徐彭坤 宋明爽

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理系 山東 泰安 271018）

一、引言

自2010年以來，浙粵地帶開展“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“簡政強鎮(zhèn)”改革為我國基層城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展提供了重要的路徑思考。強鎮(zhèn)擴權(quán)或者說簡政強鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化表達(dá)主要為“鎮(zhèn)改市”改革。2014年國家發(fā)改委、財政部、國土部等11個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于新型城鎮(zhèn)化實施意見的通知》提出，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。國家發(fā)改委出臺《關(guān)于實施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》要求，新生中小城市培育是新型城鎮(zhèn)化背景下關(guān)系城市群建設(shè)發(fā)展質(zhì)量的重要內(nèi)容，中小城市的培育和發(fā)展仍是目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大“短板”，需要加快培育。在國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，山東省結(jié)合自身省域鎮(zhèn)情積極部署全省城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作，2016年出臺《關(guān)于設(shè)立新的中小城市的試點方案》的通知，做出將該省10個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)提升發(fā)展成為“新生小城市”重大戰(zhàn)略決策。從目前文獻(xiàn)檢索來看，自2010年起學(xué)術(shù)界對于“鎮(zhèn)改市”的研究相對較多，但是研究對象更多集中在浙粵兩省地帶，山東省由于出臺政策與推進(jìn)實施的相對較晚，學(xué)術(shù)界關(guān)注度較低。本文故選取山東省"鎮(zhèn)改市”改革作為研究對象，其中山東省B鎮(zhèn)曾是山東省唯一國家級強鎮(zhèn)擴權(quán)改革試點鎮(zhèn)，其“鎮(zhèn)改市”試點改革具有較強的典型性。

二、“鎮(zhèn)改市”相關(guān)研究概述

（一）“鎮(zhèn)改市”的釋義

從相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、新聞報道來看“鎮(zhèn)改市”與“鎮(zhèn)級市”、“鎮(zhèn)級小城市”“強鎮(zhèn)改市”、“撤鎮(zhèn)建市”、“縣轄市”等等多個概念同義。高旺等人認(rèn)為，小城市培育和“鎮(zhèn)改市”改革的核心是擴權(quán)強鎮(zhèn)。通過授予特大鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更大的社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，推動中小城市的發(fā)展（高旺，2018）。林秋玲等人認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”就是把人口、經(jīng)濟(jì)、財政、稅收以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)指標(biāo)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)改設(shè)為市（林秋玲，2016）。鄭新認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”是指人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、財政收入、稅收及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的中心鎮(zhèn)，根據(jù)其具體情況適度改市的過程。是擴大鎮(zhèn)的權(quán)利，提高公共服務(wù)水平，從而有效的實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)民市民化（鄭新，2016）。筆者認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”主要是指在不改變行政區(qū)劃和行政級別的前提下賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)，讓“鎮(zhèn)”具備城市功能，更好的發(fā)揮強鎮(zhèn)在縣域范圍內(nèi)“增長極”、集聚、服務(wù)、輻射等功能，進(jìn)而發(fā)展成為一種新型“城市”載體，以此促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升居民的生活質(zhì)量和水平。

