劉 霜

(中南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410083)

2013年，鄔書林委員在全國兩會期間建議把全民閱讀上升為國家戰(zhàn)略；2014年，其又提出建議盡快出臺《全民閱讀促進(jìn)條例》的提案。至此，全民閱讀促進(jìn)立法引起了國家的高度重視。目前，湖北、黑龍江、四川、遼寧、吉林、江蘇、深圳七地已出臺關(guān)于“全民閱讀促進(jìn)”的辦法、決定和條例，2016年國家新聞出版廣電總局發(fā)布《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》。2017年3月1日《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》開始實(shí)施，該法第27條指出各級人民政府應(yīng)支持開展全民閱讀，第29條第1款指出公益性文化單位應(yīng)創(chuàng)造條件向公眾提供閱讀服務(wù)。2017年11月4日通過《中華人民共和國公共圖書館法》，該法第3條第1款也提出公共圖書館應(yīng)承擔(dān)推廣全民閱讀的任務(wù)。2018年，《關(guān)于開展2018年全民閱讀工作的通知》提出加快構(gòu)建全民閱讀推廣服務(wù)體系等總體要求。全民閱讀促進(jìn)立法的出臺已成為大勢所趨。

一、公民閱讀權(quán)保障的立法現(xiàn)狀

(一)美、日、韓、俄等域外閱讀促進(jìn)立法現(xiàn)狀

美國《閱讀自由宣言》(1953年)提出要維護(hù)公民獲取閱讀資源的權(quán)利，“閱讀挑戰(zhàn)行動”(America Reads Challenge,1997)提出國家要開展閱讀運(yùn)動，《閱讀卓越法》(1998年)、《不讓一個孩子掉隊》(2002年)旨在針對學(xué)生閱讀進(jìn)行專門立法，《殘疾人教育法》(1975年)旨在針對保障殘障人士閱讀進(jìn)行專門立法。日本《學(xué)校教育法》(1947年)將“讀書”寫進(jìn)法律，鼓勵義務(wù)教育的學(xué)生親近閱讀，《國立青少年教育振興機(jī)構(gòu)法》(1999年)規(guī)定國立的青少年教育機(jī)構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)的讀書促進(jìn)活動，《少年兒童讀書活動推進(jìn)法》(2001年)提出要制定少年兒童讀書活動推進(jìn)計劃，《文字和印刷文化振興法》(2005年)提出在教育領(lǐng)域、出版領(lǐng)域設(shè)立促進(jìn)閱讀條款。[1]韓國《閱讀文化振興法》(2013年)規(guī)定文化體育觀光部負(fù)責(zé)閱讀文化振興主要工作，每五年制定一份閱讀文化振興計劃，并發(fā)布《首爾特別市圖書館及閱讀文化振興條例》《讀書文化振興實(shí)施令》作為配套法規(guī)促進(jìn)落實(shí)，注重學(xué)校、圖書館多元化主體推動閱讀，其中該實(shí)施令對于讀書月活動，讀書振興獎勵做出具體規(guī)定。俄羅斯《國民閱讀與扶持發(fā)展綱要》(2006年)規(guī)定成立《綱要》管理委員會，統(tǒng)籌國家閱讀工作，并要求圖書館、教育機(jī)構(gòu)等閱讀相關(guān)機(jī)構(gòu)需發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。加拿大圖書館協(xié)會、英國圖書館協(xié)會、美國圖書館協(xié)會、美國大學(xué)與研究圖書館協(xié)會提出圖書館應(yīng)承擔(dān)推動全民閱讀、維護(hù)知識自由的重?fù)?dān)。國外通過采用“法律+法令”系統(tǒng)性配套立法方式和在重點(diǎn)群體、重點(diǎn)領(lǐng)域(青少年、殘障人士、圖書館、印刷出版業(yè))專門立法的方式，明確閱讀促進(jìn)責(zé)任主體、閱讀機(jī)構(gòu)作用、閱讀設(shè)施建設(shè)、少年、殘障人士閱讀保障、資金支持等相關(guān)內(nèi)容的關(guān)鍵性條款，實(shí)現(xiàn)閱讀權(quán)益的保障。

