展的產業(yè)。2016年《生物質能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求到2020年，燃料乙醇利用量達到400萬t（表4）。

雖然我國對生物燃料乙醇的發(fā)展提出了明確的規(guī)劃目標，但缺少執(zhí)行保障，受到政策、環(huán)境、原料、市場等因素的影響，“十一五”和“十二五”的發(fā)展目標完成情況都不盡人意。2010年底我國燃料乙醇總體利用規(guī)模為172萬t，2015年燃料乙醇年產量約220萬t，離規(guī)劃的目標都有一半的差距。目前國家出臺的“十三五”目標，現有和在建產能（地方政府批準的，沒有完整統計數據）應該可以滿足規(guī)劃要求，但要完成目標還是需要在執(zhí)行細節(jié)上給予保證，特別是要在國家層面上解決產能布局、市場布局和市場消納問題。

2.2　發(fā)展路徑搖擺，原料、市場影響巨大

為了消化陳化糧，2001年我國批準建立4家乙醇企業(yè)：中糧生化（安徽）股份有限公司（前身豐原生化）、中糧生化能源（肇東）有限公司（前身為華潤酒精）、吉林燃料乙醇有限公司、河南天冠企業(yè)集團有限公司（小麥為主原料）。2003年底，中央政府針對4家乙醇企業(yè)制定了五年補貼計劃，2004年企業(yè)每生產1 t乙醇可享受2736元補貼。得益于政策扶持，乙醇產業(yè)曾紅極一時，試點快速鋪開。經過2001年—2005年的努力，國家首批4家燃料乙醇定點生產企業(yè)完成規(guī)劃建設的102萬t產能，基本實現了“十五”提出的“拉動農業(yè)、保護環(huán)境、替代能源”三大戰(zhàn)略目標。

表4　中國燃料乙醇政策規(guī)劃與發(fā)展目標

不過，隨后國際糧價啟動一輪上漲，燃料乙醇被指責為“與民爭糧”“與糧爭地”“消耗的資源比提供的能源還多”，于是2007年《關于促進玉米深加工業(yè)健康發(fā)展的指導意見》指出,發(fā)展玉米深加工業(yè)可能導致糧食供求關系和糧食價格波動的風險，發(fā)改委宣布中國將停止在建糧食乙醇燃料項目，在不得占用耕地，不得消耗糧食，不得破壞生態(tài)環(huán)境的原則下，堅持發(fā)展非糧燃料乙醇。據此，第1代燃料乙醇發(fā)展高潮正式退去。

隨著國際原油價格的不斷攀升和全球空氣污染問題的日益加重，特別是從2013年開始，全中國范圍內的持續(xù)“霧霾天”加劇了尋找清潔替代能源的迫切性，燃料乙醇迎來了第二次發(fā)展機遇期。2015年，我國玉米糧食庫存超過2億t創(chuàng)下歷史最高紀錄，且隨著庫存時間延長品質日益低下，業(yè)內呼吁發(fā)展燃料乙醇生產的聲音再次高漲。2016年10月國家能源局發(fā)布了《生物質能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，規(guī)劃要求加快燃料乙醇推廣應用，在玉米、水稻等主產區(qū)，結合陳次和重金屬污染糧消納，穩(wěn)步擴大燃料乙醇生產和消費。

2.3　財稅政策不穩(wěn)定，缺少長期穩(wěn)定的政策支持

2004年2月，《車用乙醇汽油擴大試點方案》把推廣使用車用乙醇汽油作為國家一項戰(zhàn)略性舉措。對國家批準的4個企業(yè)生產調配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇的增值稅實行先征后返，免征用于調配車用乙醇汽油的變性燃料乙醇5%的消費稅。變性燃料乙醇結算價格按同期公布的90號汽油出廠價，乘以車用乙醇汽油調配銷售成本的價格折合系數0.9111。變性燃料乙醇生產和變性燃料乙醇在調配、銷售過程中發(fā)生的虧損，實行定額補貼，補貼定額按照平均先進的原則確定。

2007年國家財政部制定《生物燃料乙醇彈性補貼財政財務管理辦法》，國家對定點生物燃料乙醇生產企業(yè)的財政補貼由過去的定額制改為彈性制。新頒布的《辦法》規(guī)定：當油價上漲，燃料乙醇銷售結算價高于企業(yè)實際生產成本，企業(yè)實現盈利時，國家不予虧損補貼。企業(yè)應當建立風險基金，風險基金要由企業(yè)專戶存儲，專項用于彌補今后可能出現的虧損?！掇k法》還規(guī)定了彈性補貼標準的核定方法。當燃料乙醇銷售結算價低于標準生產成本，企業(yè)發(fā)生虧損時，先由企業(yè)用風險基金以盈補虧，風險基金不足以彌補虧損時，國家將啟動彈性補貼。

