石杰琳 何靜

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

“政府體制”，廣義上是指國家、行政、司法機關(guān)的構(gòu)成原則、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、結(jié)構(gòu)形式及其相互關(guān)系的總和，大體與“政治體制”的含義相同；狹義上是指政府行政部門的職能設(shè)置、權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行的總方式，基本與“行政體制”的概念相重合。因此，從政府體制維度研究樸槿惠彈劾案，不僅涉及政府與立法機關(guān)、司法機關(guān)的關(guān)系，而且涉及政府與政黨、政府與市場以及政府與社會的關(guān)系。2017年3月，韓國總統(tǒng)樸槿惠被彈劾下臺，或因或果都與韓國的政府體制密切相關(guān)。深度剖析此彈劾案背后的政府體制因素，不僅有助于拓展對韓國內(nèi)政的研究，而且對于認知后發(fā)國家政治發(fā)展的進程也具有現(xiàn)實意義 。

一、獨特的總統(tǒng)制模式：法國式與美國式的混合

各國政府體制中一個至關(guān)重要的內(nèi)容，就是定義行政機關(guān)(狹義的政府)與立法機關(guān)的關(guān)系，這即所謂的政府模式。1987年10月，韓國通過的新憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于國會，行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府,司法權(quán)屬于由法官組成的法院，三權(quán)分立、相互制約。憲法還明確規(guī)定，國會對于總統(tǒng)、總理、國務(wù)委員等職務(wù)在執(zhí)行公務(wù)過程中違犯憲法或法律時，可決議彈劾追訴。其中，對于總統(tǒng)的彈劾追訴，須有半數(shù)以上的在籍國會議員提議、三分之二以上的在籍國會議員同意[1]?？梢哉f，憲法授予國會彈劾追訴總統(tǒng)違法的權(quán)力，是韓國政府模式與法、美總統(tǒng)制的共同點所在。但不同的是，法國半總統(tǒng)體制下總統(tǒng)有權(quán)解散議會，而美國總統(tǒng)制下總統(tǒng)沒有解散國會之權(quán)力，正是在這一關(guān)鍵權(quán)力的配置上，政府模式形似法國半總統(tǒng)制的韓國吸收了美國總統(tǒng)制的特色。

之所以說韓國政府模式形似法國半總統(tǒng)制，因為韓國既有國家元首總統(tǒng)，也有政府首腦總理，類同于法國的雙巨頭體制。總統(tǒng)是國家元首和全國武裝力量司令、首席外交官和外交政策決策者、主要政策和法律的決定者，在政府系統(tǒng)和對外關(guān)系中代表整個國家?？偨y(tǒng)有權(quán)任命總理，總理任政府首腦。根據(jù)大韓民國憲法，總統(tǒng)“統(tǒng)轄由國務(wù)總理和各部組成的行政府”，“行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府”[1]。但總統(tǒng)任期滿后不得連任，特別是韓國憲法沒有明確授予總統(tǒng)解散國會的權(quán)力，這使韓國的政府模式凸顯出與法國半總統(tǒng)制的迥異點。韓國憲法亦未有涉及總統(tǒng)有權(quán)解散國會的條款，這在相當(dāng)程度上保障了韓國立法機關(guān)對國家元首、政府首腦的權(quán)力監(jiān)督和制約有效，但另一方面，正如所見，韓國總統(tǒng)每每遭際國會中反對黨、在野黨聯(lián)合發(fā)難被窮追猛打時無力反制，包括樸槿惠被提起彈劾，國會氣勢如虹，銳不可當(dāng)，這恐怕與韓國總統(tǒng)沒有被授予解散國會的權(quán)力不無關(guān)系。總統(tǒng)的失職、非法行為是引發(fā)國會問責(zé)、彈劾乃至調(diào)查的致因，但總統(tǒng)無權(quán)解散國會是否客觀上誘使反對黨、在野黨借助國會權(quán)力無所顧忌地“逼宮”，值得探究。從政治民主化后韓國的經(jīng)驗來看，在任總統(tǒng)因各種原因受指控和揭露，幾乎全部發(fā)生在總統(tǒng)任期即將結(jié)束的跛腳鴨時期[2]。從李承晚到盧武鉉、再到樸槿惠，其個人命運雖然令人唏噓，但制度設(shè)計及其運行關(guān)乎政治生態(tài)的大局。