(二)中國閱讀促進(jìn)立法現(xiàn)狀

2017年11月通過的《中華人民共和國公共圖書館法》第34條規(guī)定公共圖書館應(yīng)為少年兒童、老年人、殘疾人積極創(chuàng)造閱讀條件，明確了公共圖書館促進(jìn)閱讀的重要責(zé)任。目前已頒布的關(guān)于“全民閱讀促進(jìn)”的辦法、閱讀條例中，對于促進(jìn)閱讀責(zé)任主體、經(jīng)費(fèi)保障、未成年人閱讀權(quán)保障等內(nèi)容均有所涉及。關(guān)于責(zé)任主體的規(guī)定，譬如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》(第6條第1款)、《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》(第4條第2款)規(guī)定要設(shè)立全民閱讀指導(dǎo)委員會，《吉林省全民閱讀促進(jìn)條例》(第5條)規(guī)定政府新聞出版廣電部門進(jìn)行指導(dǎo)全民閱讀工作。遼寧、江蘇、四川、黑龍江等“關(guān)于全民閱讀促進(jìn)”的決定中，明確強(qiáng)化全民閱讀的政府責(zé)任。關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定，深圳、湖北、吉林、江蘇、四川、黑龍江等“關(guān)于全民閱讀促進(jìn)”的辦法、閱讀、條例中，提及將全民閱讀經(jīng)費(fèi)納入政府財政預(yù)算。關(guān)于閱讀保障的規(guī)定，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》在閱讀推廣、閱讀保障兩個章節(jié)中，規(guī)定保障未成年人閱讀及特殊群體閱讀?！逗笔∪耖喿x促進(jìn)辦法》第17條第1款、第18條提出制定未成年閱讀指導(dǎo)書目，為殘疾人、老年人等特殊群體提供閱讀保障等內(nèi)容。《吉林省全民閱讀促進(jìn)條例》第30條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村留守兒童、城市流動兒童、貧困家庭兒童以及殘疾人、進(jìn)城務(wù)工人員等困難群體和特殊群體的基本閱讀需求，定向提供保障類讀物”。在此基礎(chǔ)上，關(guān)于“全民閱讀促進(jìn)”的內(nèi)容不斷完善。目前，《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》的內(nèi)容較為充實(shí)，但是在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展的時代下，該征求意見稿還需要結(jié)合時代要求加以完善。主要體現(xiàn)在：第一，忽視移動終端促進(jìn)閱讀。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，移動終端的使用率急劇上升，人民更依賴?yán)靡苿咏K端進(jìn)行學(xué)習(xí)閱讀，線上閱讀權(quán)利的保障應(yīng)是重點(diǎn)。根據(jù)第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，2017年網(wǎng)絡(luò)文學(xué)用戶規(guī)模達(dá)到3.78億，較去年增加4455萬，手機(jī)網(wǎng)絡(luò)文學(xué)用戶達(dá)3.44億，同時聽書作為網(wǎng)絡(luò)文學(xué)的衍生業(yè)務(wù)，發(fā)展迅速。[2]征求意見稿僅第11條第2款提出要加強(qiáng)數(shù)字化閱讀平臺建設(shè)，對于互聯(lián)網(wǎng)衍生的移動閱讀方式重視度不足；第二，重點(diǎn)群體范圍不全、保障力度不足。征求意見稿將重點(diǎn)群體閱讀保障列為單獨(dú)一章(第三章)，主要包括未成年人、少數(shù)民族居民和殘障人士三類。其主要目的是實(shí)現(xiàn)公平，保障此類“特殊”人群的閱讀權(quán)益。農(nóng)民工的存在是中國時代發(fā)展的產(chǎn)物，對于農(nóng)民工群體閱讀權(quán)益的保障是促進(jìn)社會公平、提高全民科學(xué)文化素質(zhì)的重要途徑。農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶籍，常年身在城市務(wù)工，不享有城鎮(zhèn)居民補(bǔ)貼等待遇的勞動者。[3]該群體由于勞動時間長、勞動強(qiáng)度大、自身文化程度低的因素，導(dǎo)致部分農(nóng)民工極易忽視基本文化需求，喪失主動閱讀的意識。另外，針對農(nóng)民工群體的社會外部文化供給不足，農(nóng)民工所在的工作單位多是小型或者勞動密集型企業(yè)，該企業(yè)對于文化設(shè)施的建設(shè)較不重視，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的基本閱讀權(quán)益。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，截至2015年底，我國進(jìn)城務(wù)工人員已達(dá)到2.89億人，農(nóng)民工的數(shù)量正不斷增長，其閱讀權(quán)益的保障急需在法律上予以確認(rèn)，而征求意見稿第三章規(guī)定的重點(diǎn)群體范圍略狹窄，同時對于少數(shù)民族居民、殘障人士的閱讀保障僅分別在第24、25、26條中提及，規(guī)定略簡泛，較未成年人閱讀保障而言，對于此兩類群體的保障力度稍顯不足。