2011年國家發(fā)改委下發(fā)《國家發(fā)展改革委辦公廳關于調整變性燃料乙醇結算價格的通知》（發(fā)改辦能源[2011]316號），調整變性燃料乙醇結算價格，即按國家發(fā)改委同期制定的供軍隊和國家儲備用93號汽油供應價格，乘以車用乙醇汽油調配銷售成本的價格折合系數0.9111，為變性燃料乙醇生產企業(yè)與石油、石化企業(yè)的結算價格。2011年財政部、國家稅務總局聯合下發(fā)了《關于調整變性燃料乙醇定點生產企業(yè)稅收政策的通知》，規(guī)定以糧食為原料生產用于調配車用乙醇汽油的變性燃料乙醇，繼續(xù)實行增值稅先征后退政策。從2011年10月到2014年12月31日退稅比例分別為80%、60%、40%、20%，自2015年1月1日起，取消增值稅先征后退政策。自2011年10月1日起，恢復征收消費稅，從2011年10月1日至12月31日征收1%，此后每年遞增。2014年12月對以非糧作為原料生產的燃料乙醇，實行增值稅先征后退和消費稅免稅政策（表5）。

2.4　法律保障不健全，市場推廣缺少制度保障

為了確保燃料乙醇產業(yè)有序、健康、穩(wěn)步發(fā)展，國家在2004年初確立了“先行試點、政策扶持、封閉運行”的產業(yè)政策。此后，國家頒布了《可再生能源法》《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經濟促進法》，國務院將生物燃料乙醇的生產納入了國家指令性計劃，各試點省也相應發(fā)布了政府封閉令。但是我國在執(zhí)行“核準生產，定向流通，封閉運行，有序發(fā)展”的政策方面不夠理想，執(zhí)行力度不強。比如國家能源局批準的廣東湛江15萬t/年燃料乙醇項目于2016年4月投產,直至2017年初仍未能進入市場,產品長期積壓[5]。已封閉運行推廣應用車用乙醇汽油的省區(qū)市中有些地方出現了停止銷售車用乙醇汽油的情況（廣西、內蒙、湖北等部分地市）,有的地方車用乙醇汽油封閉運行狀況已名存實亡。

2.4.1　進口乙醇沖擊中國燃料乙醇市場

2011年以后中美玉米開始出現明顯價格差距，尤其是2013年下半年以來，中美玉米差距達到相對高位水平，引起中美燃料乙醇成本差距擴大。國內減少燃料乙醇生產的直接政策補貼，燃料乙醇的利潤開始下滑，2014年有企業(yè)開始試探性進口燃料乙醇，2015年開始大量進口。根據海關總署數據，2015年酒精累計進口68.69萬kL，同比2014年進口2.67萬kL增長24.73倍；2016年酒精累計進口89.01萬kL，同比2015年增長29.58%[1]。進口酒精大多直接進入國內燃料乙醇市場，極大地沖擊了國內定點企業(yè)的生產和供應，違反了燃料乙醇“核準生產、定向流通”的方針。

2.4.2《可再生能源法》亟待完善，指令性計劃需要政策支持

目前，在《可再生能源法》實施細則的管理中，缺少行之有效的對燃料乙醇生產企業(yè)和成品油流通企業(yè)均實施強制性配額的管理辦法。我國的可再生能源基金只用于生物質電力的建設營運補助，沒有用于支持包括生物燃料乙醇在內的液體車用生物燃料；燃料乙醇作為油品不可缺少的組分，已經成為國家指令性計劃產品，要保障其市場供應必須給予強有力的支持。定點（核準）生產企業(yè)互相沖擊市場，特別是非定點（核準）企業(yè)參與市場競爭，影響了指令性計劃的執(zhí)行；而且對于指令性計劃的完成情況缺少監(jiān)管和補償機制，超額完成部分沒有獲得相應的財稅補貼，階段性虧損沒有相應的補助。要想執(zhí)行好我國燃料乙醇“核準生產，定向流通，封閉運行，有序發(fā)展”的方針政策，改善目前燃料乙醇市場無序競爭的亂象，必須使我國生物能源步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。

