白燕茹

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801)

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧是我國新時期扶貧開發(fā)的基本方略，也是增強(qiáng)扶貧工作實(shí)效性的必要選擇?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》提出，要引導(dǎo)非政府組織在政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目中發(fā)揮參與和執(zhí)行作用[1]，首次提出合作扶貧概念；《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》則強(qiáng)調(diào)要動員社會各界參與扶貧開發(fā)、積極支持和幫助各類社會組織參與扶貧任務(wù)。《中共中央發(fā)布關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三五年規(guī)劃的建議》中，明確提出了積極鼓勵社會力量參與到農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中。在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，又明確提出要通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧[2]。社會組織作為社會性力量的典型形態(tài)，是我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要參與主體。社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧能克服傳統(tǒng)扶貧治理模式下政府在項(xiàng)目選擇、資金籌措運(yùn)營、模式確定等方面出現(xiàn)選擇性偏好之弊端，且其專業(yè)性、精細(xì)化的扶貧優(yōu)勢亦與精準(zhǔn)扶貧精細(xì)化服務(wù)特點(diǎn)相契合。國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中已經(jīng)明確提出社會組織參與扶貧工程，現(xiàn)階段必須重新審視農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中的法律問題以回應(yīng)脫貧致富的法治化要求。

一、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的法律正當(dāng)性

(一)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的法理基礎(chǔ)

從法理角度分析農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織的合作，著重從價值衡量角度分析其正當(dāng)性。

1．自由。自由是人類及每個人所追求的重要價值之一[3]，自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利。扶貧領(lǐng)域中的泛行政化問題，可能導(dǎo)致個人自由受到損害。為了促進(jìn)政府權(quán)力的有限運(yùn)行和個人權(quán)利、自由的有效保障，法學(xué)理論界普遍認(rèn)可政府權(quán)力制衡的憲政體制。以此為基礎(chǔ)不難發(fā)現(xiàn)，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧是從自由的角度出發(fā)，打破政府的壟斷，使得在扶貧領(lǐng)域內(nèi)民間主體能在法律范圍內(nèi)按照自己的意志進(jìn)行活動。

2．效率。在法學(xué)領(lǐng)域，較早對效率關(guān)注的是秉承功利主義思想的學(xué)派，認(rèn)為效率是最大多數(shù)人的幸福。但是現(xiàn)代法經(jīng)濟(jì)學(xué)才使效率在法律制度中真正發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性作用。從社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的動因來看，其目的在于提高行政效率、解決財政困境。一方面，社會組織發(fā)展迅速，其自身優(yōu)勢更加契合了精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化工作，政府與社會組織合作對于行政效率的提高具有很大的促進(jìn)作用；另一方面，社會組織不僅能夠解決財政困境，而且還能夠提高經(jīng)濟(jì)效率。比如，慈善組織的眾籌資金能夠協(xié)助貧困群眾減貧。

3．正義。正義即公正、公平、公道，居于法律價值體系的最高位置[4]，堪稱法律的終極目標(biāo)。農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作形式上是公權(quán)力的退縮、民間力量的滲透，本質(zhì)上是通過分配權(quán)利、權(quán)利與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對利益、負(fù)擔(dān)的公正分配，最終以確立正義。

(二)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的憲法基礎(chǔ)

1．農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作不屬于憲法禁區(qū)。依據(jù)憲法原理及規(guī)定可知，積極保障公民生存權(quán)并形成相關(guān)政策和制度是立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，并且立法機(jī)關(guān)可自由判斷和選擇行使該義務(wù)的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)手段。精準(zhǔn)扶貧是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而采取的措施，屬于保障公民生存權(quán)的內(nèi)容。這就意味著，社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧從憲法層面屬于立法機(jī)關(guān)的裁量范圍，國家或政府可以將自己原有的公共任務(wù)轉(zhuǎn)給或者與其他組織共同承擔(dān)。因此，憲法理論上社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧并不屬于憲法的禁區(qū)。

