(廣東財經(jīng)大學(xué)　廣東　廣州　510000)

我國目前在處置突發(fā)性水污染事故中，其應(yīng)急機制的組織要素之間運作缺乏科學(xué)性。首先是現(xiàn)行法律對緊急狀態(tài)授權(quán)規(guī)定還不夠明確，主要在緊急狀態(tài)下的秩序問題規(guī)定的還較為模糊，對水污染事件后的政府強制行政權(quán)也沒有明文授權(quán)，對政府和軍隊在緊急狀態(tài)中的應(yīng)急職權(quán)和職責(zé)也未作詳細(xì)規(guī)定。其次現(xiàn)行法律中關(guān)于應(yīng)急機構(gòu)的設(shè)置方面規(guī)定的也不盡完善，①對其職能的界定還需要明確，在重要問題的決策和綜合指揮方面，也未對由何部門執(zhí)行作詳細(xì)規(guī)定，部門之間的溝通協(xié)作也是現(xiàn)行制度下的盲區(qū)。另外，現(xiàn)行法律制度對水污染事件后應(yīng)急儲備和補償機制方面的規(guī)定也是欠缺的。

《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》頒布于2006年1月，其頒布對于我國水污染事件應(yīng)急處置法律制度來說是一次完善，它的出臺對于提高政府預(yù)防和處置突發(fā)性水污染的能力，提供了十分重要的制度保障。但其在應(yīng)對水污染應(yīng)急處置方面仍存在不完善之處，還需要從明確應(yīng)急預(yù)案處置方面，特別是協(xié)調(diào)各部門之間的職責(zé)劃分及具體的工作溝通機制，應(yīng)急預(yù)案的制定與實際執(zhí)行、增加應(yīng)急處置演練、提高公眾參與度等方面進行完善。②2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》填補了我國在應(yīng)急管理領(lǐng)域缺少綜合性法律的空白，這部法律規(guī)定了基本的應(yīng)急管理法律規(guī)則和法律程序，在應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理方面做了普遍的規(guī)定，具有普適性。但由于這部法律其的條文原則性強，缺乏專門針對突發(fā)性水污染事件應(yīng)對處理的實施細(xì)則或條例，所以仍然沒有很好地解決我國突發(fā)性水污染應(yīng)對法律制度不完善的問題。

一、我國法律中的水污染應(yīng)急管理制度

水污染應(yīng)急法律制度作為一國預(yù)防和處置突發(fā)性水污染事件的法治基礎(chǔ)和重要制度保證，在一國法律學(xué)科體系中地位十分重要，它調(diào)整的是在水污染事件發(fā)生后，公權(quán)力(國家權(quán)力)之間、公權(quán)力與私權(quán)力(國家權(quán)力與公民權(quán)利)之間以及私權(quán)力(公民權(quán)利)之間各種法律關(guān)系。

(一)《中華人民共國突發(fā)事件應(yīng)對法》中的規(guī)定

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行。該法律共七章70條。此法的實施填補了我國在應(yīng)急管理的專門法方面的空白。

(二)《中華人民共和國環(huán)境保護法》中的規(guī)定

已經(jīng)于2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)是環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律制度，即將于2015年1月1日起施行。修訂后的《環(huán)保法》合并了1989年版本中的第三十一條和第三十二條中有關(guān)應(yīng)急管理的規(guī)定，形成了第四十七條，其中規(guī)定到:各級政府及團體，應(yīng)按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，作為“做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作”的重要依據(jù)。法條中要求做好突發(fā)性環(huán)境污染的預(yù)警機制，明確了縣級以上人民政府對建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機制和組織制定預(yù)警方案的責(zé)任，同時要求在發(fā)生可能影響公眾健康和環(huán)境安全的污染事故時，依法及時發(fā)布預(yù)警信息，啟動應(yīng)急措施。③

新修訂的《環(huán)境法》另外還要求企業(yè)事業(yè)單位也需制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案并報有關(guān)部門備案，并規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件中應(yīng)采取措施處理，及時通報污染范圍內(nèi)的單位和居民，并向環(huán)境保護主管部門和有關(guān)部門如實報告等責(zé)任。④此外，此次《環(huán)境法》的修訂，增加了政府在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后的環(huán)境影響和損失評估和及時向社會發(fā)布評估結(jié)果的責(zé)任。以上這些規(guī)定明確了政府和企事業(yè)單位在水污染應(yīng)急管理方面的責(zé)任，為責(zé)任追究提供了主要依據(jù)。

