王樂樂，邢 棟

安徽大學(xué)商學(xué)院，合肥，230601

2010年12月8日國務(wù)院發(fā)布的新修訂《工傷保險(xiǎn)條例》在工傷保險(xiǎn)的適用范圍、工傷認(rèn)定時(shí)限和條件以及工傷保險(xiǎn)待遇等方面有所完善，但新《工傷保險(xiǎn)條例》仍存在一些不足，工傷賠償仍然是勞動(dòng)者提起仲裁的主要案由。筆者2017年7月至2017年8月于安徽省合肥市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)實(shí)習(xí)，得到的數(shù)據(jù)顯示，2017年3月至2017年9月期間，安徽省合肥市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)共受理案件745起，其中工傷賠償案件156起，占比21%，可見工傷賠償仍然是勞動(dòng)者提起仲裁的主要案由。實(shí)踐中，雙方爭(zhēng)議點(diǎn)集中出現(xiàn)在工傷認(rèn)定和工傷待遇，還有比較特殊的“老工傷”職工工傷認(rèn)定和工傷待遇問題。為了幫助曾經(jīng)為國家、為企業(yè)作出貢獻(xiàn)的工傷職工留住“工傷保險(xiǎn)”這唯一的希望，本文將主要探討“老工傷”職工工傷認(rèn)定和支付工傷待遇時(shí)存在的問題和解決的手段。

1 “老工傷”的有關(guān)概念

理論界普遍認(rèn)同的“老工傷”職工主要指2004年1月1日《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前已認(rèn)定為工傷、未納入統(tǒng)籌管理，仍由工作單位承擔(dān)工傷待遇的國有和集體企業(yè)的工傷職工和工亡職工供養(yǎng)親屬，這些工傷人員是我國社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)軌過程中形成的特殊群體[1]。何謂“工傷”，《工傷保險(xiǎn)條例》(2004年)中未明確定義，結(jié)合當(dāng)時(shí)理論界普遍看法和立法精神，工傷可以理解為勞動(dòng)者在工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作過程中因工作原因直接或間接遭受的人身傷害以及患職業(yè)病，“工傷認(rèn)定”是勞動(dòng)行政部門依法依規(guī)鑒定受侵害主體而對(duì)事實(shí)和性質(zhì)進(jìn)行定性的行政行為。在此之前，實(shí)行了8年的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)辦法》(1996年)第二章第八條規(guī)定，認(rèn)定工傷要同時(shí)滿足“生產(chǎn)工作的時(shí)間”和“生產(chǎn)工作區(qū)域內(nèi)”，《工傷保險(xiǎn)條例》的認(rèn)定條件較《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)辦法》更加寬泛和靈活，勞動(dòng)行政部門有更多根據(jù)實(shí)際情況裁量的自由。新舊法律在工傷認(rèn)定細(xì)節(jié)規(guī)定上的不同是導(dǎo)致“老工傷”認(rèn)定困難的重要原因。經(jīng)咨詢合肥市仲裁委仲裁員，合肥市現(xiàn)行工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)主要由一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、停工留薪期工資、護(hù)理費(fèi)、伙食補(bǔ)助、交通食宿費(fèi)、康復(fù)治療費(fèi)、輔助器具費(fèi)組成，對(duì)比2004年前實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整了計(jì)算的月數(shù)和比例。綜上所述，當(dāng)勞動(dòng)爭(zhēng)議涉及到“老工傷”的工傷認(rèn)定、工傷待遇，尤其是涉及到“老工傷”舊傷復(fù)發(fā)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)很多推諉和扯皮現(xiàn)象。

