劉 輝

1.安徽警官職業(yè)學(xué)院，合肥，230031；2.中南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)學(xué)院，長沙，410832

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、依法治國理念和實(shí)踐的不斷深入，人民群眾的法律維權(quán)意識(shí)也在不斷提高，更加關(guān)注社會(huì)的公平、公正，對(duì)司法機(jī)關(guān)處理案件的效率提出了更高的要求。處于基層的人民法庭長期奮戰(zhàn)在法治前線，是人民群眾感受司法正義的窗口，在滿足人民對(duì)公平、正義方面的要求上發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是，當(dāng)前人民法庭在職能的準(zhǔn)確定位和基層司法資源的集約優(yōu)化改革方面仍存在不少問題。

本文擬在分析我國人民法庭職能變遷和現(xiàn)行體制下履職困境的基礎(chǔ)上，提出我國人民法庭從“保障政策實(shí)施”到“化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理”職能遷移的策略，以期為人民法庭制度改革提供參考。

1 人民法庭職能的歷史變遷

人民法庭制度源于第二次國內(nèi)戰(zhàn)爭期間的巡回審判制度，并在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期進(jìn)一步發(fā)展[1];土地革命時(shí)期，人民法院主要秉承“為保障革命之需要與人民政府的土地改革政策法令的實(shí)施”的思想，以命令成立或批準(zhǔn)成立縣(市)人民法庭；新中國建立后，在總結(jié)革命實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1954年正式建立并執(zhí)行人民法庭制度，1963年最高人民法院明確規(guī)定，“人民法庭在處理常規(guī)的民事糾紛以及輕度的刑事案件之外，還有著為人民調(diào)解委員會(huì)作指點(diǎn)的職責(zé)?！盵2]

改革開放后，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和鄉(xiāng)土社會(huì)司法資源配置不均衡的矛盾開始凸顯。為了解決這個(gè)問題，1998年最高人民法院召開了第一次全國人民法庭規(guī)劃會(huì)議，發(fā)布了《關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》，規(guī)定人民法庭的職能“除了處理民事糾紛和刑事自訴的案件，在條件允許的情況之下，個(gè)別的區(qū)域可以對(duì)經(jīng)濟(jì)案件進(jìn)行審理，還有權(quán)利處置本庭審理案件的執(zhí)行事項(xiàng)?！盵3]

進(jìn)入21世紀(jì)之后，依法治國從理念向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化不斷深入，司法案件數(shù)量激增，人民法庭工作在適應(yīng)形勢變化方面存在的問題日益顯現(xiàn)。2005年，最高人民法院召開了第二次全國人民法庭工作會(huì)議，明確指出“人民法庭可以直接受理案件、執(zhí)行本庭審理的案件”，同時(shí)也將人民法庭工作模式規(guī)定為“一般以簡易程序?yàn)橹?，要不斷加?qiáng)調(diào)解工作”。

2014年，最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民法庭工作的若干意見》中再次指出：“依法支持其他國家機(jī)關(guān)和群眾自治調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛，依法對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極參與基層社會(huì)治理，是人民法庭的重要職能”。經(jīng)過60多年的穩(wěn)步發(fā)展，人民法庭的職能逐步轉(zhuǎn)化為“化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理”，在新形勢下，調(diào)解制度、簡易程序正日益成為人民法庭的主要發(fā)展方向[4]。

2 現(xiàn)行體制下人民法庭履職的困境

雖然人民法庭的基本職能通過最高人民法院召開的四次全國人民法庭工作會(huì)議逐步明確，但是人民法庭職能在履行過程中依舊存在著一系列問題。

2.1 人民法庭區(qū)劃布局實(shí)踐現(xiàn)狀分析

2.1.1 區(qū)位的布置對(duì)人民法庭職能履行的影響

依照最高人民法院的規(guī)定，人民法庭的布局必須嚴(yán)格遵守“兩便”的基本原則，具體指的是給予當(dāng)事人的訴訟方便以及人民法院依照法律獨(dú)立、公平和高效行使審判權(quán)的方便。以A省為例：“A省在區(qū)、縣的行政規(guī)劃上，總共有105個(gè)區(qū)、縣級(jí)行政區(qū)劃，當(dāng)中有市轄區(qū)44個(gè)，占到全體的42%，有縣(縣級(jí)市)61個(gè)，占到全體的58%。在全省337個(gè)人民法庭當(dāng)中，83個(gè)為市轄區(qū)法院派出法庭，占到全體的24.6%，254個(gè)為縣級(jí)法院派出法庭，占到全體的75.4%。還有未建立派出法庭的市轄區(qū)法院和縣級(jí)法院?！?/p>

