夏正海，毛子明，陳 波

(浙江省水利水電勘測設計院，杭州 浙江 310002)

1 研究背景

水庫建設涉及面廣，影響大，給庫區(qū)人民帶來了較大的影響。水庫建設前期地方采取了部分建設管控措施，間接給移民造成了較大的不便和損失[1]。目前，水利工程移民補償，主要為直接補償，包括房屋、土地附屬物等財產(chǎn)性資產(chǎn)的補償，業(yè)界對移民搬遷期間及搬遷后的無形損失也有所研究探討[2-3]，目前水電項目已開始針對移民開展長效補償機制，但是針對水庫項目建設涉及的移民前期損失研究仍然缺乏，實施過程中對移民的這部分隱性損失也沒有進行補償[4]。研究工程建設移民前期隱性損失，并對該部分損失給予合理的補償，有利于維護移民的合法權(quán)益，保證移民安置工作的順利開展。筆者結(jié)合浙江省G水庫移民實際情況，對水庫建設移民前期隱性損失進行分析探討，同時提出對策建議。

2 浙江省G水庫概況

浙江省G水庫是一座以供水、防洪為主，兼顧灌溉、發(fā)電及改善河道水環(huán)境等綜合利用的中型水庫，水庫總庫容3 206萬m3。涉及征地約173.33 hm2，搬遷560余戶1 400余人，拆遷房屋約6.2萬m2。該項目自20世紀90年代提出建設，直至2015年正式立項，開始實物調(diào)查，2016年底實施移民搬遷工作。項目從前期醞釀至規(guī)劃論證立項歷時20余年。

3 移民前期隱性損失構(gòu)成

水庫工程移民前期隱性損失類似無形損失，與移民的有形實物損失不同，具有一定的潛在性且難以衡量，但同時又是客觀存在的。筆者所指的前期隱性損失特指由于水庫工程前期論證、規(guī)劃到實施期間所耗費的漫長時間以及在此期間地方采取的一系列行政手段限制庫區(qū)發(fā)展，給庫區(qū)群眾造成的損失。對于移民搬遷期間及搬遷后的無形損失，本文不做探討。

筆者認為，水庫移民前期隱性損失主要包括生產(chǎn)性損失、發(fā)展權(quán)損失、生活性損失以及精神性損失。

3.1 生產(chǎn)性損失

生產(chǎn)性損失主要指由于水庫建設前期地方采取的一系列行政手段，限制庫區(qū)開展生產(chǎn)活動，導致庫區(qū)人力資本的流失及自然資源的浪費，主要包括人力資本的損失和物產(chǎn)資源的損失。

a. 人力資本的損失。由于要開展水庫工程建設，為了保護庫區(qū)水源，同時減少建設時的政策處理難度和節(jié)約投資，地方采取了一些行政手段限制庫區(qū)經(jīng)濟投資，導致庫區(qū)企業(yè)少，第二、第三產(chǎn)業(yè)極度落后，且?guī)靺^(qū)離工業(yè)區(qū)較遠，交通不便，庫區(qū)百姓就業(yè)困難，這一現(xiàn)狀迫使庫區(qū)百姓不得不背井離鄉(xiāng)，前往其他地區(qū)務工。尤其是青壯年，為了養(yǎng)家糊口紛紛前往經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就業(yè)，人力資本流失嚴重。就G水庫而言，整個庫區(qū)無企業(yè)，家庭作坊和個體工商戶僅4家，直接導致庫區(qū)近60%的人員外出務工。青壯年外出務工使得庫區(qū)人力資源流失，導致庫區(qū)生產(chǎn)力大幅度下降，形成了惡性循環(huán)。

b. 物產(chǎn)資源的損失。水庫移民所在地區(qū)，山林廣、物產(chǎn)資源豐富，且自然生態(tài)環(huán)境佳，污染少，水質(zhì)好，具有進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和旅游開發(fā)的良好條件。但是由于需要進行水庫開發(fā)建設，自1996年起，G水庫所在庫區(qū)及淹沒線上的范圍就被所在地縣政府確定為城區(qū)飲用水源保護區(qū)，使庫區(qū)移民無法從事畜牧業(yè)，對種植業(yè)和第二、第三產(chǎn)業(yè)的開展也有更嚴格的要求，導致庫區(qū)移民無法像其他地區(qū)百姓一樣正常發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，使庫區(qū)的優(yōu)勢種植作物得不到大規(guī)模的種植利用和進一步深加工、精加工，只能以粗放、原始的狀態(tài)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使移民無法利用自身優(yōu)質(zhì)自然資源帶動經(jīng)濟發(fā)展，導致了物產(chǎn)資源的損失和浪費。