（二）“鎮(zhèn)改市”發(fā)展載體——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)是我國基層城鎮(zhèn)化的重要載體，如何界定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在政府相關(guān)文件中并沒有明確規(guī)定，但相關(guān)學(xué)者歸納總結(jié)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)特征和量化參考。郭明，孔雯歸納總結(jié)廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具有“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對成熟、市場化水平高、各類人口集聚”等顯著特征（郭明，孔雯.2013）。孫銳，袁玲玲將我國新興經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)特征概括為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)實力強，聚集人口多，人口吸納力強，產(chǎn)業(yè)富有特色，城鎮(zhèn)化水平高等”（孫銳，袁玲玲.2017）。劉奇洪歸納總結(jié)了浙江省中心鎮(zhèn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：離縣城（中心城區(qū)）遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)總量大，人口多，輻射面廣等三大類型標(biāo)準(zhǔn)（劉奇洪，2014）。綜上所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的界定和分析主要從鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度來給予限定和歸納。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)主要表現(xiàn)在區(qū)位優(yōu)勢特殊、產(chǎn)業(yè)集聚程度高、經(jīng)濟(jì)實力強、人口體量大等多個方面。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之所以能夠作為城鎮(zhèn)化路徑創(chuàng)新的載體，是因為其區(qū)位因素、集聚產(chǎn)業(yè)、較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)代型小城市發(fā)展提供必要條件。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)區(qū)位距離縣城較遠(yuǎn)，有利于發(fā)揮鎮(zhèn)域范圍內(nèi)“增長極”功能和輻射功能。其次，較高程度產(chǎn)業(yè)集聚作用顯著。集聚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅能夠更好的促使生產(chǎn)資料聚集和擴散，還能夠吸納人口的聚集促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大以及輻射力的增強。再次，經(jīng)濟(jì)的增長還能夠帶來更多的財政收入，鎮(zhèn)政府財政收入的多寡直接決定城鎮(zhèn)化發(fā)展投入大小和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展程度。除此之外，在同等條件下較高程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還能夠促進(jìn)人均收入水平不斷提高，人均收入的增加就會拉動消費上漲從而使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求有所增加，鎮(zhèn)域“塊狀經(jīng)濟(jì)”按此規(guī)律不斷地增長壯大更能為國家分擔(dān)農(nóng)民市民化的成本，進(jìn)而就會促進(jìn)更大數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化，推動基層城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展。最后，人口體量大且聚集程度高，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)地集約性發(fā)展，從而能夠進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。

（三）山東省B鎮(zhèn)概況

B鎮(zhèn)是山東省新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，并且是該省唯一國家級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，并先后榮獲全國先進(jìn)基層黨組織、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國重點鎮(zhèn)等40多項國家和省部級榮譽。2016年底，B鎮(zhèn)被評為省級“新生小城市”試點鎮(zhèn)，目前其正憑借自身鎮(zhèn)域優(yōu)勢特征促使該鎮(zhèn)向“宜居宜業(yè)”型的小城市轉(zhuǎn)型。

1.良好的自然區(qū)位條件

B鎮(zhèn)區(qū)所處位置優(yōu)勢顯著，地處山東省多個地級市的交匯處，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣規(guī)律，幾個經(jīng)濟(jì)中心吸引范圍的邊緣地帶容易形成新的發(fā)展中心，可以發(fā)展成為新的集鎮(zhèn)或小城市。此外，山東省B鎮(zhèn)對外交通方便，擁有高速公路道口與稠密公路網(wǎng)，多條國道、省道途徑此鎮(zhèn)，并擁有高速路口、汽車站等交通要件。地形特征和水源的分配格局對區(qū)域發(fā)展規(guī)劃布局有著深刻的影響，山東省B鎮(zhèn)位于黃河沖積形成的平原地帶，地形平坦，土壤肥沃，并且有充足的水源，該鎮(zhèn)的地形特征和水源格局為人口企業(yè)等規(guī)模性集聚發(fā)展提供了有利的條件。據(jù)了解，早在20世紀(jì)90年代初該鎮(zhèn)就確定了“人口向鎮(zhèn)區(qū)集中，土地向大戶集中，企業(yè)向園區(qū)集中”的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而形成良好的鎮(zhèn)域發(fā)展城市空間結(jié)構(gòu)。此外，資源、能源等條件是現(xiàn)代型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。山東省B鎮(zhèn)北靠全國第二大油田——勝利油田，充足的石油資源為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要生產(chǎn)資料以及動能支持。