雖然A省部分市轄區(qū)的面積不大，但其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而且交通系統(tǒng)也十分先進(jìn)，人民群眾對(duì)于人民法庭所進(jìn)行的便利性服務(wù)需求較少，而人民法庭在軟件以及硬件基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃上卻無法滿足大眾對(duì)專業(yè)化、高效化的需求。特別是在縣級(jí)的法院，人民法庭的布置存在多種嚴(yán)重問題，例如說：“在距離上，離院機(jī)關(guān)太近、偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)、法庭轄區(qū)大小不均,這種不合理的人民法庭布局不僅會(huì)增加人民群眾的訴訟成本，而且對(duì)人民法庭‘兩便’職權(quán)的施行造成不良影響”[5]。

2.1.2 審判力量配置對(duì)人民法庭職能的影響

當(dāng)前，人民法庭并非依照“一鎮(zhèn)(鄉(xiāng))一庭”的規(guī)模和形式設(shè)置，其規(guī)劃布局沒有按照行政區(qū)劃來嚴(yán)格要求。一般情況下，都是根據(jù)區(qū)域內(nèi)居民的數(shù)量、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢以及地理位置等多重因素設(shè)置人民法庭。在理想的規(guī)劃中，在同一個(gè)轄區(qū)之內(nèi)的人民法庭在處理糾紛事件以及刑事案件的數(shù)目上并沒有太大的差異，但是由于各區(qū)域的發(fā)展存在著不平衡，而且人民法庭存在工作人員配置失衡現(xiàn)象，所以造成了各區(qū)域人民法庭工作量的差異。

目前的人民法庭工作成員大體上以“三審一書”的組成進(jìn)行配備，在“三審一書”的工作模式下，書記員的工作是：“對(duì)庭審進(jìn)行記錄，對(duì)卷宗進(jìn)行系統(tǒng)化的整理以及傳輸文件等各種瑣事”。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)愈加頻繁，矛盾和糾紛也越來越多，糾紛數(shù)目的增長不僅增加了審判工作成員的工作負(fù)擔(dān)，也讓審判輔助成員的工作量大增。若還是沿用之前“三審一書”的結(jié)構(gòu)很難對(duì)案件進(jìn)行有效率的處理，直接影響人民法庭各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)。

2.2 人民法庭職能履行的困境

2.2.1 人民法庭參與社會(huì)治理的職能受限

我國正在進(jìn)行著社會(huì)轉(zhuǎn)型，全新的市場秩序還沒有建立，人民群眾在越發(fā)密切的交往之中往往沿用舊的交易模式，這讓新的交易模式的實(shí)行受限，因此造成的民事糾紛以及刑事案件也逐漸增多。2011—2016年，在短短的5年時(shí)間之內(nèi)，A省三級(jí)法院的案件受理數(shù)目增加為原有的兩倍。這對(duì)人民法庭工作造成了兩方面的影響：一方面，人民法庭審判人員審判任務(wù)和審判輔助人員事務(wù)性工作增多，直接導(dǎo)致人民法庭參與社會(huì)治理方面的職能被進(jìn)一步削弱；另一方面，“人民法庭工作人員的收入增長機(jī)制和職業(yè)前景不明晰，也引發(fā)部分審判工作成員便退出了該行業(yè) ”[6],使得現(xiàn)有的審判工作人員壓力進(jìn)一步上升，并且容易造成惡性循環(huán)。

2.2.2 專業(yè)化的審判職能在鄉(xiāng)土社會(huì)中進(jìn)行困難

人民法院推行的是標(biāo)準(zhǔn)化訴訟以及專業(yè)化審判。近年來，作為人民法院的派出機(jī)構(gòu)，人民法庭硬件的現(xiàn)代化建設(shè)工作深入推進(jìn)，但在軟件實(shí)施方面，卻顯得十分乏力。 同時(shí)在中國農(nóng)村地區(qū)，有著典型的“鄉(xiāng)土社會(huì)”特征，其社會(huì)規(guī)則仍靠著當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)長輩的尊重以及對(duì)社會(huì)教義的嚴(yán)格遵守而建立以及維護(hù)[7]。人民法庭接觸的是基層的人民群眾，就必須深入地了解鄉(xiāng)土社會(huì)，才能更好地履行自身的職能。在鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛解決方案影響之下，當(dāng)事人來到人民法庭追求的不是規(guī)范化的庭審程序以及專業(yè)化的案件審理，多數(shù)的情形下，人們只是需求一個(gè)足夠權(quán)威且可以進(jìn)行說理的地方。