3.2 生活性損失

生活性損失主要指由于水庫建設前期地方采取的一系列行政手段，限制庫區(qū)改善生活環(huán)境、居住條件，導致庫區(qū)居住條件得不到改善，且需要花費更多的成本來改善住房條件，主要包括居住生活條件損失和建房成本增加。

a. 居住生活條件損失。水庫工程建設從前期醞釀至規(guī)劃論證立項歷時長，期間政府對庫區(qū)百姓的建房采取了一定的管控措施，導致庫區(qū)移民百姓無法和其他地方一樣正常地開展房屋建設，只能在原有房屋的基礎上進行修補，一些年久失修的老房子已經(jīng)成了危舊房。就G水庫而言，庫區(qū)大部分為六七十年代的泥木結(jié)構(gòu)老房屋，占庫區(qū)房屋面積比例達69.22%。隨著人口的增加，移民房屋建設無法開展，導致移民住宿條件下降，人均住宅面積越來越小，生活舒適度下降。同時庫區(qū)的基礎設施建設也受到管控和限制，政府對庫區(qū)村莊很少有投入，各村無法開展基礎設施建設，導致庫區(qū)水、電、路等基礎設施條件落后，庫區(qū)大部分村道均為泥路，交通不便，通信、電力設施陳舊，教育、醫(yī)療資源缺失，文化設施不齊全。

b. 建房成本增加。由于庫區(qū)建設的管控，導致庫區(qū)移民無地建房，造成了庫區(qū)移民有錢都建不了房的局面，使百姓資金無法變成資產(chǎn)并迅速貶值。同時隨著時間的推移、物價的上漲，勞動力成本的不斷上升，建房成本越來越高，原本幾萬元就能建起的房屋到搬遷后需要幾十萬，甚至更高。同時一部分移民為改善生活條件，不得不在庫區(qū)外購買房產(chǎn)或流轉(zhuǎn)宅基地建房，但是庫區(qū)移民經(jīng)濟條件落后，購買力相對較弱，在庫區(qū)外購買房產(chǎn)增加了庫區(qū)移民的經(jīng)濟壓力，大幅度增加了移民的建房購房成本。

3.3 發(fā)展權(quán)損失

發(fā)展權(quán)損失主要指由于水庫建設前期地方采取的一系列行政手段，限制庫區(qū)生產(chǎn)、生活發(fā)展，導致庫區(qū)基礎設施較同地區(qū)建設落后、經(jīng)濟發(fā)展受阻。

a. 基礎設施發(fā)展停滯。由于庫區(qū)建設的管控，庫區(qū)各村無法正常開展村內(nèi)相關(guān)配套基礎設施建設。在浙江省轟轟烈烈開展新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設的時候，庫區(qū)各村道路硬化工程、區(qū)域給排水和通信改善工程、供電系統(tǒng)升級工程都無法正常開展，庫區(qū)通往外界的道路仍是一條70年代修建的老路，一直未拓寬改善。這在無形中剝奪了移民村基礎設施改善建設的權(quán)利，導致庫區(qū)基礎設施落后，至今未通自來水，村內(nèi)90%以上的道路均為泥路，基礎設施遠遠落后庫外村莊。

b. 經(jīng)濟發(fā)展受限。由于庫區(qū)建設管控，基礎設施長年得不到改善，對外交通不便，且近年來庫區(qū)人力資本逐年流失，使得庫區(qū)的投資環(huán)境越來越差。同時政府對庫區(qū)建設投資的限制，更加惡化了庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的條件，使庫區(qū)喪失了投資吸引力和經(jīng)濟建設先天條件，導致庫區(qū)原先的優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境資源無法得到開發(fā)利用，庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受限。

3.4 精神性損失

對于庫區(qū)移民而言，由于庫區(qū)的經(jīng)濟條件落后，大部分移民家庭經(jīng)濟困難，住房環(huán)境差且面積小，間接導致了一部分庫區(qū)適婚男青年較難結(jié)婚生子，庫區(qū)出現(xiàn)較多的大齡單身男，在一定程度上給庫區(qū)相關(guān)人員帶來了心理上的傷害。

為了改善經(jīng)濟生活條件，庫區(qū)大部分青壯年不得不外出務工，使庫區(qū)老人老無所養(yǎng)，無法享受天倫之樂，給老人的身心帶來了較大傷害；使庫區(qū)的小孩從小缺乏父母的直接關(guān)愛，對小孩的健康成長造成了一定的負面影響；親朋好友相繼奔走他鄉(xiāng)，使庫區(qū)移民在日常生活中缺少鄰里間、親朋間的互相幫助，容易使移民的心理產(chǎn)生孤獨感和不安感。

4 補償對策建議

水庫移民隱性損失是客觀存在的，但是在實施過程中，該部分損失無法衡量，目前也得不到補償。基于上述損失分析，結(jié)合浙江省相關(guān)水庫移民安置的實施現(xiàn)狀和G水庫的移民搬遷前期工作，筆者提出下列補償對策建議。

4.1 科學規(guī)劃安置區(qū)，保障移民安置后的發(fā)展?jié)摿?/h3>

在選擇移民安置區(qū)的時候，盡量考慮移民安置后的發(fā)展?jié)摿?，挑選當?shù)亟煌ǚ奖恪⑴涮谆A設施相對完善、經(jīng)濟發(fā)展相對較好、就業(yè)機會較多、區(qū)位條件優(yōu)越的鎮(zhèn)區(qū)作為安置區(qū)，使移民安置后可以有較好的區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿?，為移民安置后的?jīng)濟發(fā)展提供條件。