2.較大數(shù)量的人口聚集

人口的聚集才會形成城市。人口總量、人口組成結(jié)構(gòu)以及分布聚集程度是“建制鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代型小城市發(fā)展的關(guān)鍵。山東省B鎮(zhèn)現(xiàn)轄有97個行政村和27個居民小區(qū)，常住人口16萬人，鎮(zhèn)駐地常住人口10萬人。該鎮(zhèn)人口以鎮(zhèn)政府駐地為中心，在村與村、社區(qū)與社區(qū)間形成緊密狀分布。從當(dāng)?shù)氐娜丝诮M成結(jié)構(gòu)來看，外來務(wù)工人口占據(jù)較大比例，近十年來吸引約9萬人到鎮(zhèn)區(qū)工作。據(jù)2015年統(tǒng)計來看，大量外來技術(shù)人員到鎮(zhèn)上工作，其中就業(yè)人口高中以上學(xué)歷占到了90%，大專以上占到了40%。外來務(wù)工人口能在一定程度上優(yōu)化當(dāng)?shù)厝丝谥R和技能素質(zhì)結(jié)構(gòu)，有利于當(dāng)?shù)鼐用袼季S方式、行為模式向現(xiàn)代型“新生小城市”居民轉(zhuǎn)變。

3.社會文化基礎(chǔ)優(yōu)良。

鎮(zhèn)域文化代表了居民對現(xiàn)代型生活發(fā)展的感情傾向和價值觀，為“鎮(zhèn)改市”發(fā)展提供重要的精神動力支撐。B鎮(zhèn)政府駐地有?？茖W(xué)校1所，中職院校1所，初中2所，小學(xué)6所，幼兒園5所，有利于強化B鎮(zhèn)居民的文化素質(zhì)，提升其居民精神文化水平。B鎮(zhèn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中形成了自身獨特的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體系，首先在文化設(shè)施方面，該鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)市民文化中心、市民體育中心，在公共區(qū)域建設(shè)文化墻、產(chǎn)業(yè)墻、創(chuàng)業(yè)墻，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化內(nèi)涵。B鎮(zhèn)的群眾文化活動豐富多彩，持續(xù)舉辦元宵燈展、民間藝術(shù)匯演、消夏晚會、金秋花節(jié)等特色品牌文化活動，豐富居民精神生活，提高現(xiàn)代型城市發(fā)展的宜居性。此外，精神文化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐。B鎮(zhèn)擁有有“紅色”革命文化，是山東省最早的農(nóng)村黨支部發(fā)源地，在早期革命中所形成的“開拓進(jìn)取”精神同樣適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)向“新生小城市”探索轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)代型城鎮(zhèn)開拓建設(shè)提供了重要精神支撐。

4.優(yōu)良的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)

工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是山東省B鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭和支柱，該鎮(zhèn)自上世紀(jì)50、60年代開始就有重視工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)。改革開放以來，B鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著增強。據(jù)統(tǒng)計1978年B鎮(zhèn)社會總產(chǎn)值達(dá)到達(dá)到600.49萬元，2000年達(dá)到了61億元。2000年，一、二、三產(chǎn)業(yè)占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入之比為10∶77∶13，完成地方財政收入3598萬元，年末金融機構(gòu)各項存款余額4.56億元。近年來該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別迅猛，例如2015年該鎮(zhèn)GDP為2196409萬元，占所屬縣域發(fā)展GDP的28.6%,此外財政收入達(dá)92554萬元，城鎮(zhèn)居民人均純收入為45463，農(nóng)村居民收入為19348元。強勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力，為該鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展為小城市提供了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

總而言之，山東省B鎮(zhèn)擁有較為優(yōu)越的區(qū)位條件，不論是地理位置、資源能源等自然要素，還是交通要件、人口聚集、文化精神等社會要素，為其“鎮(zhèn)改市”的發(fā)展提供重要支撐，有利于山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)B鎮(zhèn)從“建制鎮(zhèn)”向現(xiàn)代型“新生小城市”轉(zhuǎn)變。

