(廣西民族大學(xué) 廣西 南寧 530000)

一、 對網(wǎng)約車的認識

(一)網(wǎng)約車的基本概念

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車簡稱網(wǎng)約車，俗稱“專車”。交通部等七部委頒布的網(wǎng)約車新政《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，于2016年11月1日正式實施以來，約130個城市制定網(wǎng)約車新政實施細則。

根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，所謂的“網(wǎng)約車”，指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。①網(wǎng)約車是屬于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的范圍內(nèi)，對“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”的提法存在將網(wǎng)約車納入傳統(tǒng)出租汽車之下的嫌疑。本文認為，網(wǎng)約車是乘客依托互聯(lián)網(wǎng)約車平臺利用智能手機應(yīng)用軟件預(yù)約車輛實現(xiàn)點到點運輸服務(wù)的出行方式，這里的“符合條件的車輛”包括私家車等，是區(qū)別于巡游出租汽車的，它并不是傳統(tǒng)出租汽車網(wǎng)絡(luò)化的產(chǎn)品，也不是傳統(tǒng)出租汽車的改革成品。在美國，網(wǎng)約車被認為是約租車，是一種出行共享服務(wù)，因而與出租車進行區(qū)別對待，美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院法官波斯納認為，兩種租車存在競爭關(guān)系，提供了不同的服務(wù)方式，是兩個完全不同的行業(yè)。②

因此，網(wǎng)約車不能簡單理解成“網(wǎng)約車=互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)出租汽車”，網(wǎng)約車是一種依托互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，整合各種資源和信息，接入符合條件的車輛和駕駛員，為乘客提供差異化的運輸服務(wù)的客運形式。

(二)網(wǎng)約車的特點

第一，網(wǎng)約車運營形式差異化。網(wǎng)約車的車輛的性質(zhì)不同于傳統(tǒng)出租車，不同于具有明顯標志的傳統(tǒng)出租車，也不需要同傳統(tǒng)出租車一樣給出租汽車公司出“份子錢”，資產(chǎn)專用性比較弱③。

第二，網(wǎng)約車的價格差異化。網(wǎng)約車不受政府定價或政府指導(dǎo)價的限制，車上不安裝計價表，而是在乘客與司機成功對接時就可以通過智能手機應(yīng)用軟件看到達到目的地所需的費用，對不同產(chǎn)品類型實行差異化定價，乘客可對駕駛員、車輛、里程、費用等信息充分了解。

第三，服務(wù)后支付過程網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)約車在完成運輸服務(wù)后，乘客可以在線支付車費和服務(wù)評價，既節(jié)省了乘客和網(wǎng)約車司機的時間，又提高了支付的便利性。

(三)網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的區(qū)別

第一，車輛準入條件不同。網(wǎng)約車在車輛在車軸距、初始登記時間未超過三年等條件高于傳統(tǒng)出租汽車，而傳統(tǒng)出租汽車是不允許私家車進入運營的。

第二，接客方式不同。網(wǎng)約車是完全通過互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約平臺實現(xiàn)駕駛員與乘客的對接，而傳統(tǒng)出租汽車可以通過巡游接客、站點候客、電召方式接客。

第二，駕駛員身份及資質(zhì)不同。網(wǎng)約車的駕駛員基本上是私家車主利用業(yè)余時間工作的兼職司機，與網(wǎng)絡(luò)預(yù)約平臺不存在勞動關(guān)系，而出租汽車駕駛員是在出租汽車公司管理之下取得政府頒發(fā)的相關(guān)證照的專職司機。合格的網(wǎng)約車駕駛員要求的提供六種記錄、承諾材料，這些要求嚴格于傳統(tǒng)出租汽車的駕駛員。

第三，在數(shù)量及價格管制上的不同。網(wǎng)約車的數(shù)量不受政府限制，也不受政府定價、指導(dǎo)價的管制，數(shù)量及價格標準的規(guī)范主要由網(wǎng)絡(luò)預(yù)約平臺公司規(guī)定，同時依靠市場的調(diào)節(jié)。而傳統(tǒng)出租車的數(shù)量及價格都要受到政府主管部門的嚴格管制，安裝統(tǒng)一的計價表，各地實行統(tǒng)一定價。

二、 網(wǎng)約車行政監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題——以南寧市網(wǎng)約車行政監(jiān)管為例

