王 輝

（中共東營市委黨校，山東 東營257091）

十九大報告指出“新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。構建公共法律服務體系是能夠更好地滿足人民對于美好生活更高要求的重要載體。筆者通過發(fā)放調(diào)查問卷、實地調(diào)研等方式對東營市公共法律服務體系情況進行了全面調(diào)查，對如何構建公共法律服務體系提出了對策建議。

一、東營市構建公共法律服務體系基本情況

筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)雖然東營市公共法律服務體系建設處于起步階段，但也進行了一些有益探索，取得了一定成效。

（一）多層次構建法律服務平臺

東營市成立了法律服務信息中心，承擔資源整合、指揮協(xié)調(diào)等功能；東營區(qū)、墾利區(qū)成立了“四個中心”（綜合法律服務、特殊人群管理、矛盾糾紛調(diào)處、法制宣傳教育），實現(xiàn)公共法律服務的窗口化，在法律服務中心大廳設置了律師服務、公證服務、法律援助、人民調(diào)解等窗口；由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）司法所統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為基層群眾提供法律幫助、法治宣傳教育、人民調(diào)解等基本服務；在41個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、1893個村（居）、132個企事業(yè)單位建立了人民調(diào)解委員會，在村（居）全部設置法律援助聯(lián)絡站，法律服務觸角延伸到了最基層。

（二）多方位開展法治宣傳教育工作

東營市以“法律六進”為載體，相繼開展了“讀書學法、文明服務”、“新型農(nóng)民法律法規(guī)知識千場宣講”、“百村千課”等專題法治宣傳活動，建成了“網(wǎng)上學法、短信送法、電臺問法、電視說法”的多方位普法宣傳平臺，舉辦了法治書畫作品展、法治征文、法治文藝創(chuàng)作演出活動，建設了法治文化廣場、法治宣傳“一條街”等教育陣地，近190萬人次不同程度地接受了法治教育，基層群眾的法律普及率超過了95%；創(chuàng)建民主法治示范村（社區(qū)）1095個，占到全市村（社區(qū)）的58%。

（三）普惠性推進法律援助工作

構建完善的法律援助工作網(wǎng)絡，一是在全市三區(qū)兩縣全部設立了法律援助中心，在一些群眾涉法訴求相對集中的基層單位設立了157個法律援助工作站，搭建“城市半小時、鄉(xiāng)村一小時”的法律援助服務圈；二是制定了適應低收入困難群眾的法律援助標準，同時不斷擴大法律援助適用范圍，截止2017年年底發(fā)放了8萬多張法律援助綠卡，對于社會弱勢群體如農(nóng)民工、殘疾人和老年人，聯(lián)合有關單位或部門開展了“陽光助殘、夕陽紅、為農(nóng)民工討薪”等多種法律援助專項活動，在全省率先將公證服務、司法鑒定納入法律援助范圍，近5年來該市法律援助案件年增長率始終保持在20%以上，2017年法律援助案件1962件，其中為貧弱家庭、農(nóng)民工索回賠欠款3000余萬元。

（四）細致化做好各項法律服務工作

東營市建立法律專家?guī)欤F(xiàn)有75名資深律師進入專家?guī)欤姓畯闹衅刚?0名擔任政府的法律顧問；為了及時滿足辦事群眾的法律需求，市直及各縣區(qū)在其信訪部門、行政服務大廳、各級法院、各級檢察院均設立了專門律師服務窗口；為幫助企業(yè)及時解決發(fā)展中遇到的法律問題，舉辦了“三個雙百”法律服務活動，即百名律師為百家企業(yè)法律體檢(以“黃藍經(jīng)濟區(qū)建設律師服務團”為平臺，組織100名優(yōu)秀律師對全市230家成長型中小企業(yè)提供免費“法律體檢”)、百名律師進百家企業(yè)舉辦法律講座、百名律師為企業(yè)辦百件實事；為幫助基層老百姓解決身邊困難，實施了“村（居）法律顧問全覆蓋”工程，514名法律服務人員為1893個村(居)群眾定期提供法律咨詢，幫助修訂完善村規(guī)民約、合同、協(xié)議等。

（五）多渠道多方式有效化解矛盾糾紛

墾利區(qū)、河口區(qū)、廣饒縣成立了專門社會矛盾糾紛調(diào)處機構，其職能是受理群眾矛盾糾紛請求、根據(jù)矛盾糾紛性質(zhì)分流、直接調(diào)處或指派專門調(diào)處機構調(diào)處，這些專門調(diào)處機構包括交通行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)、勞動行業(yè)等各種調(diào)解組織64個。“訴調(diào)對接”機制與“援調(diào)對接”機制的建立與完善，實現(xiàn)了三大調(diào)解(人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解)的無縫對接。人民調(diào)解工作的“網(wǎng)格化”管理，實現(xiàn)人民調(diào)解無死角全覆蓋，將大量矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。2017年，各級調(diào)解組織共調(diào)處各類矛盾糾紛12740起，調(diào)處成功12616起，調(diào)處成功率99%。