2．農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作符合人權(quán)保障原則。從法律制度根源而言，貧困之所以貧困是因其生存與發(fā)展的權(quán)利缺失或受限的一種生活狀態(tài)，即生存權(quán)和發(fā)展權(quán)缺失或受限。生存權(quán)是首要的人權(quán)，發(fā)展權(quán)能夠使得生存權(quán)得到持久保障。發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，依據(jù)聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》可知，每個人都有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會與文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)[5]。如果人權(quán)的兩大基本權(quán)利——自由權(quán)與發(fā)展權(quán)遭剝奪，或者因市場失靈造成信息不對稱和壟斷，必然會使權(quán)利弱小者的競爭能力受到嚴(yán)重?fù)p害，這種能力的剝奪映射到市場失靈中即是公共物品的缺失，貧困由此而生。社會組織參與合作扶貧源于我國遵守憲法、尊重和保障人權(quán)的要求。社會組織作為廣泛利益群體的代表，在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中可以通過社會力量反饋不滿以及表達(dá)群眾的意愿，客觀上起到了在政治上維持少數(shù)意見者以及弱勢群體的利益，最終實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的保障。

(三)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的行政法基礎(chǔ)

1．行政范式從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)換理論。在國家行政從“全能無限政府”轉(zhuǎn)向“有限高效政府”的趨勢下，政府面臨諸多挑戰(zhàn)。政府面對挑戰(zhàn)的最好方法是擯棄單一化的管理模式，探索合作方式，充分發(fā)揮政府之外的力量，立足于將作出決定的權(quán)力不再集于政府一家，而是通過群策群力來減輕政府作出決定的負(fù)擔(dān)。社會組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)際上通過社會力量減輕了政府的負(fù)擔(dān)，政府與社會力量可形成合力，產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

2．行政法從管理到服務(wù)的理念變遷。中國行政法正處于社會轉(zhuǎn)型時期，其為了回應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，必須進(jìn)行拓寬公共服務(wù)范圍、確立公共服務(wù)配套原則、構(gòu)建公私合作公共服務(wù)模式等變革。與服務(wù)型政府相對應(yīng)的行政法理論是狄驥的“公共服務(wù)說”，該說認(rèn)為，服務(wù)論是行政法的基礎(chǔ)理論之一[6]。服務(wù)論要求行政主體以積極行政的立場行使行政權(quán)以保護(hù)人民個人的自由權(quán)利，通過使社會組織在扶貧領(lǐng)域中參與能夠使扶貧工作更加民主，真正實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)功能。

3．行政法從公私分立到公私交融的私法潛能。隨著社會的發(fā)展、市場失靈的出現(xiàn)，公法和私法的相互交融已經(jīng)成為了一種趨勢[7]。私法的平等、公平、誠信等理念在行政法中的引入，能夠?qū)崿F(xiàn)限制行政權(quán)力濫用、促進(jìn)參與意識的提高等實(shí)效。行政法學(xué)界在現(xiàn)階段對于行政法與私法的互補(bǔ)已經(jīng)達(dá)成了共識，認(rèn)為行政法和私法已經(jīng)不再是兩個截然不同的法學(xué)領(lǐng)域[8]，“公法私用”與“私法公用”已成必然趨勢。農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作就是公私交融的結(jié)果。

二、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的法律現(xiàn)實(shí)境遇

我國目前沒有國家層面的扶貧開發(fā)立法，其他法律對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作無明確規(guī)定、亦沒有明顯的禁止性規(guī)定。但是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作具有法學(xué)理論上的正當(dāng)性，這一現(xiàn)狀凸顯出法律的滯后性[9]。 目前指導(dǎo)我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的主要是行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件甚至是內(nèi)部規(guī)定，普遍存在政府與社會組織合作法律規(guī)范依據(jù)不足等問題。

(一)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織的合作模式面臨無法律明文規(guī)定的困境

1．社會組織參與扶貧面臨無法律明確規(guī)定的法律障礙。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時首次提出精準(zhǔn)扶貧?！吨泄仓醒氚l(fā)布關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確提出，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、脫貧攻堅(jiān)工程，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出，到2020年，要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿以及保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房[10]。農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的新要求，更加需要發(fā)揮社會組織的力量。然而，目前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的法律認(rèn)同依然欠佳。社會組織最早起源于西方國家，經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)有主權(quán)在民、協(xié)商民主、新公共服務(wù)等理論證明其存在的合理性。近年來，我國的社會組織發(fā)展迅速、成果可嘉，但是不完善的法律制度仍然阻礙了社會組織的進(jìn)一步健康、快速的發(fā)展。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)，社會組織仍然無法擺脫法律缺失的困境。