(一)網(wǎng)約車市場的現(xiàn)狀

自2012年始，各類互聯(lián)網(wǎng)約車軟件紛紛在南寧市出現(xiàn)，目前南寧市網(wǎng)約車市場上已經(jīng)有滴滴、首汽、神州、易到等不同打車軟件可以使用，其業(yè)務(wù)包含專車、快車、順風(fēng)車、代駕、自駕租車。隨著手機智能化程度的提高以及約車平臺的大力補貼，網(wǎng)約車風(fēng)靡整個南寧市，其中不僅包括傳統(tǒng)出租汽車司機，還有很大部分是私家車主，網(wǎng)約車市場呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，交通運輸部門將網(wǎng)約車運營定位為違法行為，對相關(guān)的平臺、車輛進行查處。2016年交通部等七部委聯(lián)合頒布的《暫行辦法》確定網(wǎng)約車運營的合法性之后，提高網(wǎng)約車的各項準入條件，同時具備三證的車輛很少，對即將進入網(wǎng)約車行業(yè)的車主來說產(chǎn)生較大的沖擊。在監(jiān)管政策出臺后，仍然存在大量非營運車輛參與經(jīng)營現(xiàn)象，駕駛員素質(zhì)參差不齊，以及線下提供運輸服務(wù)的車輛與線上平臺對接車輛不相符、網(wǎng)約車平臺主體責任不明確，乘客安全得不到保證等問題。2017年7月21日，南寧市行政審批大廳交通運輸窗口頒發(fā)全市第一批《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》，神州專車、首汽約車成為南寧市首批具有合法經(jīng)營資質(zhì)的網(wǎng)約車平臺公司，該經(jīng)營許可證有效期為4年。截至同年8月31日，神州專車、首汽約車、飛嘀打車、滴滴出行4家網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車平臺公司已取得經(jīng)營許可證；其中有2247名網(wǎng)約車駕駛員通過考試，150輛網(wǎng)約車運輸證已受理申請。④

(二) 網(wǎng)約車行政監(jiān)管的現(xiàn)狀

1、網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車的利益沖突

隨著網(wǎng)約車數(shù)量的不斷增加，傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)被極大的沖擊，并嚴重威脅傳統(tǒng)出租汽車司機的經(jīng)營利益，短期內(nèi)出租車的運營里程有明顯的下滑，每輛車的日平均載客次數(shù)減少了。2016年年底，傳統(tǒng)出租汽車司機曾發(fā)生罷工罷運抗議事件，集中反映訴求降租金、打黑車、查滴滴等內(nèi)容。事后，政府將采取一系列措施，包括：盡快出臺網(wǎng)約車管理政策，嚴格監(jiān)管網(wǎng)約車規(guī)范經(jīng)營；加大燃油補貼力度等等。

2、制定網(wǎng)約車監(jiān)管政策

2017年5月1日，南寧市同時出臺了《南寧市關(guān)于私人小客車合乘出行的意見(試行)》和《南寧市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則(試行)》(以下稱《實施細則》)兩份文件，對實施七部委聯(lián)合出臺的網(wǎng)約車新政作了更具體的規(guī)定，并設(shè)置3個月的過渡期。因此，在南寧市合法經(jīng)營網(wǎng)約車的需要同時具備《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》、《車輛運輸許可證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》三證。為了完善南寧市出租車監(jiān)管機制，重新修訂《南寧市出租汽車客運管理條例(修訂草案)》，該新修草案明確對出租車進行重新定義，即出租車是指巡游出租汽車(傳統(tǒng)出租汽車)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，這也意味著，南寧市網(wǎng)約車即將被正式納入出租車管理范疇。

3、網(wǎng)約車的行政監(jiān)管措施

相關(guān)政府部門加快了行政許可的審批速度，并要求網(wǎng)約車三證齊全才能營運，逐步規(guī)范網(wǎng)約車的運營。除了及時落實網(wǎng)約車新政外，相關(guān)主管部門還針對互聯(lián)網(wǎng)約車平臺提出約談和溝通，了解其運營模式，并將其納入南寧市出租車行業(yè)監(jiān)管平臺。協(xié)同公安、交警等部門聯(lián)合執(zhí)法，采用蹲點檢查、流動巡查、明查與暗查相結(jié)合的方式在市內(nèi)重要交通路口進行檢查，對非法運營的車輛查扣，并按照相關(guān)規(guī)定進行處罰。⑤城市客運交通管理處正積極督促相關(guān)網(wǎng)約車平臺企業(yè)加快對不符合條件的車輛和人員的清退，會同市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊展開出租汽車市場整治，開展對網(wǎng)約車非法經(jīng)營行為的查處。⑥同時，還在推進本地官方網(wǎng)約車軟件的研究。

