李自明，曹惠提，張會敏

(1.黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003；2.黃河流域農(nóng)村水利研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453003)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的“牛鼻子”，事關(guān)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和國家水安全大局[1]。積極開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、加強(qiáng)農(nóng)田水利工程管護(hù)、保障國家糧食安全、提高農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實意義[2]。處于我國西南腹地的四川省，地域遼闊，物產(chǎn)豐富，是一個多民族聚居的人口大省和農(nóng)業(yè)大省，更是灌溉用水大省。據(jù)調(diào)查，2016年四川省農(nóng)業(yè)用水量143億m3，占全省用水總量的57%，農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)273萬hm2，占全省耕地面積40.5%。

四川省多年平均降雨量為918.8 mm，多年平均水資源總量為2 615.69億m3，多年平均地表水資源總量為2 614.54億m3。目前，全省共有各類水利工程124.65萬處，其中水庫達(dá)到7 705座，蓄引提水能力333.29億m3，人均占有當(dāng)?shù)厮Y源3 034 m3。由于水資源時空分布不均，西北部人口稀少，地區(qū)水資源量豐富，而經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的盆地腹部地區(qū)是水資源的貧乏區(qū)。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀

四川省自2008年起啟動農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，2014年，四川有5個全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(示范)縣，分別為綿陽市游仙區(qū)、遂寧市射洪縣、南充市的閬中市、南部縣和西充縣。按照推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作要求，均通過了相關(guān)部門驗收。2017年，在過去開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點范圍，在除甘孜、阿壩以外的19個市(州)、77個縣(市、區(qū))全面啟動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，計劃安排改革灌溉面積共計25.5萬hm2，其中改革重點縣21個，改革灌溉面積共計10.7萬hm2，占改革總面積的42%。省直有關(guān)部門已制定出臺相關(guān)政策指導(dǎo)意見，建立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價機(jī)制，將2017年改革任務(wù)分解落實到田間地塊，并在全省77個改革縣啟動水價成本監(jiān)審工作，要求各地于12月前完成此項工作。同時，對都江堰可供水量分配進(jìn)行探索確權(quán)，辦理取水許可，制定都江堰灌區(qū)可供水量分配及水量調(diào)度計劃，建立水權(quán)管理制度。截至2017年7月底，已基本完成改革任務(wù)區(qū)域覆蓋的灌溉面積約6萬hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積約0.8萬hm2，并取得了以下初步改革成效：

①節(jié)水意識明顯增強(qiáng)。通過改革，項目區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，受益區(qū)群眾在用水協(xié)會的帶動下，對“水是商品”“節(jié)約用水”意識不斷增強(qiáng)。

②水利條件不斷改善。參與改革的項目區(qū)在實施改革后，老舊水利工程得到整治，破舊土溝土渠不見蹤影，大幅減少了跑冒滴漏現(xiàn)象，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了基礎(chǔ)。

③農(nóng)民繳納水費更低。在水價改革后，項目區(qū)群眾消費農(nóng)業(yè)水價由原來平均570～975元/ hm2，降低到了375～600元/ hm2，農(nóng)民水費支出降低，老百姓在改革中得到實惠，有效地促進(jìn)了改革進(jìn)程。

④工程管護(hù)更加規(guī)范。改革前灌區(qū)大部分末級渠系產(chǎn)權(quán)和責(zé)任主體不明確，工程管護(hù)推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。改革后，將小型水利工程確權(quán)到用水協(xié)會，明確了管護(hù)經(jīng)費，落實了管護(hù)責(zé)任，從責(zé)任源頭上調(diào)動群眾自主管理的積極性。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革取得的成果

從試點縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革總體進(jìn)展看，各縣(市、區(qū))均已從實際出發(fā)完成了規(guī)定改革內(nèi)容，制定了相關(guān)制度和政策措施。

