(南京航空航天大學(xué)　江蘇　南京　210000)

一、陜南移民搬遷概況

(一)移民搬遷對(duì)象及原則

依據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃(2011-2020年)》的總體布署，陜南地區(qū)自2011年開始計(jì)劃在十年內(nèi)共安排搬遷安置移民60萬(wàn)戶、240萬(wàn)人。根據(jù)總體規(guī)劃，漢中市確定移民搬遷共計(jì)23.99萬(wàn)戶85.25萬(wàn)人，安康用十年時(shí)間，對(duì)22.6萬(wàn)戶88萬(wàn)人實(shí)施避災(zāi)扶貧搬遷。商洛在十年內(nèi)規(guī)劃陜南移民搬遷18萬(wàn)戶72萬(wàn)人。

按照陜西省的統(tǒng)一部署，生活自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困群眾，生活在水源涵養(yǎng)林區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)位置重要、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的農(nóng)牧民，受地質(zhì)災(zāi)害威脅嚴(yán)重、需要避險(xiǎn)搬遷的群眾，他們構(gòu)成了扶貧搬遷的主體。

陜南移民搬遷安置堅(jiān)持“節(jié)約集約用地，以集中安置為主，分散安置嚴(yán)格控制相結(jié)合”的原則，尊重群眾選擇，采取以集中安置為主，分散安置為輔的辦法，結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)及保障性住房等，鼓勵(lì)群眾進(jìn)城、入鎮(zhèn)，同時(shí)搞好移民新村、小村并大村及其它分散安置點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)。

(二)陜南移民搬遷的具體社會(huì)政策保障

陜南移民搬遷以政府引導(dǎo)、群眾自愿的原則進(jìn)行，政府在政策上要給移民提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策和保障，以幫助移民實(shí)施搬遷，在移民地落地生根，可持續(xù)發(fā)展。

1.移民扶貧的一般性政策

為了促進(jìn)移民扶貧，有序推進(jìn)搬遷工作的開展，陜西省政府制定了四種政策措施。第一是移民搬遷居住地，首先規(guī)劃居住的適宜區(qū)域，然后搬遷中實(shí)施拆舊搬新。第二是資金支持，對(duì)于搬遷的家庭進(jìn)行相關(guān)的資金補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)于特困家庭提供更加優(yōu)惠的搬遷政策。第三是基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)的覆蓋，對(duì)于搬遷的安置社區(qū)進(jìn)行全面的服務(wù)建設(shè)。確保社區(qū)不僅通水通電通路，而且保障有活動(dòng)廣場(chǎng)、圖書館、道路、醫(yī)療室、污水處理、老年人活動(dòng)室、綠化工程、垃圾處理和路燈等基礎(chǔ)設(shè)施能夠全面覆蓋，保障移民生活的便利和舒適程度。第四是保障移民的各項(xiàng)權(quán)力。在搬遷居住地，移民可以擁有房屋的使用權(quán)，并且由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)政府提供各種所需的證件和證明對(duì)于移民中具有勞動(dòng)力的家庭，扶貧的主要方式是為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)和技能培訓(xùn)等。幫助其實(shí)現(xiàn)發(fā)展，獲得更多的收入。

2.發(fā)展性扶貧政策

為了解決移民人口的貧困問(wèn)題，政府提供了兩方面的積極政策促進(jìn)他們以新的生產(chǎn)方式改善自身的生活水平。這些貧困人口中，有些人自己積極主動(dòng)的到外地打工，出賣勞動(dòng)力，掙取工資，而剩下的人留守在農(nóng)村，這些有限的勞動(dòng)力更加需要政策的支持來(lái)脫貧。

針對(duì)這種情況，政府分別制定了針對(duì)農(nóng)村留守勞動(dòng)力的發(fā)展扶貧政策和針對(duì)外出勞動(dòng)力的發(fā)展扶貧政策。對(duì)留守農(nóng)村的有限的勞動(dòng)力資源，政府的扶貧政策主要是提供就業(yè)機(jī)會(huì)和再教育。特別是教育水平有限的群體，需要為其提供再教育的機(jī)會(huì)，以及技能的培訓(xùn)。就業(yè)機(jī)會(huì)的提供，是對(duì)于留守農(nóng)民勞動(dòng)力非常有效的發(fā)展扶貧方式。