2 “老工傷”認(rèn)定、待遇現(xiàn)狀

按照現(xiàn)行法律制度，工傷賠償案件解決程序是：確定勞動(dòng)關(guān)系→認(rèn)定工傷(勞動(dòng)者或用人單位提出)→勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定→(雙方調(diào)解/勞動(dòng)仲裁)確定賠付金額→任一方不服則進(jìn)入行政訴訟程序，再進(jìn)入賠償程序。由“老工傷”職工所在企業(yè)向工傷保險(xiǎn)相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，已認(rèn)定工傷、手續(xù)齊全的“老工傷”職工將直接進(jìn)入關(guān)系到工傷保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定的環(huán)節(jié)。有一類非普遍意義上的“老工傷”值得探討：筆者接待過一例“老工傷”申請(qǐng)人，原用工單位為破產(chǎn)轉(zhuǎn)制前的某國有中型企業(yè)，發(fā)生工傷時(shí)的身份是勞務(wù)派遣工人，與原用工單位之間只有特殊勞務(wù)關(guān)系而不存在勞動(dòng)關(guān)系，現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)于工傷損害賠償，用工單位應(yīng)當(dāng)與派遣單位承擔(dān)法定的連帶責(zé)任，但申請(qǐng)人當(dāng)時(shí)未認(rèn)定工傷，現(xiàn)在要求工傷賠償，其“確定勞動(dòng)關(guān)系”這一法律步驟已經(jīng)難上加難，更無法進(jìn)入工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)。盡管有的案件雙方可以明確勞動(dòng)關(guān)系，但是也可能會(huì)因?yàn)椤豆ｋU(xiǎn)條例》第三章第十七條規(guī)定的工傷認(rèn)定時(shí)限為事故傷害發(fā)生或者被診斷鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，“老工傷”超過認(rèn)定時(shí)效，無法進(jìn)入工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)。受傷時(shí)未及時(shí)認(rèn)定工傷，現(xiàn)在要求工傷賠償，在時(shí)間跨度如此之大的案件上，就“是否因工作原因受到傷害”也有爭(zhēng)議，因此，工傷認(rèn)定困難重重。同時(shí)，“老工傷”的工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，從《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(1951年)、《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)辦法》(1996年)到《工傷保險(xiǎn)條例》(2004年)，在工傷賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)板塊上有大的變化，也導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議主體主張權(quán)利時(shí)產(chǎn)生分歧?，F(xiàn)行“老工傷”待遇標(biāo)準(zhǔn)主要由傷殘津貼、護(hù)理費(fèi)、舊傷復(fù)發(fā)治療費(fèi)和供養(yǎng)親屬撫恤金組成，其中，是否為舊傷復(fù)發(fā)以及確定舊傷復(fù)發(fā)治療費(fèi)是爭(zhēng)議點(diǎn)所在。

3 “老工傷”認(rèn)定、待遇存在的問題

3.1 “老工傷”認(rèn)定時(shí)限判定不同

就認(rèn)定時(shí)限來說，有學(xué)者認(rèn)為若認(rèn)定《工傷保險(xiǎn)條例》施行前發(fā)生的事故傷害，為體現(xiàn)及時(shí)維護(hù)受傷職工合法權(quán)益的精神，將“老工傷”認(rèn)定時(shí)限規(guī)定在《工傷保險(xiǎn)條例》施行后一年內(nèi)[2]。也有案例表明，國有企業(yè)六十年代的工傷未及時(shí)認(rèn)定后舊傷復(fù)發(fā)，現(xiàn)要求認(rèn)定工傷，學(xué)者指出，只要企業(yè)參保，并且保存足夠的遭受傷害的憑證，可直接申請(qǐng)確認(rèn)“老工傷”，享受“老工傷”待遇[3]，這就完全避開了工傷認(rèn)定時(shí)限的困擾，完全旨在解決亟需得到保障的“老工傷”職工的生存問題。勞動(dòng)者怠于申請(qǐng)工傷認(rèn)定的原因主要是當(dāng)事人法律意識(shí)淡薄和用人單位責(zé)任感缺失，一方面，要打破這種長期的非工傷勞動(dòng)關(guān)系，是不利于社會(huì)穩(wěn)定的，另一方面，我國《勞動(dòng)法》立法宗旨傾向于保護(hù)勞動(dòng)者，申請(qǐng)期限的設(shè)立是為了確保工傷憑證不會(huì)因時(shí)間流逝失滅而無法認(rèn)定工傷。那么，對(duì)于“老工傷”的認(rèn)定時(shí)限我們?cè)撊绾螜?quán)衡？