三、山東省B鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”發(fā)展路徑

（一）行政管理體制改革：強鎮(zhèn)擴權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是關(guān)系著推“鎮(zhèn)改市”發(fā)展的主導(dǎo)力量，其行政管理體制的構(gòu)建是影響這種力量發(fā)揮的重要抓手。漢密爾頓很重視政府行政問題，他提出，決定行政管理是否完善的首要因素是行政部門的強而有力，足夠的權(quán)力是使行政部門能夠強而有力的關(guān)鍵要素。建制鎮(zhèn)通過“鎮(zhèn)改市”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型新生小城市需要依托強而有力的基層政府，而使其強而有力的關(guān)鍵就是實施“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革，通過縣級權(quán)限下放，該鎮(zhèn)先后承接有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地規(guī)劃與審批等108項權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府城鎮(zhèn)化行政管理權(quán)限顯著增強，有利于更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“新生小城市”發(fā)展中的主導(dǎo)作用。此外，順應(yīng)強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，該鎮(zhèn)先后成立并完善便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法辦公室、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)物流園管理辦公室4個事業(yè)單位（不含教育、衛(wèi)生），調(diào)整和優(yōu)化行政機構(gòu)設(shè)置能夠有效的整合行政資源，提高行政效率，更好地為“新生小城市”發(fā)展服務(wù)。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，提升鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)提升發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為城市的根本性基礎(chǔ)，在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展的過程中一方面要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實力逐步增強，另一方更要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展與居民生活相適應(yīng)的宜居性產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中，積極致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化發(fā)展。積極轉(zhuǎn)變以往簡單粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，由追求經(jīng)濟(jì)“量”的增加轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)”的發(fā)展，其突出表現(xiàn)為將人的健康發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本價值趨向，努力營造精細(xì)化的現(xiàn)代型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。從B鎮(zhèn)現(xiàn)階段主要產(chǎn)業(yè)培育來看，該鎮(zhèn)始終堅持“以人為本，工業(yè)主體”地位不動搖，做大做強汽車配件、橡膠輪胎、精細(xì)化工、綠色造紙四大傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端攀升，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級和發(fā)展，保持鮮明的現(xiàn)代工業(yè)特色，實施工業(yè)集群式發(fā)展，集約用地，提高經(jīng)濟(jì)效率。

在做大做強第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時，該鎮(zhèn)積極開拓發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)?！靶律〕鞘小狈?wù)型城市經(jīng)濟(jì)的崛起和發(fā)展，能夠更好地為當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活服務(wù)，這是工業(yè)型強鎮(zhèn)得以轉(zhuǎn)型成為“新生小城市”的很大一動力支撐。

（三）按照新型“城市”標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)

“鎮(zhèn)改市”最重要的外在表現(xiàn)就是改善鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的公共服務(wù)，滿足公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的要求。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中始終將公共服務(wù)能力的提升作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點，依托鎮(zhèn)域范圍內(nèi)公共服務(wù)提升和完善有效促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和外來人口入駐。其中涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等多方面公共服務(wù)內(nèi)容。如該鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”過程中投資350多萬元建成了“便民服務(wù)中心”，涉及城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、民生保障等多個領(lǐng)域，與民眾醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、就業(yè)相關(guān)的行政審批事物都可到便民中心集中辦理，實現(xiàn)了“一站式”服務(wù)，提升了公共服務(wù)質(zhì)量和效率。此外，山東省B鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)駐地按城市標(biāo)準(zhǔn)配置教學(xué)設(shè)施，其中包括大專院校1所，中職院校1所，初中2所，小學(xué)6所，幼兒園5所，保證鎮(zhèn)域范圍內(nèi)居民能夠享受與地級市城市教育功能相匹配的教育機構(gòu)。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)駐地設(shè)有市級“三級乙等”醫(yī)院一所，能夠為鎮(zhèn)域范圍內(nèi)居民提供良好的醫(yī)療服務(wù)。

（四）城鄉(xiāng)融合式聯(lián)動發(fā)展

英國著名城鄉(xiāng)規(guī)劃師霍華德（EBenezer Howard）于1898年提出“田園城市”的設(shè)想，其認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種“田園城市”，城市與鄉(xiāng)村要“通婚”，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論先驅(qū)?！版?zhèn)改市”作為一種基層城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，必然連接“村”與“鎮(zhèn)”兩個載體。山東省B鎮(zhèn)在“新生小城市”推進(jìn)建設(shè)的過程中，堅持鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展，積極推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。該鎮(zhèn)積極融合現(xiàn)代型基層城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變以往“新型城鎮(zhèn)化就是上樓”的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，積極探討“政府規(guī)劃、以村為主、自求平衡、分類突破”的發(fā)展模式，推動農(nóng)村生產(chǎn)生活方式上層次、有提升。除此之外，該鎮(zhèn)做出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)中心與農(nóng)村聯(lián)動融合式發(fā)展模式。比如在人居環(huán)境方面，該鎮(zhèn)系統(tǒng)推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，健全完善環(huán)衛(wèi)保潔長效機制，完成示范片區(qū)與典型示范村創(chuàng)建，讓鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展與鎮(zhèn)區(qū)人居環(huán)境協(xié)調(diào)運行。