表5　中國燃料乙醇補貼政策

2.4.3　試點方案推行力度不夠，燃料乙醇更大范圍應用缺少政策支持

按照試點先行，總結經驗，穩(wěn)步推進的總體思路，經國務院批準，2002年原國家計委和國家經貿委等八部委制訂下發(fā)了《車用乙醇汽油使用試點方案》和《車用乙醇汽油使用試點工作實施細則》，在河南鄭州、洛陽、南陽和黑龍江哈爾濱、肇東等5個城市開展了為期一年的車用乙醇汽油使用試點工作。2004年經國務院同意，國家發(fā)展和改革委員會、公安部、財政部、商務部、國家稅務總局、國家環(huán)境保護總局、國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等八部委發(fā)布《車用乙醇汽油擴大試點方案》和《車用乙醇汽油擴大試點工作實施細則》，決定在我國部分地區(qū)開展車用乙醇汽油擴大試點工作。方案指出推廣使用車用乙醇汽油是國家的一項戰(zhàn)略性舉措，更是一項復雜的系統工程。有關省和國務院有關部門要高度重視，各負其責，密切配合，按照有關政策規(guī)定，穩(wěn)妥有序地抓好車用乙醇汽油的擴大試點工作。各級執(zhí)法部門要切實加強對變性燃料乙醇和車用乙醇汽油生產企業(yè)以及銷售市場的監(jiān)督檢查。

2013年，國家能源局委托第三方對擴大試點推廣工作進行了后評估，其結論是：產業(yè)發(fā)展十多年來，生物燃料乙醇生產技術基本達到世界先進水平，推廣使用成熟可靠、安全可行；試點初期確定的拉動農業(yè)、解決人畜不可食用糧食庫存問題，保護環(huán)境，替代能源三大戰(zhàn)略初見成效，社會、經濟、生態(tài)效益顯著。

產業(yè)發(fā)展至今，八部委的試點方案仍是我國燃料乙醇封閉運行的依托性文件。在前期各級執(zhí)法部門都能按照文件要求認真執(zhí)行，并促進了我國燃料乙醇行業(yè)的快速發(fā)展，但廣西（2008年）、內蒙古（2014年）、廣東（2016年）開始推廣時對乙醇汽油出現明顯的抵觸情緒，遇到了比較大的阻力，這些都不在八部委文件確定的試點范圍，地方政府的支持力度明顯下滑。目前各省在乙醇汽油的使用和監(jiān)管方面執(zhí)法力度均大不如前，加上地煉和民營加油站的興起，多處封閉運行區(qū)域高清汽油開始悄然恢復。雖然目前受到治霾和玉米泄庫的壓力，更大范圍推廣燃料乙醇的呼聲高漲，但如果沒有明確的國家政策和地方政府令做保障，燃料乙醇的全面應用還會受到很大的阻力，包括石油公司和普通消費者。

2.5　二代乙醇的轉化技術與經濟性始終未能根本性突破，也沒有相應的鼓勵政策

當前，全球燃料乙醇產業(yè)正處于從以1代為主向2代生物燃料(以農林廢棄物等纖維質為原料)升級轉換時期。全球在研發(fā)纖維素乙醇方面雖投入了巨大努力，但十幾年來未能在商業(yè)化上取得真正的最終突破。2012年，美國纖維素乙醇的實產僅為2萬加侖(約60 t)，2015年，美國纖維素乙醇的產量亦只有218萬加侖（約6540 t），離160億加侖的目標相差很遠。據美國能源部2015年底的信息，ABENGOA生物質煉制公司因面臨財務危機而停產，DUPONT會在2017年中期投產，POETDSM先進生物燃油公司2014年秋建成年產2500萬加侖纖維素乙醇廠，直到2015年第四季度才開始正式生產，估計2016年產量最多不超過1500萬加侖[6]。

3年前我國和美國在纖維素乙醇產業(yè)化示范上基本同處在萬噸級水平上，但由于美國提前出臺了噸纖維素乙醇約2150元(1.01美元/加侖)的扶持政策，最近在纖維素乙醇的示范性生產方面已經遠遠超過了我們（雖然不如預期）。我國對纖維素乙醇研發(fā)和產業(yè)發(fā)展的支持力度不足，致使我國纖維素乙醇產業(yè)化進程落后于國際先進水平，如果不能及時出臺有效的扶持政策，將錯失引領從第1代糧食乙醇向第2代纖維素乙醇轉型升級的重大機遇。

3　全國范圍內推廣使用車用乙醇汽油的建議

建議按照我國在2015年巴黎氣候大會上所做的2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右的承諾，制定2020年、2030年燃料乙醇分別替代10%、20%車用汽油的戰(zhàn)略目標。