2.1 建立了工程產(chǎn)權(quán)制度

為探索水利工程“建管養(yǎng)用”一體化機(jī)制，在改革試點過程中，通過“先建機(jī)制、后建工程”的機(jī)制建設(shè)，組建用水合作組織，經(jīng)過項目區(qū)用水權(quán)益分配、土地的流轉(zhuǎn)，明確建后管護(hù)的責(zé)任與保障措施、水費的收取管理與使用等具體內(nèi)容，為激發(fā)改革動力，編制落實“建管養(yǎng)用”一體化實施方案，起到了重要的促進(jìn)作用。

2.2 完善了水利工程設(shè)施

參照基本建設(shè)程序，完成各試點縣末級渠系設(shè)施和計量設(shè)施等工程建設(shè)，克服施工中的各種困難，狠抓工程建設(shè)進(jìn)度，強(qiáng)化工程建設(shè)質(zhì)量，基本上按照工期完成工程建設(shè)內(nèi)容，實現(xiàn)了工程節(jié)水和計量節(jié)水的雙重功效。

2.3 確立了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)

以供定需，明確用水總量和定額，采用充分灌溉定額計算灌溉定額。田作物以水稻為主，土作物以玉米、小麥、紅苕、油菜、豌葫豆為主，兩種灌水定額不同，確定P=75%灌溉設(shè)計保證率下的田土綜合灌溉定額。已知項目區(qū)的供水需水情況，末級渠系改造后，灌溉水利用系數(shù)得到較大提高，確定可節(jié)約水量。在供水量滿足需水量的情況下，項目區(qū)用水總量控制指標(biāo)為需水量與節(jié)水量的差額，即為農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。

2.4 建立農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

依據(jù)相關(guān)管理辦法和規(guī)范，對骨干水利工程成本進(jìn)行測算，得到單方水供水運行成本。末級渠系水價原則上由合理的管理費用、末級供配水人員勞動補(bǔ)貼、末級渠系維修養(yǎng)護(hù)費用等3部分構(gòu)成，從而確定末級渠系單方水供水運行成本。

對農(nóng)民進(jìn)行水費承受能力調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，畝水費占產(chǎn)值的比例不高于5%，畝水費占純受益的比例不高于12%，在農(nóng)民可承受范圍內(nèi)。結(jié)合測算的供水運行成本和農(nóng)民可承受程度，確定終端農(nóng)業(yè)水價。

2.5 建立了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制

2.5.1 精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制

試點項目區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)貼資金來源于縣級財政資金、節(jié)水獎勵基金和社會捐贈資金。國管水利工程農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)貼對象為國管水利工程單位。農(nóng)業(yè)水價節(jié)水補(bǔ)貼對象為農(nóng)民用水戶協(xié)會的種糧戶。根據(jù)水價測算，結(jié)合項目區(qū)種糧戶農(nóng)民水價承受能力和改革試點后執(zhí)行水價的實際，綜合考量確定對農(nóng)民用水戶協(xié)會種糧戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)行水價與種糧戶農(nóng)民水價承受能力的差值。由用水戶協(xié)會申報其當(dāng)年的實際用水量，工程管理單位按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)核實補(bǔ)貼費用總額，報縣級水利、財政部門審查，復(fù)核并提交縣政府審批同意后，再由縣財政局統(tǒng)一撥付到試點區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會賬戶，再由協(xié)會具體補(bǔ)貼到協(xié)會中的種糧戶。

2.5.2 節(jié)水獎勵機(jī)制

成立專門的節(jié)水獎勵基金辦公室，首先保證水利工程的正常運行，利用超定額累進(jìn)加價水費收入、財政安排的維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金、社會捐贈等資金建立節(jié)水獎勵基金。建立的節(jié)水獎勵基金，可用于對采取節(jié)水措施、調(diào)整生產(chǎn)模式促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水合作組織或用水戶給予適當(dāng)?shù)莫勓a(bǔ)。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的經(jīng)驗