二、公民閱讀權(quán)的法律性質(zhì)及原理

(一)公法權(quán)利屬性

對于公民閱讀權(quán)，我國并沒有一個明確的定位，多用概括的方式進(jìn)行闡述。譬如，張春春教授將公民閱讀權(quán)利與利益、主張或要求、資格、力量、自由相關(guān)概念進(jìn)行梳理分析，指出“閱讀權(quán)利是滿足公民最低精神需求的權(quán)利，其需要通過社會資源配置實(shí)現(xiàn)；需要保障公共文化服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)的均衡化滿足公民利益；公民有提出閱讀利益主張的資格；政府需要保障公民的基本閱讀權(quán)利；公民能夠自由地獲取公共文化資源”[4]等內(nèi)容。高俊寬教授從“公民、閱讀、人權(quán)”內(nèi)涵解讀公民閱讀權(quán)，提出“具有公民身份的個人有意識地使用傳統(tǒng)經(jīng)典方式或者在線閱讀、電子閱讀器等方式進(jìn)行閱讀，應(yīng)將其作為一項(xiàng)基本的人權(quán)來保障，主要包括保障公民閱讀自由和使用國家力量提高閱讀質(zhì)量等”[5]。實(shí)則，公民閱讀權(quán)是一種公法上的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》第22條指出國家要支持出版發(fā)行事業(yè)、圖書館等文化事業(yè)的發(fā)展。國家發(fā)展圖書、出版等文化事業(yè)的目的在于保障公民的基本文化權(quán)利，基本閱讀權(quán)利即屬于文化權(quán)利?！吨腥A人民共和國公共文化服務(wù)保障法》第2條提出要以政府為主體、社會各界共同參與的方式，不斷發(fā)展公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)業(yè)等文化服務(wù)?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》第1條提出要促進(jìn)圖書館發(fā)揮其功能，保障公民的基本閱讀權(quán)益。我國《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》第1條提出為促進(jìn)全民閱讀，保障公民的基本閱讀權(quán)利，制定本條例。以上相關(guān)的法律規(guī)定中，均是旨在保障公民的基本文化權(quán)，并且法律條文中明確提出存在公民基本閱讀權(quán)，國家有義務(wù)對此進(jìn)行保障。

(二)公民權(quán)益屬性

我國公民享有廣泛的權(quán)益，憲法第二章規(guī)定了公民的基本權(quán)利。如選舉權(quán)和被選舉權(quán)、宗教信仰自由等政治權(quán)利，人身自由不被侵犯、通信自由等人身權(quán)，勞動權(quán)、受教育權(quán)、民族語言文字自由等社會經(jīng)濟(jì)文化權(quán)。而受教育權(quán)、信息權(quán)與公民閱讀權(quán)具有重要聯(lián)系，受教育權(quán)屬于憲法性權(quán)利，是保障人權(quán)的體現(xiàn)。目前，教育促進(jìn)人類文明、社會進(jìn)步的作用被很多國家在法律上予以重視，并將其納入基本權(quán)利體系中。德國《基本法》確認(rèn)接受教育是公民的權(quán)利。《日本國憲法》規(guī)定：“一切國民均享有接受與其能力相應(yīng)的教育的權(quán)利。義務(wù)教育為免費(fèi)教育。”美國聯(lián)邦憲法第十四修正案規(guī)定，“受教育與公民的生命、自由、財產(chǎn)密切相關(guān)，任何組織、個人不得否認(rèn)其受到平等保護(hù)的權(quán)利”[6]。我國憲法規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利”(第46條)，“公民自由進(jìn)行有益的文化活動，國家需要進(jìn)行鼓勵、幫助”(第47條)，教育法“受教育者有參加教育教學(xué)活動，使用圖書資料、設(shè)備的權(quán)利”(第42條)。教育有利于滿足科、教、文等公共事業(yè)的需求，閱讀是公民“受教育”的具體方式，促進(jìn)公民閱讀的權(quán)利應(yīng)視為公民“受教育權(quán)”的延伸。隨著信息化時代的到來，信息權(quán)應(yīng)然產(chǎn)生，信息權(quán)分為“個人信息權(quán)”與“公共信息權(quán)”，其中個人信息權(quán)與公民閱讀權(quán)存在諸多聯(lián)系。在個人信息權(quán)權(quán)利體系構(gòu)建中，德國將其分為告知權(quán)、封鎖權(quán)、刪除權(quán)和更正權(quán)，英國將其分為告知權(quán)、拒絕權(quán)、損害賠償請求權(quán)、更正權(quán)、封鎖權(quán)和刪除權(quán)，美國將其分為知情權(quán)、公開權(quán)、控制權(quán)和更正權(quán)，香港將其分為查閱權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)和損害賠償請求權(quán)。[7]我國未對信息權(quán)進(jìn)行體系構(gòu)建，我國憲法沒有對其進(jìn)行明確規(guī)定，但是《民法總則》明確將個人信息權(quán)作為一項(xiàng)民事權(quán)利(第111條)加以規(guī)定。在各國信息權(quán)權(quán)利體系構(gòu)建中，“知情權(quán)”“告知權(quán)”“查閱權(quán)”中都包含了公民獲取信息資源(獲取閱讀資源)的權(quán)利，在此意義上促進(jìn)公民閱讀的權(quán)利是“公民信息權(quán)”的延伸。公民閱讀權(quán)是受教育權(quán)、公民信息權(quán)等人權(quán)的延伸，具有公民權(quán)益屬性。

