劉國才

環(huán)保工作看似紛繁復雜，實際就3件事。一是環(huán)保目標問題，二是環(huán)保任務問題，三是工作機制問題。對環(huán)保督察而言，要落實中央要求，取得應有效果，就必須在三方面聚焦問題，即被督察對象環(huán)保目標實現(xiàn)沒有，環(huán)保任務完成沒有，工作機制建立沒有。聚焦問題的方式則是由環(huán)保工作系統(tǒng)設計的面，聚焦到問題的點。

聚焦環(huán)保目標問題

一是聚焦環(huán)境質(zhì)量目標問題。環(huán)境質(zhì)量目標包括水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標。其中，水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標問題對應的是環(huán)境污染問題，即排到水、空氣和土壤的污染物不能過多，過多的話環(huán)境質(zhì)量就會出現(xiàn)問題。問題包括兩方面，一是環(huán)境質(zhì)量惡化問題，二是環(huán)境質(zhì)量不達標問題。前者比較好理解，后者是指環(huán)境質(zhì)量達不到功能區(qū)標準或達不到上級黨委政府下達的考核標準問題。比如，被督察省份某河流功能區(qū)劃定為Ⅲ類水，如果長期為Ⅴ類水，就是問題；再比如，國家對某省可吸入顆粒物考核要求為年均下降2%以上，未實現(xiàn)下降目標就是問題。

《環(huán)境保護法》規(guī)定，地方各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境質(zhì)量未達標，或未達到上級政府下達的目標要求，甚至惡化，就表明政府沒有依法履行好責任?？梢姡h(huán)境質(zhì)量達標，或達到上級政府下達的考核目標要求是底線，突破底線就是要聚焦的問題。

如何確定環(huán)境質(zhì)量惡化或不達標呢？對水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量，可通過調(diào)閱監(jiān)測報告或現(xiàn)場采樣分析確定；對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，可通過解讀衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，分析生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)變化確定。除環(huán)保部門數(shù)據(jù)外，還應調(diào)閱其他部門數(shù)據(jù)，比如地表水、地下水、飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可從水利部門調(diào)閱，近岸海域環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可從海洋部門調(diào)閱等。

在督察中，要關注水、氣、土壤和生態(tài)各環(huán)境要素，以及每個要素的全部評價指標，找出問題要素及問題指標。地方黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負責，應是對各環(huán)境要素以及每個要素的全部評價指標負責，而不是對部分負責。關注各要素及全部指標，可防止將存在突出問題的要素及指標漏掉。被督察區(qū)域有特征污染物的，指標一并納入。

二是聚焦功能區(qū)目標問題。功能區(qū)目標問題在以往督察中涉及不多。隨著中央對生態(tài)文明建設的重視程度越來越高，特別是2017年中央對祁連山突出環(huán)境問題和教訓的通報后，對功能區(qū)目標問題督察應予高度重視。

對被督察地方來說，轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、企業(yè)及項目等的設置、布局要與劃定的功能區(qū)一致，這是底線，違背就是問題。比如，對飲用水水源保護，法律規(guī)定一級保護區(qū)不能有與保護水源和供水無關的建設項目；二級保護區(qū)不能有排放污染物的建設項目。若督察某飲用水水源地一級保護區(qū)存在船舶碼頭，就是問題。祁連山國家自然保護區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，究其根源，就是沒有守住保護區(qū)功能定位底線，違規(guī)進行開發(fā)的問題。

那么，如何聚焦問題？一是調(diào)取被督察地方各類功能區(qū)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和項目等的規(guī)劃，將兩類規(guī)劃進行比對，聚焦保護與開發(fā)不一致及相沖突的問題。二是借助衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，找出敏感功能區(qū)疑似侵占區(qū)域，再通過現(xiàn)場核實聚焦違法問題。

在當前，督察應重點關注自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)紅線區(qū)域違規(guī)侵占問題，以及衛(wèi)生防護距離敏感目標搬遷、化工園區(qū)布局整治等方面存在的舊賬未還、又欠新賬問題。

對任一行政區(qū)域，環(huán)境質(zhì)量達標或達到上級黨委政府下達的考核目標要求，轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和項目等的設置及布局符合劃定的功能區(qū)定位，是經(jīng)濟發(fā)展必須守住的兩條底線。兩條底線守住了，發(fā)展與保護就實現(xiàn)了雙贏。環(huán)境質(zhì)量目標底線是定量的，功能區(qū)目標底線是定性的，突破定量、定性底線就是要聚焦的問題。

聚焦環(huán)保任務問題

環(huán)保任務是對應環(huán)保目標實現(xiàn)進行的具體設計。中央層級環(huán)保督察，重點聚焦中央下達給省級黨委政府的任務完成了沒有；省級環(huán)保督察，重點聚焦省委、省政府下達給市級黨委政府的任務完成了沒有；以及存在哪些違法違規(guī)問題。