二、政商關(guān)系密切：根源于后發(fā)國家政府的“拐杖”作用較強

政府職能是各個國家政府體制中的內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素，它是指一定歷史時期政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)或者應(yīng)該發(fā)揮的作用。政府職能中一個繞不開的問題，就是如何處理政府與市場的關(guān)系。政商關(guān)系，某種意義上就是政府與市場的關(guān)系。在西方國家，如英國、美國，屬于典型的自由市場經(jīng)濟國家，政府對經(jīng)濟的干預(yù)度較低，而后發(fā)國家，如日本、韓國等東亞國家，在二次大戰(zhàn)后較長時期內(nèi)，實施追趕先發(fā)國家的“趕超戰(zhàn)略”，此過程中，政府的“拐杖”作用強大，致使政府與市場主體的關(guān)系密切。應(yīng)該說，“政府主導(dǎo)經(jīng)濟”是后發(fā)國家經(jīng)濟起飛時期的普遍模式，實踐中也確實取得顯著的經(jīng)濟成就，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展上升到更高階段，政府干預(yù)經(jīng)濟的程度和范圍理應(yīng)逐漸減弱[3]。

在韓國，政府與財閥的互倚關(guān)系由來已久。樸正熙時代的“漢江奇跡”就是對威權(quán)體制下政商密切關(guān)系的注腳。幾十年前，為了快速躋身于經(jīng)濟強國行列，性急的韓國選擇扶持財閥以求重點突破，國家政策和資金向財閥傾斜，政府不遺余力為其保駕護航[4]。其后幾十年，韓國政治轉(zhuǎn)型，威權(quán)體制風(fēng)光不再，但歷史的慣性使政府與商界依然保持著撇不清的關(guān)系。確實有幾屆前任總統(tǒng)有意改變這種被人詬病的狀況，但最終無法實現(xiàn)。即使他們自身盡力避免與商界發(fā)生糾葛、獨善其身，也難以保證家人或親戚涉案而致他們陷入被動境地。此種情形在盧武鉉、金大中、金泳三總統(tǒng)身上體現(xiàn)得淋漓盡致，而總統(tǒng)本人全斗煥、盧泰愚涉嫌腐敗被處刑罰，也正是官商勾結(jié)帶來的惡果。樸槿惠彈劾案中，總統(tǒng)容忍其閨蜜(崔順實有財團背景)干政，致使韓國民眾心理受傷，加上樸總統(tǒng)被指控向一些大型企業(yè)逼捐給其閨蜜控制的機構(gòu)，更讓人難以容忍其公權(quán)私用的行為，不能不激起民眾的強烈反應(yīng)。其實，“親信干政”只是韓國現(xiàn)行體制下政商關(guān)系的派生物而已，涉嫌受賄特別是樸槿惠涉及三星、樂天等韓國大企業(yè)的賄賂事件恰是韓國式政商關(guān)系的反映,“親信干政”事件和向大財團“逼捐”，暴露出韓國政府決策體制的弊端及政府管理經(jīng)濟職能的錯位。

不可否認，財閥為韓國經(jīng)濟騰飛作出過突出貢獻，也在韓國經(jīng)濟體制中扮演著重要的角色。但韓國財閥與政府之間的膠著關(guān)系，不僅擠壓著眾多中小企業(yè)的發(fā)展空間，而且事實上也是造成權(quán)錢交易、互謀利益的“黑金政治”現(xiàn)象不絕的根源。樸槿惠執(zhí)政之初，宣稱打造“創(chuàng)新經(jīng)濟”、推動“經(jīng)濟民主化”、限制財閥。然而，幾年過后，創(chuàng)新經(jīng)濟中心的動力不足，財閥體制依然根深蒂固，即便是財閥企業(yè)債臺高筑、競爭力下降，樸槿惠“并不打算改變它們的所有權(quán)結(jié)構(gòu)以及對韓國經(jīng)濟的壟斷狀況”[5]。三星、樂天、SK等企業(yè)集團為兩大涉腐基金會捐款是賄賂行為，而賄賂者自然有獲取政府讓利和某些特權(quán)的盤算。政商合流是引致樸槿惠總統(tǒng)犯案及其被彈劾下臺的原因之一。實踐證明，要改變政商合流的現(xiàn)狀，必須要讓政府轉(zhuǎn)型，收起“拐杖”，放權(quán)于市場。