綜上所述，人民法庭規(guī)范化以及專業(yè)化的審判職能在鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)施效果非常有限。當(dāng)事人更加能接受的是一種較為自由化的糾紛解決形式，而不能接受在繁雜程序框架下的規(guī)范化庭審。此類典型的鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)也成為人民法庭專業(yè)化以及規(guī)范化的審判職權(quán)實(shí)施的瓶頸。

3 職能定位：構(gòu)建集約優(yōu)化型的人民法庭

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型以及變革的歷史性時(shí)期，人民群眾對(duì)司法資源的需求不斷增加，而法院進(jìn)行的審判活動(dòng)自設(shè)立之初就蘊(yùn)含一定的技術(shù)門檻。在法律的專業(yè)性以及法治建設(shè)思想對(duì)程序規(guī)范的要求之下，基層民眾受地域經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平的限制，難以越過此門檻，便出現(xiàn)基層民眾參與審判活動(dòng)的能力不足問題，這也進(jìn)一步加大了人民法庭的履職難度。在這樣的情況下，人民法庭的各項(xiàng)職能只能進(jìn)行簡單地堆疊，而不能進(jìn)行集約優(yōu)化處理。這將大大降低人民法庭的案件審理效率，也會(huì)讓人民法庭在社會(huì)治理中長期處于缺位狀態(tài)。為改變此現(xiàn)狀，必須對(duì)人民法庭職能重新定位，構(gòu)建集約優(yōu)化型人民法庭。

3.1 優(yōu)化人民法庭區(qū)劃布局

我國農(nóng)村人口基數(shù)十分龐大、地域廣闊，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。人民法庭建立目標(biāo)之一就是為當(dāng)事人的訴訟提供方便、為人民法院能夠依照法律進(jìn)行獨(dú)立、高效行使審判權(quán)提供方便。司法實(shí)踐中，僅以縣級(jí)為單位建立的人民法院很難完全滿足農(nóng)村眾多人口對(duì)司法資源的需求。因此，作為法院體系內(nèi)最小的司法單位，人民法庭的科學(xué)合理布局能夠縮短司法與社會(huì)之間的距離。

在進(jìn)行人民法庭的區(qū)劃布局時(shí)，要從案件數(shù)量多少、區(qū)域面積大小、人口密集程度、交通狀況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面綜合考量，科學(xué)合理整合優(yōu)化司法資源。一方面為當(dāng)事人訴訟提供方便，另一方面也要規(guī)避司法資源過剩而造成的浪費(fèi)?，F(xiàn)階段，“有些地區(qū)人民法庭布局為 ‘一鄉(xiāng)一庭’模式，這樣的形式的確為當(dāng)事人參與訴訟提供極大的方便，但‘一鄉(xiāng)一庭’模式設(shè)置過于寬泛，容易對(duì)司法資源造成浪費(fèi),對(duì)司法資源的集約化管理不利?！盵7]