3.2 “老工傷”認(rèn)定適用對(duì)象規(guī)定不詳

立法角度看，我國針對(duì)勞務(wù)派遣工人工傷保險(xiǎn)的政策法規(guī)散見于相關(guān)規(guī)定中，《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》第三章第八條和第十條規(guī)定派遣單位承擔(dān)為派遣工人辦理社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，派遣單位是派遣工人申請(qǐng)工傷認(rèn)定的主體?！袄瞎敝袆趧?wù)派遣工人，大多是民工，他們發(fā)生工傷后，大都不會(huì)主動(dòng)索要工傷待遇而是返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但作為家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力，“老工傷”們需要工傷賠償金來緩解艱難的生活現(xiàn)狀，但是，因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)或派遣單位已經(jīng)破產(chǎn)，“老工傷”派遣工人難以準(zhǔn)備足夠的憑證來按照新法認(rèn)定工傷。法律工作者同情這一類派遣工人的遭遇，但對(duì)現(xiàn)行法律缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定愛莫能助。那么，是否可以與新法接軌，讓“老工傷”范圍囊括所有提供實(shí)際勞務(wù)的勞動(dòng)主體？

3.3 “老工傷”勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定實(shí)施困難

勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定是工傷職工享受工傷待遇的前提和依據(jù)?！袄瞎奔{入統(tǒng)籌后，出現(xiàn)工傷舊傷復(fù)發(fā)要求重新鑒定的職工[4]，但改革前(2004年1月1日前)，由于各工傷評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)有區(qū)別[5]，“老工傷”勞動(dòng)能力鑒定人數(shù)增多、受傷情況復(fù)雜、原始勞動(dòng)能力鑒定資料不足[6]，鑒定工作開展困難。比如煤礦類高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)職工，經(jīng)常有皮膚擦傷、肢體骨折、器官缺失等等，受傷部位和受傷程度密集且復(fù)雜，粗放型鑒定必然導(dǎo)致遺漏和爭(zhēng)議，又因時(shí)間久遠(yuǎn)、受傷時(shí)醫(yī)學(xué)資料若是丟失，一部分“老工傷”就無法定級(jí)，也就無法得到相應(yīng)的工傷賠償。

3.4 “老工傷”待遇標(biāo)準(zhǔn)不一

“新工傷”在履行工傷賠付時(shí)，勞動(dòng)者主張的賠付項(xiàng)目和額度與企業(yè)方認(rèn)可的通常不一致，一般通過“一調(diào)一裁兩審制”都能落實(shí)賠付。“老工傷”的工傷待遇問題更加細(xì)致、復(fù)雜，比如“老工傷”能否領(lǐng)取一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金的問題：《天津社會(huì)保險(xiǎn)》2012年第37期有一案例，申請(qǐng)人1998年發(fā)生工傷事故，2004年4月勞動(dòng)能力鑒定為傷殘八級(jí)，由企業(yè)發(fā)放一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金；《中國社會(huì)保障》2016年第12期回答，2004年1月1日前完成工傷認(rèn)定的人員，原則上不適用《工傷保險(xiǎn)條例》，主張一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金缺乏法律依據(jù)；還有學(xué)者認(rèn)為，一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金是《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)辦法》(1996年)和《工傷保險(xiǎn)條例》(2004年)確定的工傷待遇，在1996年以前發(fā)生的工傷，就不能享受此項(xiàng)待遇。另外，因?yàn)獒t(yī)療監(jiān)管難以到位，部分“老工傷”對(duì)工傷保險(xiǎn)的非理性期望可能會(huì)導(dǎo)致“基金隨便花”的違規(guī)操作[7]；“老工傷”舊傷復(fù)發(fā)可享受的停工留薪期的確定也有爭(zhēng)議；是否為舊傷復(fù)發(fā)的初始判定也會(huì)因?yàn)閭紡?fù)雜性與醫(yī)療技術(shù)先進(jìn)性的矛盾、日益緊張的醫(yī)患關(guān)系矛盾而存在事實(shí)上的寬松。