(三)存在的問題及其原因

1、監(jiān)管模式缺乏創(chuàng)新性

網(wǎng)約車是市場新興的一種產(chǎn)物，而政府作為權(quán)力中心，過分擔心市場的調(diào)節(jié)的失靈，從《南寧市出租汽車客運管理條例(修訂草案)》對出租車的重新界定，網(wǎng)約車將完全適用傳統(tǒng)出租汽車的管理規(guī)定。由此可以看出，在沒有成熟方案及經(jīng)驗的情況下，急于將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車進行統(tǒng)一監(jiān)管，這是過分依賴傳統(tǒng)的出租汽車監(jiān)管模式的監(jiān)管思路，對新興事物的監(jiān)管制度、手段缺乏創(chuàng)新。同時還將網(wǎng)約車作為出租汽車的一種來看待，實行嚴格的事前審批制度，增加大量的監(jiān)管成本，并推行利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)出租汽車銜接的運營模式。

2、新政部分規(guī)定合法性存疑

依據(jù)《暫行辦法》的授權(quán)，地方人民政府可以對網(wǎng)約車車輛的具體標準和營運要求以及駕駛員的從業(yè)條件等內(nèi)容作詳細規(guī)定。據(jù)此，南寧市也出臺了關(guān)于網(wǎng)約車監(jiān)管的兩份文件，而眾多網(wǎng)約車司機及學(xué)者們對要求同時具備“三證”的規(guī)定產(chǎn)生巨大爭議，根本原因在于該行政許可的設(shè)定存在違反上位法之嫌。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)章只能在上位法設(shè)定的行政許可事項的實施作具體規(guī)定，國務(wù)院部委是不能增設(shè)行政許可的，而現(xiàn)行《暫行辦法》是七部委聯(lián)合制定，地方政府根據(jù)《暫行辦法》要求網(wǎng)約車經(jīng)營必須同時具備“三證”的規(guī)定，有違《行政許可法》規(guī)定之嫌。此外，《行政許可法》第十五條的規(guī)定，“不得限制其他地區(qū)的個人或企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)……”，而在《實施細則》中規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員必須是本地戶籍，限制外地網(wǎng)約車進入本地市場的，既有違公平競爭原則。

3、準入條件過于嚴苛

《暫行辦法》實施以后，各地相繼制定了嚴格的準入標準，南寧市也不例外，比如：“三證”的申領(lǐng)、駕駛員戶籍、車輛標準性能和報廢標準等?！稌盒修k法》實施近一年來，真正獲取“三證”的駕駛員數(shù)量并不多，已經(jīng)呈現(xiàn)明顯下降的趨勢。結(jié)合筆者多次乘坐網(wǎng)約車了解到絕大多數(shù)網(wǎng)約車駕駛員認為自己只是兼職工作，沒必要到政府部門申請各種各樣的審批，要求駕駛車輛的性能過高，且在運營超過8年實行車輛報廢的規(guī)定嚴重不合理，這些要求極大打擊從業(yè)者的積極性，甚至出現(xiàn)打車難、打車貴的問題卷土重來的趨勢。

4、政策落實不到位

網(wǎng)約車監(jiān)管政策正式實施了，但許多規(guī)定并沒有真正得到落實。主要表現(xiàn)在：一是，過于重視行政審批，忽視了安全等問題。在網(wǎng)約車駕駛員提供運輸服務(wù)中幾乎一直在撥弄手機的行為，嚴重威脅乘客人身安全，但相關(guān)部門在這方面幾乎沒有任何監(jiān)管措施；二是，出租車擅自變更為網(wǎng)約車問題。根據(jù)南寧市網(wǎng)約車監(jiān)管政策的規(guī)定，傳統(tǒng)出租車并沒有被允許變更登記為網(wǎng)約車，但在網(wǎng)絡(luò)預(yù)約平臺中除了有快車、順風(fēng)車、專車業(yè)務(wù)以外，還存在出租車業(yè)務(wù)，這項業(yè)務(wù)主要是由傳統(tǒng)出租車提供服務(wù)，他們只要在平臺注冊就可以接單，而這些車輛的性能等方面并沒有達到網(wǎng)約車的標準，這類車輛在監(jiān)管中到底是否應(yīng)該按照網(wǎng)約車的標準來認定并不明確，致使這類車輛在網(wǎng)約車治理中規(guī)避了行政監(jiān)管；三是，關(guān)于為乘客購買責任保險的問題并沒有受到嚴格監(jiān)管；四是，網(wǎng)約車駕駛員資質(zhì)的審查過于形式化，大多都是在網(wǎng)上提供書面承諾材料；五是，對約車高峰期的不合理競價模式監(jiān)管不嚴。通常在節(jié)假日或者客流量較多的地方，許多網(wǎng)約車都是采用競價模式抬高了價格。