3.2 實(shí)行精細(xì)化的專業(yè)分工

我們發(fā)現(xiàn)A省人民法庭配置依舊是“三審一書”的模式，沒有做出合理的調(diào)整。A省人民法庭不但要進(jìn)行轄區(qū)案件的審理工作，還要承擔(dān)立案以及審理案件的執(zhí)行工作，同時(shí)還承擔(dān)部分社會(huì)綜合治理職能?！叭龑徱粫钡娜藛T配置模式，無法有效實(shí)現(xiàn)人民法庭的全部職能。要破解這個(gè)困境，必須增加人民法庭的人員配備。合理增加審判輔助人員的配額，將審判工作人員從瑣事中解放出來，以便全力處理矛盾糾紛。 依照司法制度改革的要求，人民法院的人員配備將對(duì)職務(wù)序列實(shí)行分類管理，審判工作人員與審判人員助理以及書記員嚴(yán)格依照1∶1∶1的配比模式實(shí)行裝配，最高法院在《人民法院法官助理管理辦法(征求意見稿)》中對(duì)法官助理的工作職責(zé)進(jìn)行了初步的劃分，其工作職責(zé)包括：“審查訴訟材料，提出訴訟爭執(zhí)要點(diǎn)；歸納、摘錄證據(jù)，庭前組織交換證據(jù)；代表法官主持庭前調(diào)解；辦理承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師擔(dān)任辯護(hù)人或者指定法定代理人代為訴訟的有關(guān)事宜；接待案件當(dāng)事人、代理人、辯護(hù)人的來訪和查閱案卷材料；依法調(diào)查、收集、核對(duì)有關(guān)證據(jù)；辦理委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)等事宜；協(xié)助法官采取訴訟保全措施；準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考性資料；辦理案件管理的有關(guān)事務(wù)；根據(jù)法官的授意草擬法律文書；完成法官交辦的其他與審判業(yè)務(wù)相關(guān)的輔助性工作等共計(jì)十二項(xiàng)”[8];而書記員的主要工作是：處置好開庭之前的事務(wù)性工作；對(duì)開庭時(shí)訴訟參與人的出庭狀況進(jìn)行檢查，對(duì)法庭的紀(jì)律進(jìn)行宣讀；完成法官制定的其他事務(wù)性工作等共計(jì)五項(xiàng)。審判人員助理以及書記員的配置，為法官有效行使崗位職能提供了有利條件，保證審判工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 構(gòu)建案件分配和審判新格局

人民法庭在最初功能設(shè)計(jì)上就與機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭不同。在審判功能的行使上，機(jī)關(guān)庭側(cè)重規(guī)范化的庭審程序以及專業(yè)化的案件審理，以便突顯司法規(guī)律，保證法律權(quán)威性，而人民法庭往往通過“馬錫五”式的審判形式解決民事糾紛以及較輕的刑事案件。這種功能定位基于兩方面原因：一是在司法資源的配置上，法院機(jī)關(guān)庭在人員專業(yè)化和庭審設(shè)施規(guī)范化程度等方面，相對(duì)人民法庭有絕對(duì)優(yōu)勢；二是機(jī)關(guān)庭的受眾多為受到過高等教育、具備較強(qiáng)法律意識(shí)的群體，規(guī)范化和專業(yè)化庭審彰顯法律權(quán)威，而人民法庭的受眾多為鄉(xiāng)土民眾，他們需求的是以說理等方式對(duì)民事矛盾進(jìn)行化解。

根據(jù)最高人民法院頒布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》， 2014—2018年期間，人民法院要在探索加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建立的前提下，實(shí)行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度。長久以來，人民法庭主要處理民事案件以及簡單的商事案件，因此在構(gòu)建專業(yè)化的合議庭時(shí)，應(yīng)給予人民法庭足夠數(shù)量的簡易民事、商事案件，剝離其復(fù)雜的刑事案和民商事案件等審判任務(wù)，確保人民法庭正確履職。

3.4 構(gòu)建訴訟調(diào)解對(duì)接新機(jī)制

人民法庭作為人民法院最基層的派出司法審判機(jī)構(gòu)，在承擔(dān)審判職能的同時(shí)，還被賦予參與社會(huì)治理、處理社會(huì)矛盾的重要職能。但是隨著社會(huì)發(fā)展和基層案件激增，人民法庭的案件處理壓力也不斷增加，限制了人民法庭履行參與基層社會(huì)治理的職能，然而基層民眾在遭遇民事糾紛時(shí)，又會(huì)習(xí)慣性地尋求人民法庭的幫助，因此，在構(gòu)建訴訟對(duì)接機(jī)制時(shí)，需要考慮融入人民法庭社會(huì)管理職能。

3.4.1 采用多元化處理糾紛，補(bǔ)充人民法庭解決糾紛的履職能力

當(dāng)下矛盾的主體以及矛盾的本身都具有多元化性質(zhì)，所以人民法院處理矛盾糾紛也應(yīng)與之適應(yīng)。傳統(tǒng)意義上的訴訟糾紛解決體系為“一元化”解決形式，是利用訴訟將當(dāng)事人之間矛盾糾紛進(jìn)行處理，我們又稱之為“法院判決”。而多元化解決形式是指在訴訟之外，另外開辟新的渠道對(duì)糾紛進(jìn)行處理，又叫替代性糾紛化解體系，又稱之為ADR(Alternative Dispute Resolution)?！胺窃V訟問題處理體系就是在訴訟之外，另行開辟渠道對(duì)糾紛進(jìn)行解決的體系，其解決形式包括調(diào)解、當(dāng)事人和解、行政裁決、行政復(fù)議、信訪等多種解決形式?！盵9]利用非訴訟形式處理糾紛不需要太高的成本，并且一些行政性處理方法往往具有 “權(quán)力化”色彩，所以在鄉(xiāng)村社會(huì)較受歡迎。