而對(duì)于以外出打工為生計(jì)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們常常從事高強(qiáng)度的工作，但由于戶籍的限制使得許多農(nóng)民工難以在其打工的地方獲得所需的醫(yī)療保障，良好的居住環(huán)境和生活環(huán)境。目前在外打工的農(nóng)民工，大多通過(guò)節(jié)省日常生活開支來(lái)攢錢，進(jìn)而保障家庭生活水平。雖然生活維持正常發(fā)展，但是長(zhǎng)期看來(lái)，生活水平低下將導(dǎo)致醫(yī)療類風(fēng)險(xiǎn)，容易陷入醫(yī)療類貧困。因而對(duì)于此類群體，需要為其提供醫(yī)療類救助和生活環(huán)境改善，相對(duì)應(yīng)的提供所需的貧困支持。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，如果能夠解決在外出務(wù)工過(guò)程中的后顧之憂，就能有效的提升他們脫貧的希望和效果。因此，針對(duì)長(zhǎng)期在外打工的農(nóng)民，政府的發(fā)展扶貧主要措施是為其提供醫(yī)療保障，在打工區(qū)域提供保障性住房。除此之外，還為他們提供技能類培訓(xùn)，保障其發(fā)展的機(jī)會(huì)。

3.社會(huì)保障性扶貧政策

鑒于移民中的貧困戶和特困戶中，有部分人群因各種原因喪失了勞動(dòng)能力，當(dāng)?shù)卣_立了這部分移民的保障式扶貧政策。所謂保障式扶貧就是“輸血式”扶貧，它針對(duì)的是扶貧人口中的社會(huì)弱勢(shì)群體，是農(nóng)村里面的絕對(duì)貧困戶，需要政策提供社會(huì)生存保障。

二、陜南移民搬遷政策實(shí)施的基本效應(yīng)

(一)積極效應(yīng)

移民搬遷是一項(xiàng)整體性的政府政策，它以貧困戶為政策目標(biāo)，但是要改善貧困戶的生存條件必須對(duì)他們生活的整體環(huán)境進(jìn)行調(diào)整。移民搬遷的實(shí)施，一方面消除了地質(zhì)自然災(zāi)害對(duì)于住戶的威脅，保障了農(nóng)戶的生命財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)了人與自然和諧平衡發(fā)展的期望，這一舉措可以有效防止因自然災(zāi)害等因素再次造成貧困人口的產(chǎn)生;另一方面，通過(guò)實(shí)施移民搬遷安置，社區(qū)的水、電、路、信號(hào)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及幼兒園、學(xué)校、衛(wèi)生所、社區(qū)廣場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)中心、垃圾污水處理等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，極大地改善了農(nóng)村的整體環(huán)境，提升了人居環(huán)境質(zhì)量。

1.移民幸福感提升，生存條件改善

作者在漢中市城固縣老莊鎮(zhèn)移民搬遷小區(qū)走訪時(shí)，隨意采訪了十五位移民住戶，就生活環(huán)境和搬遷前的變化程度進(jìn)行調(diào)查。該社區(qū)62%的移民是滿意的，覺(jué)得生活環(huán)境是變好了。

政府的搬遷政策使所有搬遷人口都有所獲益，而對(duì)于貧困人口來(lái)說(shuō)更是這樣。聯(lián)合社區(qū)的搬遷過(guò)程由政府做整體規(guī)劃，并且給每戶補(bǔ)助了6萬(wàn)元不等的搬遷購(gòu)房費(fèi)，對(duì)于貧困戶來(lái)說(shuō)這是極其優(yōu)惠的政策。此外，針對(duì)貧困戶，一些村集體利用搬遷補(bǔ)助將淘汰閑置的村小學(xué)改造利用，建立了貧困保障房，貧困戶不用掏錢就可以直接住進(jìn)去，大大改善了貧困戶的生存條件。