5、責任分配不明，救濟途徑不暢

根據(jù)《暫行辦法》及《實施細則》的規(guī)定，網(wǎng)約車平臺公司作為承運人，承擔先行賠付的責任，但這里的“先行賠償”并不是規(guī)定在責任事故中網(wǎng)約車平臺公司應(yīng)當承擔相依的責任、連帶責任或者按份責任，因此，在沒有為乘客購買保險的情況下，網(wǎng)約車發(fā)生責任事故以后，網(wǎng)約車平臺公司往往不敢先賠付致使乘客難以獲取相應(yīng)的賠償。

6、政府監(jiān)管力量單一

在科技創(chuàng)新與分享經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，行政機關(guān)仍然是出租車行業(yè)的重要監(jiān)管主體，具有不可替代的作用，但不應(yīng)作為單一治理工具，還應(yīng)當結(jié)合企業(yè)、社會組織等其他力量對網(wǎng)約車進行協(xié)同監(jiān)管。⑦但目前南寧市并沒有成立關(guān)于網(wǎng)約車的行業(yè)協(xié)會，社會組織、網(wǎng)約車平臺公司的協(xié)同監(jiān)管作用難以有效發(fā)揮。

三、 完善網(wǎng)約車行政監(jiān)管的合理化建議

(一) 完善網(wǎng)約車行政監(jiān)管的立法

通過分析《暫行辦法》及各地的實施細則，發(fā)現(xiàn)各地的網(wǎng)約車新政普遍存在違反上位法的問題。從法律位階角度來看，對網(wǎng)約車進行行政監(jiān)管的法律規(guī)定是空白的，對網(wǎng)約車運營須取得“三證”許可行為也沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。而《暫行辦法》及各地的實施細則也只能算是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，在各地的實施細則中增設(shè)行政許可等規(guī)定，似乎是于法無據(jù)。因此，關(guān)于網(wǎng)約車行政監(jiān)管的相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當與時俱進，在兼顧法律的原則性和靈活性的同時，及時提請全國人大或省級人大常委會完善網(wǎng)約車行政監(jiān)管的法律規(guī)定或者作出相關(guān)的司法解釋，增強網(wǎng)約車行政監(jiān)管的法律保障。

(二) 轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管模式

網(wǎng)約車行政監(jiān)管模式的創(chuàng)新性，需要充分學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗，并結(jié)合我國網(wǎng)約車實際情況。根據(jù)我國復(fù)雜的社會環(huán)境及法律關(guān)系，充分理解《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，提出關(guān)于轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管模式的幾點建議：一是更新監(jiān)管理念，融合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和共享經(jīng)濟的社會理念，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)提升行政監(jiān)管水平，維護市場秩序，防止壟斷；二是正確認識網(wǎng)約車行政監(jiān)管的目的，分析其中的法律關(guān)系和責任分配機制，不過分干預(yù)網(wǎng)約車市場，規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展應(yīng)以保障乘客安全和合法權(quán)益為規(guī)制重點。三是弱化行政審批制度要求，引入行政備案制度，注重過程監(jiān)管，實現(xiàn)由事前許可審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；四是充分利用網(wǎng)約車市場內(nèi)部監(jiān)管機制，推動網(wǎng)約車行業(yè)與傳統(tǒng)出租車形成高效合作和有序競爭，鼓勵網(wǎng)約車駕駛員成立行業(yè)協(xié)會等社會組織，提高行業(yè)自治的能力，實現(xiàn)政府、平臺、行業(yè)協(xié)同監(jiān)管的規(guī)制模式；五是完善網(wǎng)約車服務(wù)信譽評價機制，調(diào)動公眾參與網(wǎng)約車治理。