四、山東省B鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”成果：新生小城市雛形形成

山東省B鎮(zhèn)自2016年實施“鎮(zhèn)改市”發(fā)展以來，城鎮(zhèn)化水平顯著提升，現(xiàn)已初步具備現(xiàn)代型小城市的雛形，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實力增強，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，質(zhì)量提升

伴隨著“新生小城市”推進(jìn)發(fā)展，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實力顯著增強，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化。現(xiàn)如今，在全國乃至全球經(jīng)濟(jì)增長不景氣的情況下，B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中依然保持了較好的發(fā)展態(tài)勢。2016年，全鎮(zhèn)實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1677億元，鎮(zhèn)級財政收入10.4億元，在全國綜合實力百強鎮(zhèn)排名中列全國68位，全省第1位。2017年全年該鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)主營收入1513億元，進(jìn)出口總額達(dá)169億元。此外，2017年該鎮(zhèn)實現(xiàn)鎮(zhèn)級財政收入112021萬元，比上年增收8661萬元，增長8.4%。財政收入過10億是山東省新生小城市創(chuàng)建的量化指標(biāo)之一，該鎮(zhèn)現(xiàn)已達(dá)到該指標(biāo)。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)伴隨著城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展得到優(yōu)化和改善。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，由只注重工業(yè)型經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)齊頭并進(jìn)，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力。

（二）人口市民化程度提高

隨著“新生小城市”的建設(shè)，該鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模效應(yīng)明顯，城鎮(zhèn)化載體功能提升，“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展迅速。該鎮(zhèn)主要依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸吸納外來人員來鎮(zhèn)區(qū)務(wù)工，務(wù)工人員并攜帶人口逐步在鎮(zhèn)區(qū)定居穩(wěn)定下來，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承載規(guī)模越來越大，鎮(zhèn)區(qū)人口越來越聚集。另一方面，農(nóng)村地區(qū)人口就地轉(zhuǎn)移人口市民，B鎮(zhèn)農(nóng)村居民逐步脫離土地，來鎮(zhèn)區(qū)企業(yè)務(wù)工就業(yè)、真正實現(xiàn)“就地（近地）城鎮(zhèn)化”，離土不離鄉(xiāng)，實現(xiàn)鎮(zhèn)域“市民化”的低成本化。據(jù)統(tǒng)計，該鎮(zhèn)大部分鎮(zhèn)區(qū)居民家庭收入70%以上收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)就業(yè)基本非農(nóng)化、生產(chǎn)方式基本工業(yè)化、生活方式基本現(xiàn)代化的明顯城鎮(zhèn)化特征。據(jù)統(tǒng)計2017年山東省B鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)66.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國整體的城鎮(zhèn)化水平。

（三）城市服務(wù)和輻射功能顯著提升。

我國長期受城鄉(xiāng)二元體制和“等級制約”的影響，政府財政更多集中于城市地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施存在數(shù)量不足、水平較低等問題，而山東省B鎮(zhèn)通過“鎮(zhèn)改市”改革，逐步改善了村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展明顯滯后于城市的局面。山東省B鎮(zhèn)在推進(jìn)“新生小城市”試點過程中，適度超前配備城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市服務(wù)功能得以提升和完善。該鎮(zhèn)以“新生小城市”建設(shè)為契機，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套，加快建設(shè)一批具有綜合承載能力的地產(chǎn)、金融、物流、文化、教育、醫(yī)療等標(biāo)志性建筑和大型服務(wù)項目，如市級人民醫(yī)院解決16萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民醫(yī)療問題、投資8000萬元增設(shè)“省級規(guī)范化”實驗小學(xué)，解決“大班額”問題，實施“小班制”教學(xué)，使B鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化服務(wù)功能明顯提升。