三、政黨政治斗爭：反對黨、在野黨聯(lián)合火攻

政黨政治是通行于歐美國家的政治活動范式，它是歐美國家政府體制運行的依托環(huán)境，甚至說是政府體制運行的構(gòu)成內(nèi)容，因為現(xiàn)代西方國家的政府都是“政黨政府”。韓國的政黨政治形同歐美國家，也是多黨競爭選舉，輪流上臺執(zhí)政。但與歐美國家政黨競爭較多集中在意識形態(tài)傾向、政策主張的分歧上面不同，韓國政黨競爭更多涉及對政府成員的腐敗和濫用權(quán)力的監(jiān)督、特別是注重對前任總統(tǒng)的罪行追討或?qū)ΜF(xiàn)任總統(tǒng)的違憲行為實施彈劾。應(yīng)該說，反對黨、在野黨的監(jiān)督和批判是迫使執(zhí)政者自律的有效途徑，也是韓國民主政治發(fā)展進程不可缺少的動力，但韓國式的政黨政治加上其“血性”的民族性格，就使其政黨之間的分歧和爭斗往往不易調(diào)和和消弭,理性的低成本的朝野協(xié)商難以達成，這給韓國政治所必需的妥協(xié)帶來了極大的困擾[6]。

一般說來，總統(tǒng)任期將滿之際，也是各政黨展開下屆總統(tǒng)競選、制造競選話題的啟動之時，各政黨不會放過任何機會尋找政敵的把柄和漏洞。而執(zhí)政者進入第四年即進入政治資源相對不足的權(quán)力跛腳鴨時期，往往容易遭到攻擊[2]。此次總統(tǒng)樸槿惠被彈劾，正是國會中反對黨、在野黨聯(lián)合開火取得的勝利。反對黨、在野黨以國會為陣地，聯(lián)合行使國會的彈劾權(quán)以扳倒執(zhí)政黨。應(yīng)該說，議會政治與政黨政治相交織，是現(xiàn)代西方式民主模式的常態(tài)運行，而且在野黨、反對黨也只有借用議會這個陣地和運用議會擁有的法定權(quán)力，才能對執(zhí)政黨形成強大的殺傷力。實際上，樸槿惠及其歷屆韓國總統(tǒng)的命運結(jié)局都折射出韓國總統(tǒng)與國會、執(zhí)政黨與反對黨、在野黨互動關(guān)系的復(fù)雜性。由于“親信門”丑聞、“世越號”事故中總統(tǒng)應(yīng)對不力以及被控接受Mir財團、K體育財團賄賂等事件發(fā)酵，2016年12月3日，韓國三大在野黨即共同民主黨、國民之黨、正義黨及無黨派議員向國會提交對總統(tǒng)樸槿惠的彈劾動議案，指責(zé)樸政權(quán)執(zhí)政不力、違反憲法和法律，結(jié)果是國會以234票贊成、56票反對、2票棄權(quán)、7票無效宣布通過彈劾議案，樸槿惠遭到停職，由國務(wù)總理黃教安代行總統(tǒng)職務(wù)。此次國會彈劾權(quán)的成功實施，成為韓國國會有力制約執(zhí)政黨政府權(quán)力的又一個例證，而反對黨、在野黨的策略也助推了國會之外要求樸槿惠下臺的公眾呼聲高漲。

當(dāng)然，這次彈劾案能在國會內(nèi)順利通過，也與執(zhí)政黨內(nèi)部發(fā)生嚴重分化即“倒樸派”與“擁樸派”決裂有直接關(guān)系。本來執(zhí)政的新國家黨在2016年4月13日第20屆國會議員選舉中沒有獲得300個議席中的半數(shù)席位，而使在野的共同民主黨一躍成為國會第一大黨，這就為日后國會成功實施彈劾權(quán)提供了有利條件。加之樸槿惠所屬的新國家黨的非主流議員也支持表決總統(tǒng)彈劾案，表明一部分本黨議員已與樸槿惠劃清界限，“非樸”勢力贊成反對黨、在野黨的主張，有助于推動彈劾進程。