二、東營市構建公共法律服務體系面臨的突出問題

（一）公共法律服務的社會認知度較低

1.群眾對公共法律服務的性質(zhì)、內(nèi)容缺乏了解。遇有法律問題，部分群眾會找律師等法律服務人員尋求法律幫助，但仍有相當一部分還是習慣于通過上訪等方式來解決。

2.各級對公共法律服務在全面推進依法治國中的重要基礎性作用認識不足，缺少頂層設計。在公共法律服務體系建設上缺乏宏觀、系統(tǒng)的規(guī)劃設計。2014年8月該市頒布的《東營市基本公共服務體系建設實施方案（2014-2015年）》中，建設基本公共服務體系沒有包括公共法律服務體系的建設，導致該市的公共法律服務體系的建設，缺乏統(tǒng)一的部署和標準規(guī)范。 此外市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道）、村(居)四級責任主體擔負的職責、建設重點、法律服務的內(nèi)容、法律服務提供的方式、法律服務提供的途徑以及各級責任主體之間服務資源如何有效地整合等問題，缺乏明確規(guī)定。

（二）公共法律服務的提供缺少統(tǒng)一的平臺

從東營市目前公共法律服務體系建設情況看，各類法律服務主體非常分散、各自為戰(zhàn)，市、縣、鄉(xiāng)普遍缺少為廣大群眾提供一站式、窗口化的便民法律服務中心，不利于群眾遇事找法、解決問題。市級公共法律服務各項工作由司法局機關各科室分別承擔；縣區(qū)層面仍有三個縣區(qū)還未建成法律服務中心，已建成“四個中心”的墾利區(qū)、東營區(qū)因缺少資金、人員也沒有很好地實現(xiàn)資源整合，群眾有些法律問題還是不能在中心全部得到解決；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依托司法所提供公共法律服務，而全市41個司法所共核定編制108人，平均每所不足3人，人員力量較弱，并缺少應有的財力和場地保障。

（三）公共法律服務經(jīng)費保障不足

公共法律服務具有“公共性、無償性、普惠性”等特點，因此需要政府財政予以保障。東營市公共法律服務經(jīng)費保障機制還不完善，特別是公益性基礎法律服務，如律師擔任村居（社區(qū)）法律顧問、參與涉法信訪、在行政服務大廳值班以及其他公益服務活動等，沒有任何經(jīng)費保障，全靠行政手段及參與人員的覺悟來開展工作，導致法律服務人員參與積極性不高。普法宣傳、人民調(diào)解、法律援助的專項經(jīng)費保障情況與日益增長的基本公共法律服務需求相比仍顯不足。例如：雖然各縣區(qū)確定普法經(jīng)費標準為人均1元，但經(jīng)常不能足額撥付，影響了普法依法治理工作任務的全面落實；縣以下人民調(diào)解工作經(jīng)費、人民調(diào)解委員會工作補助經(jīng)費、人民調(diào)解員補貼經(jīng)費未按財政部、司法部要求單獨納入同級財政預算，存在不落實或落實標準低等問題，影響了基層矛盾糾紛的有效化解。今年新修訂實施的《山東省法律援助條例》進一步放寬了法律援助對象經(jīng)濟困難標準，確定為“按照接受申請的法律援助機構所在縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)居民上一年度最低生活保障標準的兩倍執(zhí)行”，同時取消了適用法律援助案件范圍具體限制，使法律援助的覆蓋面大大得拓展，增加了受援人群，與此同時也帶來了辦案數(shù)量大幅度增加，業(yè)務（辦案）經(jīng)費和機構辦公經(jīng)費缺口較大。

（四）法律服務資源分布不均衡

當前，在公共法律服務人才隊伍方面存在的突出問題是人口眾多的農(nóng)村地區(qū)法律服務資源缺乏、供需矛盾突出。其主要原因在于基層和農(nóng)村地區(qū)條件艱苦、發(fā)展平臺有限，法律人才及法律服務機構受市場因素影響，不愿扎根基層，從而導致相應的基本公共法律服務無法實現(xiàn)覆蓋式發(fā)展與全面提升。以律師事務所、法律服務所為例，全市現(xiàn)有法律服務機構67家（其中律師事務所52家、法律服務所15家）、法律服務人員594人 （其中執(zhí)業(yè)律師496人、法律服務工作者98人），僅在東、西城就有法律服務機構47家（其中律師事務所40家、法律服務所7家），占全市法律服務機構的70%；法律服務人員490人（其中執(zhí)業(yè)律師435人、法律服務工作者55人），占全市法律服務人員的82%，城鄉(xiāng)公共法律服務資源分布存在明顯不均衡的問題。