試點區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作，堅持按照“節(jié)水優(yōu)先”方針，確定各片區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會的初始水權(quán)，實行水量封頂、總量控制，對節(jié)水采取水權(quán)轉(zhuǎn)讓或政府回購措施，通過節(jié)水獎勵機(jī)制，達(dá)到“節(jié)水優(yōu)先”的試點效果。按照“先建機(jī)制，后建工程”的水利改革思路，首先在試點區(qū)各片區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會推行以土地流轉(zhuǎn)、集中經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度改革，按照骨干水源渠系分布，分片區(qū)組建農(nóng)民用水協(xié)會，將產(chǎn)權(quán)制度改革后的末級渠系產(chǎn)權(quán)移交給各片區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會管理運行，基本上達(dá)到了“先建機(jī)制、后建工程”的改革目標(biāo)，并取得了許多可供借鑒的寶貴經(jīng)驗。

3.1 統(tǒng)籌兼顧，突出重點

以水價形成機(jī)制、管理體制機(jī)制改革為重點，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價綜合改革與其他相關(guān)改革的有機(jī)銜接，建立補(bǔ)貼機(jī)制與完善價格機(jī)制并舉，從而保障灌溉渠系可持續(xù)利用。通過提高水價促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，以合理補(bǔ)貼保護(hù)農(nóng)民利益。運用制度建設(shè)、技術(shù)推廣、工程配套、結(jié)構(gòu)調(diào)整等創(chuàng)新舉措統(tǒng)籌推進(jìn)試點工作。

3.2 多方籌資，明晰產(chǎn)權(quán)

試點縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目工程總投資包括中央財政補(bǔ)助資金、省財政補(bǔ)助資金、縣級財政補(bǔ)助資金和群眾自籌資金。這種讓用水戶直接參與農(nóng)業(yè)水價綜合改革的做法，不僅可以增加群眾對試點工作的正確認(rèn)識，而且還能夠極大地調(diào)動群眾對工程維護(hù)的積極性。

試點改革明確產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民用水戶協(xié)會所有，農(nóng)民用水戶協(xié)會參與項目管理，“一事一議”，做到農(nóng)民權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，充分調(diào)動了農(nóng)民參與建設(shè)的積極性。工程建成后全部移交農(nóng)民用水戶協(xié)會管理，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理民主”的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度，由縣人民政府委托縣水務(wù)局給用水戶協(xié)會頒發(fā)《四川省小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證》，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和工程管護(hù)主體及管護(hù)范圍，推行農(nóng)民用水自治。

3.3 階梯水價，促進(jìn)節(jié)水

按照保障工程正常運行和確保農(nóng)民可承受的原則，根據(jù)工程性質(zhì)、灌溉方式、作物種類的不同，實行階梯水價。試點區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)均值為每公頃2 318.85 m3/a。以核定的用水定額為基礎(chǔ)，對超定額用水累進(jìn)加價，超定額232.5 m3/hm2以內(nèi)，糧食作物加收0.166元/m3，經(jīng)濟(jì)作物加收0.184元/m3。超定額為232.5～700.5 m3/hm2，糧食作物加收0.174元/m3，經(jīng)濟(jì)作物加收0.193元/m3。超定額在700.5 m3/hm2以上，糧食作物加收0.19元/m3，經(jīng)濟(jì)作物加收0.21元/m3。階梯計價，發(fā)揮了價格機(jī)制對水資源配置的調(diào)節(jié)作用，有利于建立合理的水價形成機(jī)制。

3.4 規(guī)范管理，創(chuàng)新機(jī)制

3.4.1 組建農(nóng)民用水戶協(xié)會

農(nóng)民用水戶協(xié)會是由縣水行政主管部門或灌區(qū)管理單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門、村委會、農(nóng)民用水戶代表等協(xié)商籌建，推選用水戶代表候選人，擬定協(xié)會章程和管理制度，落實辦公場所，召開用水戶代表大會，正式成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，并依照《社會團(tuán)體登記管理條例》到民政部門注冊登記。

3.4.2 創(chuàng)新組織發(fā)動機(jī)制

為調(diào)動農(nóng)民參與工程建設(shè)的積極性，通過以獎代補(bǔ)和先建后補(bǔ)的途徑，發(fā)揮農(nóng)民、農(nóng)民合作組織和村集體組織在投勞籌資、施工隊伍選擇、施工監(jiān)督等方面的主動性。創(chuàng)新組織發(fā)動機(jī)制，在合理確定農(nóng)業(yè)用水價格和保障投資合理回報條件下，不斷吸引社會資本和市場主體進(jìn)入田間工程建設(shè)，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的發(fā)展。