2．政府與社會組織合作扶貧的公私合作模式面臨法律缺失的困境。雖然我國在公共事業(yè)領(lǐng)域的公私合作成效顯著，但目前在公共領(lǐng)域的公私合作尚無專門性的立法。依靠政策指導(dǎo)的公私合作存在法律方面的困境，在合作運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管主體以及糾紛解決等方面都缺乏明確的法律規(guī)則。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中，政府與社會組織合作面臨著缺乏法制與法治的雙重困境。法律規(guī)則的缺失以及人治大于法治的現(xiàn)狀，使得在若干不確定因素的影響下，社會組織參與合作扶貧的隨意性較大，雙方的合作進(jìn)程受到了影響和制約。

(二)現(xiàn)有法律制度對于農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的相關(guān)規(guī)定不完備

1．社會組織管理方面相關(guān)法律制度不完備。《社會團(tuán)體登記辦法》是有關(guān)社會組織的專門法律，但是主要是對登記事項(xiàng)作了相關(guān)規(guī)定。2016年8月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，對促進(jìn)社會組織的完善有一定的指導(dǎo)作用，但是由于效力位階過低導(dǎo)致發(fā)揮的作用有限。社會組織參與扶貧工程，需要對社會組織本身提出很高的要求，同時須有相關(guān)的法律法規(guī)對其的產(chǎn)生、認(rèn)定、活動、監(jiān)督等一系列程序進(jìn)行規(guī)制。然而，由于諸多原因，我國的社會組織以及相關(guān)法律法規(guī)的設(shè)立明顯遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足扶貧工程的要求。例如，社會組織準(zhǔn)入機(jī)制上，因長期缺乏法律規(guī)范的明確規(guī)定，導(dǎo)致準(zhǔn)入制度寬松而造成社會組織參差不齊。另外，社會組織內(nèi)部管理制度不健全、財務(wù)狀況不清晰，并且現(xiàn)行對社會組織的監(jiān)督制度缺失，這都對社會組織的發(fā)展造成了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致社會組織難以真正地參與到扶貧工程中[11]。

2．行政程序制度不完善。我國行政法領(lǐng)域內(nèi)長期以來“重實(shí)體、輕程序”的做法導(dǎo)致行政程序存在諸多問題。2008年，湖南省制定的《湖南省行政程序條例》開創(chuàng)了我國行政程序法典化的先河，江蘇、山東、浙江等省份也制定了省級的行政程序法規(guī)范。黨的十八屆四中全會提出了重大行政決策的作出需要程序規(guī)制，制定全國統(tǒng)一的《行政程序法》，但時至今日仍沒有出臺。政府與社會組織合作扶貧的過程是行政機(jī)關(guān)選擇適當(dāng)?shù)纳鐣M織參與到公共行政事務(wù)之中的過程，若沒有相關(guān)法律法規(guī)約束此過程，可能造成尋租行為的產(chǎn)生，最終導(dǎo)致對國家和公眾利益的侵害。另外，社會組織在履行農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧義務(wù)時，由于規(guī)范的程序制度缺失，有可能削減公共服務(wù)質(zhì)量，從而損害公眾的利益。

3．政府與社會組織合作扶貧的責(zé)任模糊。社會組織參與扶貧工作，可能會導(dǎo)致政府本應(yīng)承擔(dān)的民主、公平責(zé)任受到一定程度的削弱。由于法律制度的不完善，社會組織不需要承擔(dān)本來由政府承擔(dān)的民主、公平責(zé)任，從而逃避對政府、對公眾的責(zé)任。社會組織有可能以政府指令存在缺陷為由將責(zé)任推向政府，政府部門會以社會組織應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任為由而推卸責(zé)任，結(jié)果是公共責(zé)任在政府與社會組織的互相推諉之間流失，最終必然會影響農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)。

三、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的法律保障

目前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧采取的是扶貧政策為主、地方性法規(guī)為輔的工作思路與方式。為了增強(qiáng)扶貧工作的實(shí)效性，應(yīng)堅(jiān)定不移地恪守法治原則，不斷強(qiáng)化以法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)，通過法治化來增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織的合作政策導(dǎo)向尚不成熟，將法治思維和法治方式運(yùn)用其中，能夠有效保障貧困對象的根本利益，讓貧困群眾有更多的獲得感。