4 解決“老工傷”問題的對(duì)策

4.1 “老工傷”的認(rèn)定時(shí)限可適當(dāng)放寬

安徽省自2009年“老工傷”納入統(tǒng)籌，政府已經(jīng)解決了大多數(shù)的“老工傷”問題，只剩下少數(shù)的、特殊的歷史遺留問題。這些問題中，有的是企業(yè)沒有按照當(dāng)時(shí)法律規(guī)范幫助傷殘職工認(rèn)定工傷，而傷殘職工是因?yàn)椴幻鞣烧?、信息落后被蒙蔽，其本身沒有過錯(cuò)，工傷發(fā)生時(shí)伴隨的利益關(guān)系不能因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)、消息閉塞而消失。筆者認(rèn)為，為了保障傷殘職工的生活、治療，保護(hù)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)保障的合理期待，“老工傷”職工中應(yīng)該包括這一類人。因?yàn)槟撤N原因，受傷時(shí)未認(rèn)定為工傷，由企業(yè)單方面發(fā)放過一些賠償金的傷殘職工和工亡職工親屬，現(xiàn)在只要保存有足夠的原始受傷憑證，或者保留有曾因工受傷得到的待遇等間接性的證據(jù)或記錄，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)受理并作出決定。

4.2 “老工傷”的認(rèn)定適用對(duì)象可適當(dāng)擴(kuò)大

筆者認(rèn)為，“老工傷”的適用對(duì)象，應(yīng)包括用工單位參加工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌前受到事故傷害、雖未認(rèn)定為工傷但享受過用工單位單方面工傷賠償?shù)穆毠?，這里所說的職工，當(dāng)然也包含勞務(wù)派遣工人。應(yīng)擴(kuò)大“老工傷”的適用對(duì)象范圍，將享有工傷保險(xiǎn)權(quán)利與建立勞動(dòng)關(guān)系適當(dāng)分離，以事實(shí)上的雇傭勞動(dòng)關(guān)系為準(zhǔn)。比如“老工傷”的認(rèn)定可從是否接受企業(yè)規(guī)章制度的管理、是否履行企業(yè)工作任務(wù)安排、是否與企業(yè)存在勞動(dòng)約定等因素上厘清思路，提出證據(jù)。另外，“老工傷”的認(rèn)定是解決問題的基礎(chǔ)，各地方政府根據(jù)本區(qū)域政策法規(guī)，可把相關(guān)流程、待遇等內(nèi)容匯編成工作指南，下發(fā)給社區(qū)、用人單位和“老工傷”手上，廣泛宣傳，建立健全“老工傷”檔案。

4.3 “老工傷”勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定應(yīng)尊重歷史

對(duì)于已經(jīng)獲得勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定結(jié)論的“老工傷”，若本人及企業(yè)都不存在異議，直接給予認(rèn)可。若存在異議，筆者認(rèn)為，無論是在1996年10月1日(原《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》頒布時(shí)間)以前，還是在1996年10月1日以后發(fā)生的工傷事故，無論當(dāng)時(shí)有沒有進(jìn)行勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定，都有根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》再次進(jìn)行勞動(dòng)能力傷殘等級(jí)鑒定的權(quán)利，鑒定后能否享受相應(yīng)待遇還要根據(jù)各地方政策法規(guī)來確定。若工傷憑證上對(duì)于工傷的部位和程度有明確的記載，那么，就按照實(shí)際情況進(jìn)行鑒定，不再要求提供其他工傷有關(guān)醫(yī)學(xué)資料；若工傷憑證記載與現(xiàn)階段醫(yī)學(xué)資料不符，就要提供工傷時(shí)的原始醫(yī)學(xué)資料為認(rèn)定依據(jù)，采用的審核資料要內(nèi)容齊全，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，鑒定工作客觀公正，對(duì)于諸如病例造假的漏洞更要建立起科學(xué)的案例評(píng)議、研討制度和嚴(yán)格的監(jiān)督、追責(zé)制度。