一是聚焦環(huán)境質(zhì)量達標任務問題。在水污染防治任務方面，以環(huán)境基礎設施建設任務為例，應依據(jù)國家和地方相關規(guī)劃及計劃，督察污水、垃圾、危廢等處理和處置設施建設任務是否按期完成，未完成就是聚焦的問題。督察是否存在垃圾滲濾液直排、非法入河排污口未取締等，這些都屬于違法違規(guī)問題。在大氣污染防治任務方面，以落實大氣污染防治行動計劃要求為例，應督察計劃要求的任務是否完成。督察是否存在“散亂污”企業(yè)污染問題、落后產(chǎn)能未淘汰問題等，這些都屬于違法違規(guī)問題。在土壤污染防治任務方面，如督察土壤污染防治行動計劃明確的任務是否完成、是否存在污染場地違規(guī)開發(fā)利用等問題。在生態(tài)保護任務方面，如督察礦山生態(tài)環(huán)境治理、重要生態(tài)功能區(qū)恢復等確定的任務是否完成等。督察是否存在非法盜采、違法侵占等違法違規(guī)問題。

二是聚焦功能區(qū)目標任務問題。為實現(xiàn)功能區(qū)目標，確定的任務應包括不符合功能區(qū)定位要求的項目、企業(yè)、園區(qū)等的取締、搬遷等。如何聚焦問題？在完成任務方面，如督察違背水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等功能定位的違法項目取締、搬遷任務是否完成，企業(yè)及園區(qū)衛(wèi)生防護距離內(nèi)群眾搬遷任務是否完成，以及化工園區(qū)布局整治、企業(yè)入園確定的任務是否完成等。在違法違規(guī)問題方面，如督察是否存在違背功能區(qū)定位要求的非法侵占舊賬未還、又欠新賬問題。

聚焦環(huán)保工作機制問題

環(huán)保督察既要查事，又要查人。環(huán)保目標未實現(xiàn)、環(huán)保任務未完成是“事”的問題，而環(huán)保工作機制未建立則是“人”的問題?！笆隆钡膯栴}源于“人”的問題。聚焦環(huán)保工作機制問題，實際是聚焦黨委政府及部門履職不力問題。

一是聚焦黨委政府履職不力問題。黨委政府履職包括決策部署、組織領導、落實責任、考核約束等。在決策部署方面，聚焦黨委常委會、政府常務會環(huán)保專項議題情況；聚焦水、氣和土“三個十條”，煤炭消費總量壓減、過剩產(chǎn)能化解等國家重點任務部署情況；聚焦突出環(huán)境問題研究和解決情況；聚焦相關意見、辦法、方案制定和實施情況等。在組織領導方面，聚焦重要環(huán)保工作的組織領導機制是否建立，建立的機制層級是否與所要完成的任務相匹配。在落實責任方面，聚焦是否落實下級黨委政府、本級有關部門責任；落實的責任是否量化、可操作、可考核。在考核約束方面，聚焦是否出臺環(huán)保工作考核辦法，以及是否依辦法進行考核獎懲等。

二是聚焦部門履職不力問題。部門履職包括許可和規(guī)劃兩類。對許可類，聚焦是否存在違規(guī)許可；對規(guī)劃類，聚焦是否存在監(jiān)管不力。

以督察發(fā)改部門為例。發(fā)改部門職責包括辦理項目審批、核準、備案手續(xù)；嚴控“兩高”新增產(chǎn)能，化解過剩產(chǎn)能，調(diào)整能源結構，淘汰落后產(chǎn)能；主體功能區(qū)規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)實施和監(jiān)測評估等。應督察發(fā)改部門對上述職責是否存在履職不力的問題。如在煤炭消費總量控制方面，2016年對某省督察發(fā)現(xiàn)，此省發(fā)改部門對國家下達的煤炭控制任務執(zhí)行不力，部署滯后，全省煤炭消費總量不降反升。

以督察水利部門為例。水利部門職責包括水資源管理、水功能區(qū)管理、入河排污口監(jiān)管、河道采砂監(jiān)管、涉河建設項目監(jiān)管、生態(tài)流量調(diào)節(jié)等。應督察水利部門對上述職責是否存在履職不力的問題。以入河排污口監(jiān)管職責履行為例，2017年對某省督察發(fā)現(xiàn)，此省水利主管部門對全省入河排污口底數(shù)不清，日常管理嚴重缺位，大量入河排污口長期超標排放。某非法排污口設于飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，嚴重污染飲用水水源，多年未被取締。

依據(jù)中央要求和環(huán)保法律法規(guī)，需要重點督察的部門還包括水利、國土、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等。此外，目前多數(shù)省份出臺了生態(tài)環(huán)境保護工作責任規(guī)定，進一步細化了部門責任。在督察中也要依據(jù)地方明確的責任，聚焦存在的履職不力問題。對部門督察，也包括中央有關部門。