(三)優(yōu)化行政監(jiān)管手段

一是完善相關(guān)法律法規(guī)。明確網(wǎng)約車平臺公司與駕駛員共同承擔安全保障義務(wù)，并強化平臺作為承運人的責任制度；二是明確交通運輸主管部門負責網(wǎng)約車管理工作。對網(wǎng)約車行政監(jiān)管的主要工作應(yīng)當進行適當?shù)姆止?，?guī)定相關(guān)的監(jiān)管程序及執(zhí)法辦案方式，同時還要擔起與工商、稅務(wù)、信息技術(shù)安全等其他部門協(xié)調(diào)配合的責任；三是強化數(shù)據(jù)監(jiān)管力度。⑧在大數(shù)據(jù)時代下，對信息進行高效采集、有效整合，能提升管理部門決策和風(fēng)險防范水平，促進網(wǎng)約車管理的精確性和有效性；四是減少行政許可項目，不限于本地車輛營運，同時將登記的車輛及駕駛員信息向行政主管部門備案；五是區(qū)別對待網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車，適當降低準入門檻，要求網(wǎng)約車平臺對車輛及駕駛員進行定期復(fù)查，并向相關(guān)行政主管部門備案。六是落實為乘客購買保險等制度，并設(shè)立專項基金，在發(fā)生交通事故或其他意外事件時，能及時保障乘客的合法權(quán)益。

(四)完善其他相關(guān)配套措施

網(wǎng)約車行政監(jiān)管的系統(tǒng)化，處理行政行為的直接干預(yù)外，還需要更多的間接的監(jiān)管機制，構(gòu)成完備的網(wǎng)約車監(jiān)管體系。例如：提高信息安全技術(shù)，保障乘客信息安全；成立行業(yè)協(xié)會；設(shè)機信譽評價機制；網(wǎng)約車保險準入制度；公眾參與途徑等等。

四、結(jié)語

網(wǎng)約車作為新興業(yè)態(tài)出現(xiàn)，能有效優(yōu)化資源配置，緩解打車難、打車貴的社會難題，但仍面臨諸多的問題與挑戰(zhàn)。政府作為重要的監(jiān)管主體應(yīng)充分認識網(wǎng)約車的本質(zhì)，以維護消費者利益為目標的前提下，在行政監(jiān)管與市場監(jiān)管中尋找平衡點，制定更完備的網(wǎng)約車監(jiān)管政策，促進網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展。

指導(dǎo)老師：韋軍副教授

【參考文獻】

[1]《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》。

[2]賴偉能，網(wǎng)約車規(guī)制政策的合憲性分析，評論人文，人大法律評論，2017年3月18日。

[3]張愛萍，林曉言，陳小君，網(wǎng)約車顛覆性創(chuàng)新的理論與實證：以滴滴出行為例，廣東財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2017年第2期。

[4]侯登華，“四方協(xié)議”下網(wǎng)約車的運營模式及其監(jiān)管路徑，法學(xué)雜志，各科專論，2016年第12期。

[5]何鵬，多中心治理視角下的網(wǎng)約車管理對策研究，廣西大學(xué)，碩士學(xué)位論文，2016.5

[6]廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳，廣西道路運輸管理局，南寧市頒發(fā)首批《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》， 2017-07-31

【注釋】

①《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》。

②賴偉能，網(wǎng)約車規(guī)制政策的合憲性分析，評論人文，人大法律評論，2017年3月18日。

③張愛萍，林曉言，陳小君，網(wǎng)約車顛覆性創(chuàng)新的理論與實證：以滴滴出行為例，廣東財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2017年第2期。

④來源：廣西日報，2017-09-01 07:29:50。

⑤何鵬，多中心治理視角下的網(wǎng)約車管理對策研究，廣西大學(xué)，碩士學(xué)位論文，2016.5

⑥廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳，廣西道路運輸管理局，南寧市頒發(fā)首批《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》， 2017-07-31

⑦何鵬，多中心治理視角下的網(wǎng)約車管理對策研究，廣西大學(xué)，碩士學(xué)位論文，2016.5

⑧侯登華，“四方協(xié)議”下網(wǎng)約車的運營模式及其監(jiān)管路徑，法學(xué)雜志，各科專論，2016年第12期。