4.4 “老工傷”待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)規(guī)范、細(xì)化

“老工傷”職工工傷待遇由基金負(fù)擔(dān)項(xiàng)目和企業(yè)負(fù)擔(dān)項(xiàng)目組成，“老工傷”納入統(tǒng)籌后，應(yīng)對(duì)雙方承擔(dān)的項(xiàng)目做出詳細(xì)規(guī)定，由于破產(chǎn)企業(yè)“老工傷”已經(jīng)沒有用人單位的保障，只能由基金支付。其中，“老工傷”待遇中的舊傷復(fù)發(fā)治療費(fèi)會(huì)隨著工傷保險(xiǎn)協(xié)議醫(yī)院提出的診斷意見有較大彈性。筆者認(rèn)為，確認(rèn)工傷復(fù)發(fā)和確定停工留薪期要嚴(yán)格執(zhí)行國家法律和政策規(guī)定，協(xié)議醫(yī)院應(yīng)不斷提高職業(yè)道德，合理、規(guī)范界定工傷和疾病，對(duì)放寬舊傷復(fù)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員采取有效的處罰力度，而且要讓“老工傷”職工在享受權(quán)益的同時(shí)也要明確個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。比較好的做法是根據(jù)“老工傷”職工傷殘等級(jí)區(qū)別對(duì)待，按治療意見治療，按規(guī)定確定停工留薪期，急性復(fù)發(fā)的“老工傷”職工，可先治療后確認(rèn)，具體可為：一至四級(jí)工傷復(fù)發(fā)，依據(jù)協(xié)議醫(yī)院的診斷意見先行治療，在治療期間，企業(yè)應(yīng)落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)回訪制度；五至六級(jí)工傷復(fù)發(fā)，由企業(yè)社保經(jīng)辦人員帶領(lǐng)到協(xié)議醫(yī)院先行治療，本人或親屬提出工傷復(fù)發(fā)確認(rèn)申請(qǐng)；七至十級(jí)工傷復(fù)發(fā)，由本人提出工傷復(fù)發(fā)確認(rèn)申請(qǐng)，再到協(xié)議醫(yī)院診斷，相應(yīng)傷情的停工留薪期期限和勞動(dòng)能力鑒定等級(jí)的待遇應(yīng)盡可能細(xì)化、明確。制定“老工傷”舊傷復(fù)發(fā)入院標(biāo)準(zhǔn)、待遇分級(jí)、醫(yī)療監(jiān)督、傷情回訪制度，都需要由政府承擔(dān)起解決“老工傷”問題的責(zé)任。

5 結(jié) 語

總的來說，根據(jù)對(duì)“老工傷”認(rèn)定、待遇現(xiàn)狀及其現(xiàn)存問題的分析，提出應(yīng)放寬“老工傷”的工傷認(rèn)定，“嚴(yán)管”“老工傷”的工傷待遇，將符合條件的“老工傷”納入統(tǒng)籌；應(yīng)嚴(yán)格地操作系統(tǒng)內(nèi)的工傷待遇，使“老”而“傷”者有所養(yǎng)，且要合理地“養(yǎng)”；要有效解決“老工傷”問題，有關(guān)法律對(duì)政府和企業(yè)的責(zé)任規(guī)定還須進(jìn)一步細(xì)化。