(三)其他單行法中關(guān)于水污染防治應(yīng)急管理法律制度的規(guī)定

《中華人民共和國水污染防治法》是我國在水污染防治方面的一部重要單行法律，其中對水污染事故的分級管理制度、預(yù)案編制、組織領(lǐng)導(dǎo)以及政府、企事業(yè)單位的責(zé)任等方面的有關(guān)規(guī)定是我們在水污染防治應(yīng)急管理方面的主要法律依據(jù)之一。

在明確水污染事故應(yīng)急預(yù)案的編制主體和內(nèi)容方面，“規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同同級有關(guān)部門編制水污染事故應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)御預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括:應(yīng)急機構(gòu)的組成和有關(guān)部門的職責(zé)分工，應(yīng)急人員的組織、培訓(xùn)，事故應(yīng)急處置措施，事故調(diào)查、報告和處理程序，事故預(yù)警、應(yīng)急通信、技術(shù)保障以及應(yīng)急和救助的裝備、資金、物資準(zhǔn)備，事故后的恢復(fù)和重建措施等內(nèi)容?！雹?/p>

二、我國現(xiàn)行水污染防治應(yīng)急法律制度存在的不足

我國現(xiàn)行的水污染防治應(yīng)急法律制度存在許多不足之處。我國水污染防法律體系或存在原則性規(guī)定不足，具體措施難以執(zhí)行，或存在相關(guān)制度過于精細(xì)，以致于不能滿足日益變化的社會發(fā)展的需要。下面本文將從兩個角度出發(fā)，分析我國現(xiàn)行的水污染防治應(yīng)急法律制度所存在的不足。

(一)現(xiàn)行法律中關(guān)于緊急狀態(tài)授權(quán)規(guī)定的不明確

現(xiàn)行法律中關(guān)于突發(fā)性緊急狀態(tài)下的秩序問題規(guī)定的比較模糊。從我國的歷史發(fā)展進程來看，憲法主要側(cè)重對一般狀態(tài)下的政策規(guī)定，缺少對包括突發(fā)性環(huán)境污染在內(nèi)的緊急情形下的秩序的明確規(guī)定。目前能夠為突發(fā)性水污染等環(huán)境類緊急狀態(tài)提供憲法依據(jù)的，僅有2004年憲法修訂后增加的緊急狀態(tài)情形下的個別規(guī)定的條款，關(guān)于緊急狀態(tài)種類等緊急狀態(tài)法的必備要素仍然是缺乏的，這必然導(dǎo)致水污染防治應(yīng)急法律制度，特別在應(yīng)急強制措施的立法依據(jù)的欠缺。

(二)現(xiàn)行法律中關(guān)于應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置方面的規(guī)定不完善

《環(huán)保法》中對各級應(yīng)急管理機構(gòu)的職責(zé)、分工以及部門間的協(xié)作都未規(guī)定，在面對復(fù)雜的水污染事件，如影響范圍涉及發(fā)多個流域或跨省、市，甚至跨國境的水污染事件的應(yīng)急管理中，應(yīng)急權(quán)限與應(yīng)急程序?qū)蚵毮軇澐植幻鞔_而難以順暢運作。

《國家突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》在突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急方面規(guī)定:“在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對工作，各專業(yè)部門按照各自職責(zé)做好相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作，各應(yīng)急支持保障部門按照各自職責(zé)做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急保障工作。從以上規(guī)定可以看出，我國目前在水污染的應(yīng)急管理方面只是在各級人民政府設(shè)置了臨時工作機構(gòu)，在處置突發(fā)性水污染事件時完全依靠臨時判斷，沒有專業(yè)性指導(dǎo)，這就會使政府在水污染應(yīng)急處置過程中無法很好地協(xié)調(diào)，影響了政府在應(yīng)急事件處置方面的能力，很大程度上降低了政府處置突發(fā)性水污染的效率。在松花江突發(fā)性水污染的處置中，在應(yīng)對政策的制定和執(zhí)行機制上就呈現(xiàn)出效率低下的情況，所以應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定的管理權(quán)限。⑥