3.4.3 積極推廣節(jié)水措施

開展技術(shù)培訓(xùn)，積極推廣節(jié)水灌溉和水肥、水藥一體化技術(shù)，不斷提高農(nóng)民科學(xué)用水水平。在農(nóng)業(yè)田間進(jìn)行深松整地、覆蓋保墑、增施有機(jī)肥、合理施用土壤保水劑以及合理施用生物抗旱劑等技術(shù)，提高土壤吸納和保水的能力。在試點區(qū)因地制宜種植抗旱、高產(chǎn)、適宜性強(qiáng)的優(yōu)勢作物，建立作物生育階段需水與降水季節(jié)分配相吻合的節(jié)水型農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

3.4.4 完善項目計量方法

由農(nóng)民用水戶協(xié)會負(fù)責(zé)用水管理和計量，通過水量測定和核算，確定每輪次每戶用水量，經(jīng)農(nóng)民用水戶協(xié)會及用水戶共同簽字確認(rèn)，確?！坝妹靼姿?、花明白錢”。

4 改革存在的主要問題

4.1 水商品意識淡有待提高

長期以來，農(nóng)民對水資源“商品屬性”的認(rèn)知度不高，認(rèn)為水是天上下的，河里流的，不應(yīng)該繳納水費。有些水管單位沒有采取有效措施和手段宣傳水的商品屬性及水費收繳政策，少數(shù)農(nóng)民對繳納農(nóng)業(yè)水費有抵觸情緒。

4.2 暫未實行計量到戶

由于試點縣屬于山地、丘陵地區(qū)，農(nóng)民土地零星分散，且相對高差較大，農(nóng)毛渠分布錯綜復(fù)雜，在暫未實行規(guī)模化管道供水和成片土地流轉(zhuǎn)整合經(jīng)營的情況下，分戶計量難度相對較大。

4.3 水權(quán)轉(zhuǎn)讓和回購尚未實行

由于試點縣屬于工程性缺水而非資源性缺水地區(qū)，農(nóng)民用水戶協(xié)會擁有的水權(quán)在非特殊年份，基本上沒有轉(zhuǎn)讓的市場，所以結(jié)合試點區(qū)實際，在本輪農(nóng)業(yè)水價改革過程中沒有制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓和回購政策。

4.4 田間灌溉體系有待完善

部分田間灌溉體系不夠完善，基礎(chǔ)設(shè)施落后。農(nóng)民群眾缺乏節(jié)約用水意識，灌溉水技術(shù)落后，長期養(yǎng)成的“大水漫灌、上游串灌、淹灌、浸灌”和“吃大鍋飯、喝大鍋水”的習(xí)慣一時難以改變；灌溉管理上缺乏科學(xué)化、合理化、制度化和定額化手段，受益不均等問題較為突出。

4.5 補(bǔ)貼資金量大，地方政府財政難以承受

考慮到部分田間渠系配套落后、群眾長期形成的“嘴對嘴、長流水”的灌溉習(xí)慣、節(jié)水意識不強(qiáng)、基層用水合作組織不完善等因素，如全面推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革，補(bǔ)貼資金過大，地方政府財政難以承受。

5 建 議

5.1 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價綜合改革宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)水商品意識

縱觀四川省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實施效果，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)意識到農(nóng)業(yè)水資源的珍貴，農(nóng)業(yè)用水的效率也在不斷提高，水行政主管部門已經(jīng)開始探索新型的灌溉技術(shù)。農(nóng)民用水戶普遍開始節(jié)約用水，相關(guān)水管單位開始規(guī)范收費。因此，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，健全水資源的有償使用制度，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)水價改革的宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化水資源的商品意識十分必要。

農(nóng)業(yè)水價改革的根本目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高水資源利用率，通過建立健全計量設(shè)施，加強(qiáng)供水計量來提高供水服務(wù)質(zhì)量，并通過增大水費收取的透明度來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)節(jié)約用水。完善水利法制體系，加大水利行政執(zhí)法力度，運用法律手段規(guī)范水事行為，管理水事活動，確保用水秩序穩(wěn)定。