四、公民參與、輿論的壓力推動了彈劾案的進行

在彈劾樸槿惠案中，反對黨、在野黨使用國會的彈劾權(quán)力向樸槿惠總統(tǒng)及其執(zhí)政黨追責(zé)，屬于體制內(nèi)政黨力量的抗衡，同時也是三權(quán)分立架構(gòu)下部門之間“以權(quán)制權(quán)”的體現(xiàn)；而民眾發(fā)起的街頭集會“倒樸”行動可被視作體制外的壓力與訴求。常言道，“水能載舟，亦能覆舟”。四年前，樸槿惠在韓國國會廣場就任總統(tǒng)時躊躇滿志地宣示自己的治國理念，這即經(jīng)濟振興、國民幸福和文化興盛，人們期望著“一個充滿希望的新時代”來臨。然而，四年之后，韓國財政赤字逐步擴大，國家債務(wù)增加，經(jīng)濟發(fā)展停滯，2016年失業(yè)人口突破百萬人[5]，加之《勞動法》改革及文化界黑名單等問題，民眾對樸槿惠政府的失望隨著“親信干政”丑聞、“世越號”事故以及接受Mir財團、K體育財團賄賂事件的發(fā)酵而加劇，終釀成規(guī)模宏大的“倒樸”運動。作為一個民主國家，政府執(zhí)政的合法性來自于公民授權(quán)與贊同。伴隨韓國的政治民主化轉(zhuǎn)型，媒體與言論日益開放，民眾政治參與的權(quán)利得到保障，特別是韓國中產(chǎn)群體隨著經(jīng)濟發(fā)展而成長壯大，并有強烈的政治參與要求。此次“親信干政”事件一經(jīng)媒體曝光，立即引起民眾大規(guī)模聲討。在國會通過總統(tǒng)彈劾案后，韓國市民首次舉行游行活動，之后多次舉行燭光集會，全國參與“反樸”集會的總?cè)藬?shù)累計超過一千萬人次。支持彈劾總統(tǒng)的民眾通過街頭抗議、集會游行等表達訴求迫使韓國檢方盡快查明真相；之后，民眾再次聚集在憲法法院門口示威，為彈劾案造勢，敦促憲法法院最終批準(zhǔn)彈劾?？梢哉f，在樸槿惠去留問題上，街頭政治的輿論壓力發(fā)揮了不小的作用，一定程度上直接推動了樸槿惠下臺。

當(dāng)然，在彈劾案審理過程中，“倒樸”民眾與“擁樸”民眾之間的撕裂已經(jīng)顯現(xiàn)，政見分歧嚴重。這種情況將對韓國日后的國內(nèi)政治實踐產(chǎn)生消極的影響，無論誰上臺、誰執(zhí)政，都無法避免顯性的或隱性的民眾整合危機。

五、司法獨立運作：憲法法院最終定案

探究一個國家的政府體制，除了政府(狹義)與立法機關(guān)的關(guān)系是必須的關(guān)注點外，政府與司法機關(guān)的關(guān)系也是政府體制研究不可或缺的內(nèi)容。與英美法系國家不同，韓國同德國等大陸法系國家一樣設(shè)有憲法法院，此機構(gòu)對憲法爭端擁有管轄權(quán)，是保障憲法實施的最高司法機關(guān)。1988年9月，韓國憲法法院(前譯憲法裁判所)成立。韓國憲法規(guī)定，為保障司法之獨立，大法官由大法院院長提名，經(jīng)國會同意后，由總統(tǒng)任命；大法院院長及大法官以外的法官，經(jīng)大法官會議同意后，由大法院院長任命。新增設(shè)大法官之職位及大法院院長、大法官以外之法官，須經(jīng)大法官會議同意后，大法院院長才能予以任命規(guī)定，以免總統(tǒng)過分干預(yù)法院的人事而影響司法權(quán)之獨立。不難看出，韓國政府與司法機關(guān)的關(guān)系調(diào)處以“司法獨立”原則為基礎(chǔ)。其中，違憲審查制度的履行主體——韓國憲法法院——獨立運作，不受國會和總統(tǒng)的約束，契合三權(quán)分立的制度邏輯。