三、中國全民閱讀立法的方案探討

(一)明確“互聯(lián)網(wǎng)+移動終端”促進(jìn)閱讀，保障閱讀資源

中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，互聯(lián)網(wǎng)時代到來，移動設(shè)備的普及將改變傳統(tǒng)閱讀方式。2016年，在甘肅省新聞出版廣電局和甘肅省財政廳牽頭，讀者甘肅數(shù)碼科技有限公司具體實(shí)施下，首創(chuàng)“數(shù)字農(nóng)家書屋”，在甘肅慶陽市開展了無線WIFI覆蓋的網(wǎng)上讀書模式，農(nóng)民可以利用移動終端進(jìn)入網(wǎng)上“農(nóng)家書屋”讀書或免費(fèi)下載圖書，目前慶陽市已有65個“數(shù)字農(nóng)家書屋”的建設(shè)和試運(yùn)行。[8]利用互聯(lián)網(wǎng)和移動終端進(jìn)入網(wǎng)上“農(nóng)家書屋”閱讀，極大地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)農(nóng)家書屋內(nèi)容陳舊、重建設(shè)輕管理、借閱不便的問題。我國移動圖書館自2003年開始拉開應(yīng)用帷幕，目前國內(nèi)多家圖書館(包括新疆和西藏的圖書館在內(nèi))都相繼開展了移動圖書館服務(wù)。[9]電子技術(shù)發(fā)展、全民閱讀趨勢的驅(qū)使下，“互聯(lián)網(wǎng)+移動終端”的閱讀方式將有巨大的發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代的到來為人類開啟了一場新的時代性變革，我們的生活及感知世界的方式已深深被影響。當(dāng)前《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》的重點(diǎn)多放在建設(shè)實(shí)體閱讀設(shè)施上，譬如，征求意見稿第10條提出政府應(yīng)通過各種方式鼓勵實(shí)體書店、書報亭發(fā)揮作用，第13條提出鼓勵和支持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和場所設(shè)立向公眾開放的閱讀設(shè)施，這些條款多在鼓勵、支持線下實(shí)體閱讀設(shè)施的建設(shè)，對于線上的閱讀方式重視度不足。因此，建議在法條中明確“互聯(lián)網(wǎng)+移動終端”促進(jìn)閱讀條款，增加促進(jìn)移動終端閱讀的保障手段。如：鼓勵政府、企業(yè)合作利用三農(nóng)政策開展數(shù)字書屋等網(wǎng)上閱讀方式；鼓勵圖書館等單位積極開展數(shù)字閱讀服務(wù)。同時，隨著紙質(zhì)書籍、電子書籍(含網(wǎng)絡(luò)原生書)出現(xiàn)，書籍市場日益繁盛，一些高質(zhì)量、高價格的圖書對于普通民眾的經(jīng)費(fèi)壓力較大，根據(jù)《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》第3條第1款提出將全民閱讀工作經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，第9條第2款提出政府支持優(yōu)秀作品的創(chuàng)作、傳播，建議對于優(yōu)秀著作可由政府出資購買版權(quán)形成電子書籍，在公眾網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行免費(fèi)開放閱讀，尋求信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)和公民閱讀權(quán)，私權(quán)利益與公共利益之間的平衡點(diǎn)。