B鎮(zhèn)鎮(zhèn)域輻射功能加強?！笆信c鎮(zhèn)最大不同在于對外輻射，小城市除了本身所轄范圍外，還應(yīng)有比其管轄范圍更大的吸引范圍或輻射范圍，也就是‘輻射范圍大于市域范圍’”（劉奇洪，2014）。隨著“鎮(zhèn)改市”的推進(jìn)，B鎮(zhèn)現(xiàn)初步具備“新生小城市”的雛形和功能，鎮(zhèn)區(qū)“擴散”效應(yīng)增強，進(jìn)而鎮(zhèn)域范圍內(nèi)輻射功能逐步加強。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段B鎮(zhèn)鎮(zhèn)域輻射范圍已超越行政限制，B鎮(zhèn)周圍村莊居民前來購物、娛樂、享受醫(yī)療等等。

五、山東省B鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”發(fā)展現(xiàn)存困境

（一）“鎮(zhèn)改市”發(fā)展要素支撐力度不足

我國是明顯的“等級制約”型城市管理體制，“新生小城市”試點畢竟在縣轄范圍之內(nèi)基層城鎮(zhèn)化試點，城市發(fā)展優(yōu)質(zhì)要素資源往往被上級城市或中心城市截留，而留成給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市要素資源少之又少。目前，B鎮(zhèn)“新生小城市”試點，現(xiàn)正處于加快新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，政策中所給予的土地指標(biāo)數(shù)量滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需求，用地供給與發(fā)展需求矛盾突出，直接影響了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益的提升。此外，山東省B鎮(zhèn)推進(jìn)新生小城市建設(shè)試點過程中需要更大的政策優(yōu)惠和政策支持，應(yīng)賦予更多的發(fā)展優(yōu)先權(quán)，增強試點鎮(zhèn)的發(fā)展空間，真正發(fā)揮試點帶動作用。而受上下級部門、平行部門之間在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、財政分成、人事安排上利益訴求差異的影響，上級政府部門對該鎮(zhèn)及其他鎮(zhèn)的扶持力度幾乎等同，而對于B鎮(zhèn)“新生小城市”發(fā)展需求來看，城市發(fā)展資源要素是其重要制約“瓶頸”。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員數(shù)量和素質(zhì)難以推動“鎮(zhèn)改市”健康發(fā)展

B鎮(zhèn)政府雖是推動“新生小城市”試點發(fā)展的主體，但實際上鎮(zhèn)政府工作人員的數(shù)量和知識能力素質(zhì)都不容樂觀。第一，B鎮(zhèn)行政編制人員配備較少。隨著B鎮(zhèn)“新生小城市”試點的推進(jìn)，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的人口、經(jīng)濟(jì)體量會越來越大，需要解決的問題也越來越多。B鎮(zhèn)現(xiàn)有規(guī)模以上企業(yè)130家，97個行政村，16萬人，城市化管理和服務(wù)任務(wù)量大，但該鎮(zhèn)現(xiàn)有編制名額僅134人，工作人員無法適應(yīng)越來越繁重的公共服務(wù)和社會管理需要，尤其是安全生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域許多工作開展受到較大影響。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員知識和技能素質(zhì)不強?！靶律〕鞘小卑l(fā)展涉及項目審批、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容，該鎮(zhèn)因缺乏相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人才和執(zhí)法人員，進(jìn)而獨立開展城市建設(shè)管理工作的能力不夠。第三，B鎮(zhèn)政府缺乏干部配備和靈活用人的自主權(quán)。新生小城市推進(jìn)過程中安全、環(huán)保、金融等方面的專業(yè)人才招聘不足且發(fā)展空間有限，進(jìn)而無法吸引更多人才進(jìn)入基層、留在基層工作。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，山東省B鎮(zhèn)每年幾乎都有十余名中堅力量青壯年人才通過遴選去上級行政單位工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)職位空缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重?？偠灾?，城鎮(zhèn)化建設(shè)行政人員欠缺是推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型建設(shè)的一大“短板”，行政人員數(shù)量不足或質(zhì)量不高勢必會影響城鎮(zhèn)化的順利轉(zhuǎn)型。