這兩種不同的糾紛解決體系各具優(yōu)點(diǎn)，而且可以通過合作的方式解決實(shí)際糾紛。多元化的糾紛處理形式在人民法庭中能夠發(fā)揮很大的作用，人民法庭同當(dāng)?shù)氐拿耖g調(diào)解機(jī)構(gòu)、政府以及社區(qū)建立完備的信息交流平臺(tái)，讓法庭能夠參與到社會(huì)管理，還可以利用信息共享優(yōu)勢提前預(yù)防轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛。

3.4.2 構(gòu)建訴、調(diào)對(duì)接，優(yōu)化人民法庭的職能執(zhí)行方式

人民法庭主要通過參與當(dāng)?shù)卣蛘{(diào)解組織實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理職能。需要注意的是,在接入多元化糾紛處理體系的同時(shí)，要建立完備的預(yù)先調(diào)解機(jī)制和案件訴訟流程的對(duì)接體系，保障人民法庭與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行的交流溝通渠道順暢，同時(shí)要逐步構(gòu)建健全的民事調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解有效銜接體制，將“三大調(diào)解”與訴訟流程進(jìn)行融合，依照法律法規(guī)對(duì)“三大調(diào)解”協(xié)議的法律效力進(jìn)行確認(rèn)，完成對(duì)案件處理和參與化解糾紛兩項(xiàng)職能的無縫對(duì)接。在處理糾紛的司法實(shí)踐中，將民間調(diào)解組織引入案件審理的各個(gè)階段，開展廣泛的訴調(diào)對(duì)接，把人民法庭案件審理和參與化解糾紛兩項(xiàng)基本職能有機(jī)結(jié)合起來，讓人民法庭在社會(huì)治理方面變被動(dòng)為主動(dòng)，這樣有利于人民法庭的各項(xiàng)工作職能順利有效地開展，充分發(fā)揮人民法庭化解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定的基本職能。

4 結(jié) 語

人民法庭作為司法系統(tǒng)“基層中的基層”，是人民群眾感受司法正義的窗口。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、矛盾糾紛不斷增加，人民法庭現(xiàn)有的區(qū)劃布局、人員配備和職能模式已經(jīng)難以適應(yīng)人民群眾日益增長的對(duì)司法資源的需求，并且在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)一些較為突出的問題：一是人民法庭在參與社會(huì)治理中的職能作用逐漸被弱化，二是現(xiàn)代化法治建設(shè)在鄉(xiāng)土社會(huì)中難以被推進(jìn)。同時(shí)，為滿足人民群眾日益增長的對(duì)司法資源的需求，讓司法主動(dòng)貼近人民群眾的生活，踐行司法為民，跨越法律專業(yè)性門檻，成為人民法庭制度改革的重中之重。

從社會(huì)資源的角度出發(fā)，深入推進(jìn)人民法庭職能轉(zhuǎn)變，通過轉(zhuǎn)變分案模式、優(yōu)化區(qū)域布局、增強(qiáng)人員配備和創(chuàng)新社會(huì)管理“四位一體”的方式對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行集約優(yōu)化式的改革，按照司法規(guī)律，通過繁簡分流合理設(shè)計(jì)訴訟程序，最大限度地提高司法資源的效益就是一種必然的選擇[10]。案件在源頭通過繁簡分流之后，讓機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭在處理案件時(shí)各自關(guān)注自身的板塊，建立起人民法庭處理矛盾糾紛的審判結(jié)構(gòu)新形式。在區(qū)域的布置上，對(duì)人民法庭的布置進(jìn)行調(diào)整，將基層的民事糾紛和輕微的刑事案件通過地區(qū)劃分的模式發(fā)配到每個(gè)人民法庭。深入落實(shí)人民法院參與基層社會(huì)治理的職能，完成人民法庭的基本職能逐步從“保障政策實(shí)施”轉(zhuǎn)變成“化解矛盾糾紛、參與社會(huì)治理”的新型職能。