3.1　盡快制定并出臺支持產業(yè)發(fā)展的全面、持續(xù)、穩(wěn)定的扶持政策和嚴格明確的發(fā)展產業(yè)規(guī)劃及措施條例

建議參照美國等先進國家的做法，做好頂層設計，立法并嚴格執(zhí)法，制定長遠清晰的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善配套支持政策。盡快總結在12省區(qū)推廣乙醇汽油的經驗，制定全國推廣的規(guī)劃和時間表，先行在汽車保有量大，PM2.5污染嚴重的京、津、冀、長三角、珠三角等地擴大使用。按照時間和布局銜接的方針，科學有序發(fā)展糧食乙醇，適度發(fā)展薯類乙醇，積極推進纖維素乙醇產業(yè)化生產。并盡快出臺纖維素乙醇扶持政策。部署推進規(guī)模化、產業(yè)化示范，力爭在此輪糧食去庫存后，纖維素乙醇成為燃料乙醇大規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主力軍。

3.2　完善產業(yè)扶持政策，將燃料乙醇納入可再生能源發(fā)展基金支持范疇

落實《可再生能源法》，將基金征收范圍從電力擴展到成品油。2016—2020年推算國內汽、柴油消費總量分別為66054萬t和97298萬t（分別按0.725和0.835的折算系數折9110億L和11652億L），建議按成品汽、柴油消費量征收生物燃料附加0.03元/L?；鹫魇湛傄?guī)模為622.86億元。其中用于燃料乙醇補助為425.17億元。所得用于專項支持包括燃料乙醇在內的液體生物燃料建設、研發(fā)，調節(jié)玉米補貼造成的燃料乙醇企業(yè)地域性成本差異，發(fā)展二代纖維素乙醇，提供救助性補助等。剩余約200億元用于生物柴油運營補助和彌補目前可再生能源基金的虧空。

盡快解決試點推廣期間產業(yè)政策調整帶來的遺留資金問題，為定點生產企業(yè)減負。如2014年下半年以來燃料乙醇生產企業(yè)政策性虧損掛賬問題，超計劃供應燃料乙醇補貼被扣減問題等應盡快會商解決。

3.3　立法強制推行燃料乙醇配額制，確保發(fā)展規(guī)劃目標實現

參照我國電力可再生能源配額制和美國對成品油生產企業(yè)和乙醇進口均實施強制性配額的管理方法。立法規(guī)定乙醇為法定油品改良劑，使乙醇成為車用汽油固定調合組分，逐步減少直至取締地下水污染物、致癌物——MTBE在車用汽油中的添加。

建立可再生燃料身份碼管理、交易體系，通過計劃與市場化相結合的政策機制為燃料乙醇的發(fā)展提供明確的預期和市場，并促使燃料乙醇生產企業(yè)降本增效。鼓勵傳統能源企業(yè)投資燃料乙醇產業(yè)。在執(zhí)行生物燃料強制配額制的前提下推動市場化，確保油品流通企業(yè)承擔能源替代與環(huán)境保護的社會責任。

3.4　建立科學公平的定價機制

在新的定價機制建立前，根據優(yōu)質、優(yōu)價原則，按國五92號汽油價格為基準進行結算。盡快建立石油（或汽油）糧食價差模型，核算乙醇企業(yè)成本收益，當石油（或汽油）糧食價差低于某一數據時對乙醇企業(yè)提供補助，確保乙醇企業(yè)的良性運轉。

3.5　開展燃料乙醇的基礎科學研究，為產業(yè)政策提供技術支撐；加大科技投入，促進產業(yè)升級

開展糧食乙醇和纖維素乙醇的全生命周期研究、溫室氣體排放評價，開展車用乙醇汽油同PM2.5排放的相關性研究，建立燃料乙醇同農業(yè)、環(huán)境、能源之間的評估體系模型，通過類似的基礎科學研究，深入探討燃料乙醇發(fā)展的必要性和重要性，為國家產業(yè)政策的制定提供理論和數據支撐。立足國內自有技術力量，積極引進、消化、吸收國外先進經驗，開展先進生物燃料產業(yè)示范項目建設；加快非糧原料多聯產生物液體燃料技術創(chuàng)新，建設綜合利用示范工程，促進燃料乙醇產業(yè)升級。

參考文獻：

[1]王琦.2016年中國酒業(yè)協會酒精分會工作報告[R].北京：中國酒業(yè)協會,2016.

[2]岳國君.中國燃料乙醇產業(yè)面臨的機遇和挑戰(zhàn)[C]//中國生物工程學會第二屆青年科技論壇,2017.

[3]國家能源局.關于印發(fā)《生物質能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的通知[A].2016.

[4]借助原料東風東北新項目上馬火力全開[EB/OL].[2017-08-04].http://www.sci99.com/news/25191015.html.

[5]當前可適當擴大燃料乙醇生產規(guī)模[EB/OL].[2017-08-04].http://www.sohu.com/a/132468500_115495.

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