2.居民可支配收入水平提升

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些移民戶搬遷后，對(duì)于自己的房屋進(jìn)行擴(kuò)建。例如，有的搬遷戶將自己新房旁邊修建了豬圈，打算開展豬養(yǎng)殖業(yè)。另外，在安置型社區(qū)內(nèi)，許多搬遷戶需要對(duì)房屋周圍進(jìn)行進(jìn)一步修理，從而形成了大量的建筑工的需求市場(chǎng)。一些遷移人口，尤其是部分原來(lái)在外從事建筑類工作的人，發(fā)現(xiàn)本地的勞動(dòng)力市場(chǎng)日益繁榮，并且勞動(dòng)力價(jià)格也出其預(yù)料的好，因此他們選擇在本地市場(chǎng)中勞動(dòng)賺錢養(yǎng)家。這類勞動(dòng)市場(chǎng)常常提供包吃包住的的優(yōu)惠條件，還提供比較實(shí)惠的工資，因此吸引了許多人的參與。其中既包括當(dāng)?shù)鼐陀械木用?，也包括搬遷來(lái)的貧困移民人口。相對(duì)于原來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品買賣，勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展在目前足以為貧困人口提供更高的勞動(dòng)收入。

(二)消極效應(yīng)

陜南移民扶貧是一項(xiàng)周期長(zhǎng)的系統(tǒng)工程，雖然取得了很好的脫貧效果，但是隨著工程的推進(jìn)發(fā)展也出現(xiàn)了不少新的問(wèn)題。

1.貧困人口、戶識(shí)別問(wèn)題

對(duì)貧困戶認(rèn)定程序嚴(yán)格，要求明確。但在實(shí)際操作中，由村報(bào)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)報(bào)縣、層層上報(bào)。在建檔立卡由縣層面確定，再上報(bào)。然后由上到下下達(dá)任務(wù)。

然而，在實(shí)際操作過(guò)程中基層干部卻沒(méi)有完全按照上級(jí)要求來(lái)做。城固縣老莊鎮(zhèn)柯家扁村貧困面較大，在全鎮(zhèn)上都是貧困戶較多的。但村干部怕麻煩，就把最困難戶報(bào)上，其余貧困戶就不報(bào)。反而在鎮(zhèn)上的統(tǒng)計(jì)層面貧困面較少。廣家巷村貧困面較小，但村干部認(rèn)為，國(guó)家對(duì)于貧困戶有上學(xué)、住房、生產(chǎn)、生活等方面扶持政策，優(yōu)惠較多。把非貧困戶當(dāng)成貧困戶上報(bào)，此村貧困戶面還較大。聯(lián)合村，更為簡(jiǎn)單，把所有上高中家庭上報(bào)為貧困戶，因孩子上大學(xué)有國(guó)家每年5000元補(bǔ)助。而真正貧困戶卻沒(méi)有上報(bào)。

2.搬遷工作帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

陜南移民搬遷工作己經(jīng)實(shí)施了五年，目前進(jìn)入十年計(jì)劃的第八年。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧的政策要求下，移民扶貧也成為移民搬遷的主要對(duì)象，特別是對(duì)于特困戶的識(shí)別成為了移民搬遷的全面新內(nèi)容。以前只有扶貧搬遷里面進(jìn)行特困戶識(shí)別，而現(xiàn)在對(duì)于所有的搬遷類型都進(jìn)行特困戶識(shí)別。

雖然特困戶能夠獲得免費(fèi)的安置房，但是特困戶本身的很多限制并不利于其融入社區(qū)。調(diào)查中有21%農(nóng)戶感到生活變困難了，23%受訪戶感到原有技能無(wú)法進(jìn)行生活生產(chǎn)了，而現(xiàn)在要求的就業(yè)技能卻無(wú)法習(xí)得。31%的移民戶認(rèn)為自己的收入下降了。43%移民戶表示自己很不習(xí)慣現(xiàn)在的居住方式，自己無(wú)法種地，無(wú)法養(yǎng)殖豬牛羊雞兔了，而各種各樣的生活用品都要花錢購(gòu)買，對(duì)此感到極為不慣。