韓國憲法法院擁有五個方面的司法權(quán)限，其中之一就是裁定對總統(tǒng)、總理和法官的彈劾，它是彈劾過程的最后一個程序，決定著總統(tǒng)彈劾案的成功與否。2017年3月6日，韓國獨檢組公布調(diào)查結(jié)果，確認樸槿惠涉嫌濫用職權(quán)、泄露公務(wù)機密等8大嫌疑，并有收受賄賂、違反醫(yī)療法等5項嫌疑，共涉嫌13項罪名。憲法法院對彈劾總統(tǒng)樸槿惠的指控一一判斷，最終作出裁決。憲法法院代理院長李貞美宣讀判決書時指出，樸槿惠允許沒有公職在身的親信崔順實干預(yù)國政，濫用總統(tǒng)職權(quán)；崔順實審閱和修改屬于公務(wù)機密的資料和文件，干涉總統(tǒng)的職務(wù)；樸槿惠與崔順實合謀，從大企業(yè)收受486億韓元賄款，介入崔順實掌握兩個財團成立過程，并協(xié)助崔順實謀取私利，等等。憲法法院鑒于樸槿惠在任內(nèi)做出的違憲、違法行為，決定罷免樸槿惠。韓國憲法法院一錘定音，彰顯了憲法保障機關(guān)的至上權(quán)威。2017年3月12日晚，青瓦臺見證了韓國現(xiàn)任女總統(tǒng)被彈劾下臺和離去。

六、結(jié)語

樸槿惠總統(tǒng)彈劾案是2017年最具國際關(guān)注度的政治事件。它由“親信干政”事件引發(fā)，并拔出蘿卜帶出泥地挖掘出一系列失職、違法行為，隨后，反對黨、在野黨全力開火，實施國會彈劾成功；“倒樸”民眾掀起宏大的追責(zé)聲浪；憲法法院最終作出關(guān)鍵性判決，罷免樸槿惠總統(tǒng)職務(wù)。一場轟轟烈烈的體制內(nèi)、外互動的“倒樸”斗爭就此結(jié)束。

從政府體制的維度看，韓國總統(tǒng)制頗具特色?？偨y(tǒng)作為國家元首，獨居三權(quán)之外，卻沒有法國總統(tǒng)般高高在上的地位。國會有權(quán)彈劾總統(tǒng)，而總統(tǒng)無權(quán)解散國會。國會與總統(tǒng)權(quán)力的不平衡配置，有助于解釋韓國總統(tǒng)的非正常遭際何以輪回浮現(xiàn)，以至于被人冠之“總統(tǒng)難善終”的魔咒。其實，更大的不平衡也體現(xiàn)在韓國經(jīng)濟、政治體制的民主化程度發(fā)展不一上面，而總統(tǒng)正是這種不平衡結(jié)構(gòu)的集中代表，這也是與樸槿惠彈劾案相關(guān)的深層次因素。韓國經(jīng)濟民主化發(fā)展不足，是不容爭辯的事實，中小企業(yè)的發(fā)展空間受制于大財閥的壟斷。財閥經(jīng)濟與威權(quán)政治的結(jié)合曾是戰(zhàn)后韓國經(jīng)濟騰飛的支撐要素，但也成為長期以來韓國政商合流弊端的歷史根源。政府轉(zhuǎn)型不到位，政府與市場的關(guān)系就難以擺正。與經(jīng)濟民主化的程度比較，韓國政治體制的民主化已經(jīng)達到較高的水平。這不僅體現(xiàn)在基于主權(quán)在民原則而賦予國會強大的權(quán)力，包括對總統(tǒng)的問責(zé)和彈劾追訴權(quán)，而且體現(xiàn)在政黨競爭尤其是反對黨和在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督作用、民眾政治參與的熱情及其民意訴求的效能都比許多后發(fā)國家有過之而無不及。不過，韓國政治生態(tài)的特色性，比如周期性循環(huán)的政黨清算、政治極端化傾向，高度地域認同的選舉文化及民意基礎(chǔ)，亢奮的街頭抗?fàn)帯⒎至褜χ诺拿癖妳⑴c，等等，是否是韓國民主模式的“輝煌”，著實是其政治發(fā)展進程中值得深思的問題。

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