(二)建立各個領(lǐng)域的目錄學(xué)引導(dǎo)全民閱讀

閱讀不是一蹴而就的事業(yè)，它需要良好的引導(dǎo)與示范。征求意見稿第9條第三款規(guī)定行政部門應(yīng)向讀者推薦優(yōu)秀的書目、出版物，并將其納入在全民閱讀設(shè)施中的書目采購名單。我國已出臺的8部促進(jìn)閱讀的辦法、條例、決定(含征求意見稿)有6部規(guī)定了行政機(jī)關(guān)承擔(dān)推薦書目的責(zé)任。但是行政部門的力量是有限的，推薦優(yōu)秀出版物等優(yōu)質(zhì)閱讀資源，提高全民閱讀質(zhì)量的重任不能僅落于行政部門之肩。目錄學(xué)是一門科學(xué)地揭示文獻(xiàn)信息，提供科學(xué)研究、信息管理、讀書治學(xué)指南的學(xué)問。[10]西方目錄學(xué)的形成源于18世紀(jì)迪伯爾的《目錄學(xué)導(dǎo)論》，主要分成分析目錄學(xué)和列舉目錄學(xué)兩種；中國目錄學(xué)根植于中國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化土壤中，主要用于“經(jīng)史子集”的分類閱讀。[11]閱讀的前提是選好書，好書有益身心健康，壞書損人傷智。因此，建議在立法中增加“政府牽頭的前提下，充分發(fā)揮各個領(lǐng)域權(quán)威公益組織的作用，建立各個領(lǐng)域的閱讀目錄學(xué)，引導(dǎo)全民閱讀”條款。匯集各個領(lǐng)域?qū)＜摇?quán)威組織力量，利用現(xiàn)代信息技術(shù)資源，注重對于知識的整理與引介，形成各個領(lǐng)域的《閱讀目錄學(xué)》，為全民閱讀提供良好的書目引導(dǎo)。同時鼓勵閱讀者進(jìn)行書評，激發(fā)閱讀興趣，形成優(yōu)勝劣汰的圖書市場競爭機(jī)制。

(三)擴(kuò)大“重點(diǎn)群體”范圍，加強(qiáng)保障力度

將《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見稿)》第三章重點(diǎn)群體范圍予以擴(kuò)大。征求意見稿僅涉及未成年人(兒童、青少年)、少數(shù)民族居民、殘障人士三類群體，主要為“生理性弱勢群體”和少數(shù)民族的權(quán)益保障。[12]且該征求意見稿中大部分內(nèi)容都在促進(jìn)、保障未成年人閱讀權(quán)益上，未成年人的閱讀教育確實(shí)是各個國家的重中之重，很多國家對于未成人的閱讀教育做傾向性的保護(hù)。譬如，美國《閱讀卓越法》(1998年)、《不讓一個孩子掉隊》(2002年)，日本《少年兒童讀書活動推進(jìn)法》(2001年)等將促進(jìn)未成年人閱讀進(jìn)行專門立法保護(hù)。我國可以在修訂未成年人權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)中將“兒童閱讀教育”等內(nèi)容加入，引導(dǎo)未成年人養(yǎng)成閱讀習(xí)慣。全民閱讀立法中在保障未成年人的閱讀權(quán)利時，也不可忽視其他社會弱勢群體的閱讀權(quán)利保障。農(nóng)民工群體自身的文化基礎(chǔ)薄弱，閱讀意識淡薄，加之經(jīng)濟(jì)壓力較大，社會地位較低等原因，其閱讀權(quán)益較同期城市人群更易被忽略。在我國大量農(nóng)民工涌入城市的背景下，開展全民閱讀活動應(yīng)注重保障農(nóng)民工群體的閱讀權(quán)益，全民閱讀促進(jìn)條例應(yīng)在此三類群體基礎(chǔ)上增加農(nóng)民工群體是切合實(shí)際需求的表現(xiàn)。因此，應(yīng)在第三章重點(diǎn)群體范圍中將農(nóng)民工群體列入，并比照未成年人的權(quán)益保護(hù)內(nèi)容對農(nóng)民工閱讀權(quán)益加以具體保護(hù)。對于少數(shù)民族居民、殘障人士的保障也應(yīng)比照未成年人權(quán)益保護(hù)內(nèi)容增加保護(hù)，如全民閱讀設(shè)施管理單位對其進(jìn)行定期閱讀指導(dǎo)和服務(wù)，解決其閱讀方面的特殊困難，以達(dá)到提升全民閱讀質(zhì)量，完善閱讀促進(jìn)的效果。

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