3.移民帶來(lái)了新的人地矛盾

陜南地區(qū)在地理位置上處于秦巴山區(qū)，當(dāng)?shù)爻藵h中盆地之外，陜南的很多縣城不是修建在山溝上，就是在一些山坡區(qū)域?？h城的地理環(huán)境是相對(duì)農(nóng)村而言較好的地理區(qū)位，因而農(nóng)村的地理環(huán)境就可想而知。相比較陜西的關(guān)中和陜北地區(qū)，陜南的人多地少現(xiàn)象就更加明顯，人均耕地面積少，人地的矛盾也因而更加突出。而陜南移民搬遷這項(xiàng)大型民生工程的推廣和初步建設(shè)完成，使得土地的需求和土地的供給之間的差距加大，2020年前的全面脫貧目標(biāo)，對(duì)于移民扶貧的衡量都使得土地的需求變大，然而當(dāng)?shù)乇緛?lái)就有限的土地資源就更加供不應(yīng)求。

三、改進(jìn)陜南移民搬遷政策的建議措施

實(shí)現(xiàn)陜南地區(qū)移民的可持續(xù)安置和進(jìn)一步減貧，應(yīng)該遵循的總體思路是，將陜南地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧開發(fā)與循環(huán)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)綜合性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)然，陜南移民擺脫貧困，還需要國(guó)家、地方政府和非政府組織、移民共同努力，形成合力。

(一)保障移民的合法權(quán)益，彌補(bǔ)搬遷各種損失

移民的組織者及社會(huì)各界不僅要幫助陜南移民完成這次遷移，還要幫助他們?cè)谶w入地穩(wěn)定下來(lái)，走上富裕之路。首先對(duì)移民遷移以后所面臨的各種困難要做一個(gè)預(yù)期，做好移民后的各種風(fēng)險(xiǎn)分析，提前預(yù)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，以便于幫助移民更好地應(yīng)對(duì)新的環(huán)境。然后是幫其建房，農(nóng)民之間還可以采用聯(lián)、?；ブ姆绞絹?lái)獲得生產(chǎn)資金；幫助農(nóng)民修建農(nóng)田，學(xué)習(xí)生產(chǎn)和勞動(dòng)技能，發(fā)展副業(yè)來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)民的土地?fù)p失。

(二)提供就業(yè)門路，對(duì)新移民進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)等各項(xiàng)培訓(xùn)

各級(jí)政府和社區(qū)在移民的生產(chǎn)能力和就業(yè)上花大力氣，安排專項(xiàng)資金組織移民進(jìn)行職業(yè)技術(shù)和技能培訓(xùn)，提高務(wù)農(nóng)和就業(yè)水平。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)方面，村鎮(zhèn)或社區(qū)可聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家為村民進(jìn)行技術(shù)講座，提高生產(chǎn)科學(xué)性，還可以組織生產(chǎn)學(xué)習(xí)小組，技術(shù)能手向其他農(nóng)民講授技巧，大家共同交流，一起生產(chǎn)，提高技巧性，這樣農(nóng)產(chǎn)品的種植水平會(huì)越來(lái)越高。

(三)大力發(fā)展工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

陜南經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，需進(jìn)一步加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。農(nóng)業(yè)是陜南經(jīng)濟(jì)的主體，先天的氣候優(yōu)勢(shì)是陜南發(fā)展農(nóng)業(yè)的保障，因此要發(fā)展陜南經(jīng)濟(jì)，首先要發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多功能現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)。要優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，立足移民實(shí)際，充分發(fā)揮遷入地的資源優(yōu)勢(shì)，拓展農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)的空間。大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，科學(xué)制定規(guī)劃，因地制宜，推進(jìn)生豬、蠶桑、中華貌等種養(yǎng)基地建設(shè)，加強(qiáng)水稻、油菜等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，發(fā)展茶葉、核桃、板栗、魔芋、食用菌等規(guī)模化生產(chǎn)。