5.2 加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，加強(qiáng)水利設(shè)施管理

灌溉系統(tǒng)是農(nóng)田水利建設(shè)的重要內(nèi)容，要根據(jù)最新的“水十條”要求，積極推廣渠道防滲、噴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，完善灌溉用水計量設(shè)施。在節(jié)水技術(shù)改造和土地流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營的情況下，逐步實施丘陵地區(qū)的計量到戶。建議系統(tǒng)開展節(jié)水工程技術(shù)適應(yīng)性研究，比選適合不同地域的節(jié)水工程技術(shù)，因地制宜，加強(qiáng)節(jié)水工程技術(shù)的引進(jìn)和推廣。對于土地流轉(zhuǎn)地區(qū)，可采用規(guī)?；咝Ч?jié)水技術(shù)；對于大型灌區(qū)骨干渠道，宜采用渠道襯砌、防滲技術(shù)；對于經(jīng)濟(jì)作物，建議采用微噴、滴灌等高新節(jié)水技術(shù)。

鑒于水利設(shè)施管理中存在的問題，管理部門應(yīng)注重吸納具備維修、養(yǎng)護(hù)、研發(fā)水利設(shè)施的專門人才，及時對水利設(shè)施進(jìn)行定期檢查維護(hù)，解決設(shè)施運行過程中存在的問題；通過不斷研究開發(fā)，創(chuàng)造出更加節(jié)水、高效的新型水利設(shè)施。

5.3 建立水權(quán)交易平臺，逐步實施水權(quán)回購

農(nóng)民用水戶協(xié)會確認(rèn)初始水權(quán)后，在供用水過程中，因各種原因造成水量結(jié)余且無法轉(zhuǎn)讓的部分，可通過國管工程管理單位建立的水權(quán)交易平臺，由工程主管單位按國管工程運行成本的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回購。嚴(yán)格用水總量控制，推動形成水權(quán)買方市場；積極開展水資源確權(quán)，培育水權(quán)賣方市場；逐步擴(kuò)大可交易水權(quán)，確保水權(quán)交易市場便利可行；通過盤活閑置水權(quán)，建立閑置取用水指標(biāo)認(rèn)定和退出機(jī)制，實現(xiàn)項目區(qū)水資源利用的均衡發(fā)展。

5.4 全面落實小型水利工程運行管護(hù)責(zé)任

加大田間工程投入，全面落實小型水利工程運行管護(hù)責(zé)任。通過對灌區(qū)末級渠系進(jìn)行全面配套改造，充分發(fā)揮支斗農(nóng)毛渠的功能，以解決小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的環(huán)節(jié)。通過成立基層用水合作組織，明晰工程管護(hù)職責(zé)，切實加強(qiáng)小型水利設(shè)施的管理，在管理者與用水戶之間建立起真正的供需關(guān)系，使農(nóng)民得到實惠，調(diào)動農(nóng)民維護(hù)管理工程的積極性，為“科學(xué)用水、計劃用水、節(jié)約用水、水利工程可持續(xù)運行”奠定堅實基礎(chǔ)。

5.5 多方籌資，緩解縣區(qū)政府財政壓力

鑒于項目建成后期的水量測量、工程管理維護(hù)工作量大，運行管護(hù)后續(xù)資金沒有保障的現(xiàn)實情況，補(bǔ)貼獎勵資金如果僅限于試點區(qū)，縣區(qū)財政尚可承擔(dān)，但如果全面推廣，地方財政壓力較大。建議在全省推廣時，可以取消財政補(bǔ)貼，只執(zhí)行節(jié)水獎勵和超用多用加價，基本做到獎補(bǔ)平衡，應(yīng)從水源條件好、渠系配套完善、基層用水組織健全的地方先推廣，先易后難逐步推進(jìn)。另外，可以適當(dāng)提高水價，使水費收入略有盈余，吸引社會資金參與，最終達(dá)到以水養(yǎng)水。

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