在移民安置區(qū)建設時，給移民集體考慮部分物業(yè)經(jīng)濟，同時在補償?shù)臅r候給集體留一部分集體發(fā)展資金，以助力移民安置后集體經(jīng)濟發(fā)展，真正使移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。

移民安置后，給予移民經(jīng)濟發(fā)展的政策傾斜，建立移民創(chuàng)業(yè)幫扶機制，給予政策方面的優(yōu)惠[5]，為移民提供職業(yè)培訓和就業(yè)崗位，條件允許的情況下可適時舉辦移民專場招聘會，解決移民安置后的就業(yè)問題。移民后期項目扶持提前實施，在移民搬遷前就考慮后期項目扶持、加大項目扶持力度[6]。

4.2 合理制定補償標準，支持移民新建家園

移民搬遷至安置區(qū)后，建房的成本、標準都會有較大的提高。即使適當提高庫區(qū)房屋附屬物的補償標準，大部分移民獲得的補償補助也不足以按規(guī)劃標準去新建、購買安置房。在制定移民安置補償政策標準的時候，要充分考慮庫區(qū)房屋和基礎設施的建設管控，對庫區(qū)實物補償要從庫區(qū)實際情況出發(fā)，在政策允許的范圍內(nèi)，兼顧絕大多數(shù)移民的利益，適當提高庫區(qū)房屋及附屬設施的補償標準，讓移民感受到政府的關(guān)心及政策的優(yōu)惠。對于部分建房困難戶，給予一定的建房困難補助，以保障其基本住房。另外在政策允許范圍內(nèi)，結(jié)合地方實際情況設置相關(guān)的簽約獎、搬遷獎、騰空獎等獎勵，適當對移民進行補償補助，支持移民新建家園。

4.3 設立生態(tài)補償金，配套后扶資金扶持移民發(fā)展

生態(tài)補償機制是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。為了水庫工程建設、生態(tài)環(huán)境保護和控制淹沒損失，移民付出了較大的犧牲。搬遷后由于大部分移民缺乏必要的專業(yè)知識和技能，就業(yè)信息閉塞，自身就業(yè)能力較弱，需要較長時間的恢復與發(fā)展。由地方政府或項目業(yè)主設立生態(tài)補償金，通過資金補償或項目建設等方式扶持移民發(fā)展。資金補償可采用農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基金的方式扶持到移民村，由移民村通過村民代表大會的形式?jīng)Q定科學合理使用，保障移民的分紅和可持續(xù)發(fā)展。項目建設可與移民后扶資金配套，利用安置區(qū)當?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)布局，興辦企業(yè)或者扶持特色農(nóng)業(yè)開發(fā)，為移民提供就業(yè)崗位，拓展產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為移民創(chuàng)造持續(xù)“造血”能力。

4.4 妥善處理庫區(qū)剩余土地資產(chǎn)，促進移民增收

移民搬遷安置后在淹沒線上仍然會留一部分土地，由于目前浙江省內(nèi)大部分水庫移民采取集中安置的方式，且安置區(qū)離庫區(qū)較遠，移民淹沒線上土地利用極為不便，應妥善解決移民淹沒線上的土地問題，可采用集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營或逐年補償?shù)男问?，解決移民的后顧之憂，解放移民的生產(chǎn)力，促進移民增收。

4.5 注重移民精神關(guān)懷

在水庫工程建設整個過程中，水庫移民為水庫建設和地方建設發(fā)展做出了重大的貢獻和犧牲。地方政府應把移民放在重要的位置，注重移民的精神和生活狀態(tài)，可在移民安置重要節(jié)點及重大節(jié)假日對移民進行走訪慰問，給予移民關(guān)心關(guān)愛。讓移民感受到政府的關(guān)懷和溫暖。對于家庭生活存在困難的移民，通過實施捐助、臨時救助等途徑幫助移民渡過難關(guān)。在移民搬遷安置后，要重視移民社區(qū)建設，充實移民生活。同時盡量保持移民搬遷前的村莊體制，使移民能維持原有的人際關(guān)系網(wǎng)絡，確保移民社會網(wǎng)絡和資源的完整性，保證移民搬遷后能較快地適應新的環(huán)境。

5 結(jié) 語

移民在水庫建設前期的隱性損失雖然無法量化，但卻是客觀存在的。為了實現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富，充分重視移民前期隱性損失是體現(xiàn)公平發(fā)展、共享經(jīng)濟紅利的重要工作。筆者結(jié)合浙江省G水庫工程建設前期及搬遷過程中的實際情況，分析了目前浙江省水庫工程建設前期移民的隱性損失及構(gòu)成，同時針對這些損失提出了一些補償對策建議，但隱性損失的度量和補償標準難以確定，還需要不斷地探索和實踐。

參考文獻：

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