三、我國現(xiàn)行水污染防治應(yīng)急法律制度的完善

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，任何法律制度在運行過程中必然會產(chǎn)生一系列問題，而對相關(guān)問題的研究卻為我們完善這項制度指明了方向。蘭州爆發(fā)的水污染事件給我國突發(fā)性水污染應(yīng)對工作再次敲響了警鐘，使我們清醒地意識到完善相關(guān)制度的緊迫性。本部分將從三個方面對完善水污染防治應(yīng)急法律制度的完善提出建議。

(一)健全預(yù)防性制度

建立有效的監(jiān)測預(yù)警制度：監(jiān)測與預(yù)警是應(yīng)對突發(fā)性水污染事件工作中的首道防線，是由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動防范、構(gòu)建完備有效的突發(fā)性水污染事件應(yīng)對法律制度的第一步。

完善監(jiān)測制度：

首先，針對目前監(jiān)測機構(gòu)設(shè)置混亂的現(xiàn)狀，我國應(yīng)厘清法律法規(guī)之間的關(guān)系，并以權(quán)責(zé)一體、統(tǒng)一管理為目標(biāo)，廢止一些陳舊的部門規(guī)章，重新調(diào)整機構(gòu)職能部署。筆者認(rèn)為，于1997年頒布執(zhí)行的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》中對監(jiān)測機構(gòu)設(shè)置于今天看來己不合時宜，而于2007年頒布執(zhí)行的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》的規(guī)定更契合現(xiàn)實的需要。我國《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測的職責(zé)由縣級以上環(huán)境保護部門承擔(dān)，各級環(huán)保部門應(yīng)組建由自己管理負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，根據(jù)行政級別在各管轄區(qū)域內(nèi)建立環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，各站點及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)分別對其管轄區(qū)域內(nèi)的污染源進行監(jiān)測。因此筆者建議，由各級環(huán)保部門管理負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)作為對其行政區(qū)域內(nèi)各種水污染進行監(jiān)測的法定機構(gòu)。

其次，將環(huán)境污染監(jiān)測設(shè)定為企業(yè)的法定責(zé)任，并轉(zhuǎn)變環(huán)保監(jiān)測主管部門的行政職能。在發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)測職能的同時，還應(yīng)對與污染源有密切聯(lián)系的企業(yè)的監(jiān)測行為進行監(jiān)督。作為污染源的直接責(zé)任人，相關(guān)企業(yè)對污染源情況的掌握往往更為詳細(xì)和具體。⑦因此，建議環(huán)境監(jiān)測主管部門改變過去只對污染源進行監(jiān)測的單一的工作模式，而將角色定位更多地向污染源責(zé)任人的監(jiān)督者進行轉(zhuǎn)換，督促相關(guān)企業(yè)認(rèn)真監(jiān)測污染源并定期向環(huán)保部門提供內(nèi)容具體的檢測報告。

最后，加強相關(guān)立法。一次次災(zāi)難的教訓(xùn)不斷警示著我們:忽視監(jiān)測法律制度建設(shè)必然使我們輸在與突發(fā)性水污染事件作戰(zhàn)的起跑線上。只有反思才能進步，亡羊補牢未為遲也。在蘭州水污染發(fā)生之后，甘肅省政府痛定思痛，于污染發(fā)生兩個月后出臺了《甘肅省飲用水源地突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案》，對應(yīng)急監(jiān)測制度的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、過程控制等都進行了較詳細(xì)的規(guī)定。46全國其他省市應(yīng)借鑒甘肅省的做法，積極進行應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案的編制與演練。國家層面也應(yīng)加快立法腳步，使專門規(guī)定監(jiān)測制度的法律法規(guī)盡快出臺。

【注釋】

①戚建剛，楊小敏.“松花江水污染”事件凸顯我國環(huán)境應(yīng)急機制的六大弊端[J].法學(xué)，2016(1).

②孟玉婷.突發(fā)性水污染應(yīng)對法律制度研究[D].太原:山西財經(jīng)大學(xué)，2016.

③幸紅.流域突發(fā)性水污染應(yīng)急措施法律機制研究[J].法制天地，2015(1).

④王亞男，李磊.我國安全性水污染事件生態(tài)補償立法問題的研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報，2010.

⑤張梓太.環(huán)境法律責(zé)任研究[M].北京:商務(wù)印書館，2014.

⑥劉悅.突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急制度的構(gòu)建[J].法制與社會，2017(2)

⑦劉楓.我國突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急制度研究[J].經(jīng)濟論壇，2015(4).