三、構建公共法律服務體系的對策建議

（一）政府主導，建立組織政策保障機制

公共法律服務體系建設是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，構建公共法律服務體系建設必須堅持“黨委領導、政府主導、部門協(xié)同、社會參與”的原則，建立完善的組織政策保障機制。

1.加強對公共法律服務體系建設的組織領導?？稍谑?、縣(區(qū))設立“全市公共法律服務體系建設領導小組”，專門負責領導、調(diào)度、推進公共法律服務體系建設，出臺推進公共法律服務體系建設的意見，明確責任主體和具體任務。

2.制定詳細的公共法律服務體系建設規(guī)劃方案。應該將公共法律服務體系建設作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，列入基本公共服務的總體規(guī)劃，并制定公共法律服務體系建設中長期規(guī)劃

3.加強對公共法律服務體系建設的監(jiān)督考核。應該將公共法律服務體系建設的完成情況及效果列入各級黨委、政府綜合考核的重要指標，確保工作落到實處。

4.加大對公共法律服務體系建設的重要意義、內(nèi)容措施的宣傳，特別是要落實好各類媒體公益法治宣傳責任，通過深入廣泛宣傳，真正讓公共法律服務深入人心，營造人人重視、人人支持、人人參與、人人享受服務成果的濃厚氛圍。

（二）完善平臺，加強三級服務中心建設

1.在市級層面，建立實體化的東營市公共法律服務中心。其主要職能是建立一站式的綜合性服務，設置法律服務、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、法律公證、法制宣傳等窗口，集中受理人民群眾的訴求，及時提供所需要的法律服務。

2.在縣級層面，加快縣（區(qū)）公共法律服務中心的建設。參照市級公共法律服務中心的模式，并結合各自實際，可增設社區(qū)、義工和心理咨詢等服務窗口。

3.在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道）層面，設立以基層司法服務機構為主體的公共法律服務中心和村（居）法律服務站。建成以市級公共法律服務中心為龍頭，縣區(qū)為樞紐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務中心為基點的立體化服務網(wǎng)絡，打造“半小時法律服務圈”，讓群眾的法律問題得到及時的解決。

（三）落實資金，夯實經(jīng)費保障基礎

將公共法律服務經(jīng)費列入財政預算，由政府購買法律服務是實現(xiàn)公共法律服務體系有效運作的主要保障方式。

1.把購買公共法律服務所需經(jīng)費列入政府財政預算。對法律服務人員擔任村居（社區(qū)）法律顧問予以保障，用于購買律師、公證、司法鑒定等公益法律服務。

2.加大公共法律服務設施建設的投入。統(tǒng)籌市、縣、鄉(xiāng)三級財政，設立專項資金，重點推進三級公共法律服務中心建設，并加強公共法治文化、法治宣傳教育基地建設，為公共法律服務提供必需的場地設施保障。

3.加大法律援助經(jīng)費保障力度。將法律援助機構辦公經(jīng)費列入財政預算切實予以保障，并每年動態(tài)調(diào)整；進一步提高市及各縣區(qū)法律援助業(yè)務經(jīng)費保障標準，切實調(diào)動法律服務機構及其從業(yè)人員辦理法律援助案件的積極性。

4.落實好現(xiàn)有的財政保障政策。推廣廣饒縣成功經(jīng)驗，落實人民調(diào)解經(jīng)費，由縣（區(qū)）財政每年預算30-50萬元作為縣級人民調(diào)解委員會指導經(jīng)費、各專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解工作經(jīng)費和重大疑難案件辦案經(jīng)費；村（居）人民調(diào)解員補貼經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政按比例共同承擔，明確補貼標準，并對調(diào)解成功的案件實行“一案一補”。

（四）購買服務，解決法律服務資源配置不均衡

通過市場化手段，由政府購買、向偏遠薄弱地區(qū)提供專業(yè)化的法律服務，是解決法律服務資源不均衡、推進城鄉(xiāng)基本法律服務均等化較為合理、穩(wěn)妥的方式。

1.充分發(fā)揮法律服務機構和人員作用。建立以律師等專業(yè)性法律服務人員為主體的固定的公共法律服務隊伍，通過政府購買其服務的方式，在市、縣公共法律服務中心及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所或公共法律服務站的組織和協(xié)調(diào)之下，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)的法律服務。

2.壯大社會工作者隊伍。通過政府向社會組織購買服務，充實公共法律服務所需的社會專業(yè)力量，作為職業(yè)化、專業(yè)化公共法律服務隊伍的有效補充，解決基層力量不足的問題。

3.壯大法律服務志愿者隊伍。這類人員主要包括退休的政法工作人員、在職的人民法官和人民檢察官及公安警察、在校的法律專業(yè)大學生，利用自己的專長為社會提供服務，以此緩解社會公共法律服務力量存在的供給不足問題。