(一)盡快制定《社會組織管理法》，規(guī)范和引導(dǎo)社會組織的活動

社會組織參與精準(zhǔn)扶貧的制度建設(shè)中，需要加快建立社會扶貧信息平臺、以政府購買服務(wù)為重點(diǎn)、強(qiáng)化制度管理等引導(dǎo)社會組織參與精準(zhǔn)扶貧。法律是社會根本性制度賴以確立的平臺，通過法律規(guī)范社會組織的管理制度能夠充分發(fā)揮社會組織的潛力。為了實(shí)現(xiàn)社會組織參與合作扶貧得到法律的規(guī)范制約與切實(shí)保障，應(yīng)盡快制定效力位階較高的《社會組織管理法》，通過法律明確社會組織的法律地位[12]。同時要針對社會組織現(xiàn)行寬進(jìn)嚴(yán)出、財務(wù)管理混亂等問題，應(yīng)該對社會組織的準(zhǔn)入資質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)行機(jī)制、爭議解決、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

(二)完善農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的程序制度

美國法學(xué)家博登海默曾言：“歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，他們都曾努力防止不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖建立某種適于生存的秩序形式。這種要求確立社會有序模式的傾向，絕不是人類所作的一種任意專斷或違背自然的努力?！盵13]由此可以看出，人類社會中的秩序是極其重要的，人類為了適應(yīng)生存使得追求更加完善的組織秩序成為人類社會本身的一種本能。農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的實(shí)體法治存在困境，因此我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧更需要程序法治。農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作應(yīng)遵守程序公開、公正、參與、合法等原則，構(gòu)建公平、透明、參與的合作人選擇機(jī)制，及時公開實(shí)施的依據(jù)、過程及結(jié)果等信息，廣泛聽取各方意見以實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上的治理模式相并存。

(三)強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作扶貧的督察與督查

針對政府與社會組織合作扶貧過程中存在的權(quán)責(zé)不對等、參與的各方主體不當(dāng)使用財政資金等行為，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織的合作需要強(qiáng)化監(jiān)察體制。根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》的規(guī)定*《行政監(jiān)察法》第50條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員實(shí)施監(jiān)察，適用本法?！笨芍?、公務(wù)員及參與的社會組織均可成為被監(jiān)察的對象。行政監(jiān)察是一種典型的“官對官”的依法約束，必然有難以避免的缺陷，所以合作扶貧監(jiān)督機(jī)制不能只設(shè)置一個中心權(quán)威，“民對官”的人民監(jiān)督權(quán)力機(jī)制亦是需要強(qiáng)化的重點(diǎn)。基于政府與社會組織扶貧資金來源的特殊性，政府扶貧源于財政資金，社會組織扶貧資金來源于企業(yè)、個人的捐贈或政府轉(zhuǎn)移支付的扶貧項(xiàng)目資金，因此，扶貧對象與資金提供方應(yīng)是人民監(jiān)督的兩大主體。若扶貧對象、資金提供方對包括社會組織在內(nèi)的扶貧主體不滿時，可以書面或口頭形式向行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)檢舉。

(四)完善農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作的司法控制

以法治思維貫穿在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與社會組織合作扶貧糾紛的解決，通過司法權(quán)而不是行政權(quán)來審查具體扶貧行為的合法性。法院司法審查的有限性、有效性體現(xiàn)在對扶貧行政合法性的審查方面，就是可不以判定扶貧政策價值為前提直接審查扶貧主體的自然正義和社會公益方面的行為合法性。發(fā)揮法院的司法審查作用，真正落實(shí)司法的基本保障功能。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政府與社會組織合作領(lǐng)域內(nèi)，籌措資金、使用資金產(chǎn)生的信托責(zé)任、違約責(zé)任，相關(guān)主體可以啟動普通民事訴訟程序，尋求該類糾紛的理性解決[14]。另外，根據(jù)我國《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的規(guī)定*《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”，可以在扶貧領(lǐng)域嘗試實(shí)施扶貧公益訴訟。特定的機(jī)關(guān)或者社會組織可以將扶貧過程中的違法行為及結(jié)果向法院提起公益訴訟。此時法院應(yīng)該在扶貧公益訴訟中發(fā)揮積極作用，審查扶貧行為的違法性，明確各方的責(zé)任，通過司法裁判來實(shí)現(xiàn)對違法行為的糾正，最終解決涉及公益的扶貧糾紛。

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