（三）城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型存在風(fēng)險性

城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型風(fēng)險性是指在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的行政管理體制改革和發(fā)展缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，存在實然和應(yīng)然的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在行政體制轉(zhuǎn)型的過程中將遇到一系列諸如行政機構(gòu)編制、權(quán)力權(quán)限劃分、領(lǐng)導(dǎo)干部選舉與定級等問題，這些新生具體問題難以從現(xiàn)行的法律法規(guī)中進(jìn)行借鑒，因此城鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型缺乏法律保障。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的下放權(quán)力與稅法、土地法和戶籍法存在著沖突和矛盾，縣鄉(xiāng)兩級政府間的制度關(guān)系和運行機制容易處于錯亂“失范”狀態(tài)，況且在“縣強鄉(xiāng)弱”利益分割格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往處于劣勢地位。

新型城鎮(zhèn)化背景下“新生小城市”轉(zhuǎn)型發(fā)展需承擔(dān)的改革任務(wù)會越來越多，牽扯事項也越來越多，而上級部門政策僅僅發(fā)揮“指導(dǎo)性、原則性”作用，并未附有更具體和更有操作性的政策實施，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政組織，自主權(quán)力有限，自己摸索也缺乏經(jīng)驗，風(fēng)險性較大。目前該鎮(zhèn)在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革中所下放的部分城市建設(shè)規(guī)劃行政權(quán)力因無法有效使用和執(zhí)行現(xiàn)已收回到縣級部門，比如鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃局的建設(shè)用地許可證、規(guī)劃審批許可證已收回縣住建局，該鎮(zhèn)僅僅保留了施工許可證。

六、“鎮(zhèn)改市”發(fā)展建議

（一） 增強縣鄉(xiāng)兩級政府間利益協(xié)調(diào)

“鎮(zhèn)改市”發(fā)展是縣域范圍內(nèi)基層城鎮(zhèn)化發(fā)展的新態(tài)勢，必然帶來縣鄉(xiāng)兩級政府之間利益的重構(gòu)。因此，在縣域范圍內(nèi)應(yīng)加強縣鄉(xiāng)兩級政府之間政策的協(xié)商與對接，以實現(xiàn)基層城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“共同愿景”。特別是在制定“新生小城市”試點政策的過程中，應(yīng)當(dāng)建立縣鄉(xiāng)上下兩級政府之間政策協(xié)商與對接機制，縣級政府既要統(tǒng)籌安排縣域城鎮(zhèn)化整體推進(jìn)狀況又要充分考慮某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域特情。

政策支持性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按需所配，B鎮(zhèn)“新生小城市”建設(shè)作為縣域范圍內(nèi)重要構(gòu)成部分，需要在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)恼邇A斜性支持。其最重要的就是“財政政策”和“土地政策”，縣級政府一方面應(yīng)加強財政政策的支持，例如增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的留成比例、城市建設(shè)配套費返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建立鎮(zhèn)級金庫等。除此之外，隨著“鎮(zhèn)改市”的深入發(fā)展，應(yīng)當(dāng)加強其“建設(shè)用地指標(biāo)”的支持，對此應(yīng)當(dāng)出臺有關(guān)用地保障與土地更新制度，加強縣級政府對B鎮(zhèn)土地政策的傾斜，促進(jìn)其健康發(fā)展。

（二）深注重城鎮(zhèn)人居環(huán)境，完善城市功能

我國小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中容易出現(xiàn)一味追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，往往忽略人居環(huán)境的建設(shè)和城市功能齊全問題，造成“宜業(yè)不宜居”的狀態(tài)。因此，在積極促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時，更應(yīng)該注重改善人居環(huán)境，完善城市功能，增強城鎮(zhèn)的“人口吸納能力”，以留住人才。山東省B鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”深入推進(jìn)發(fā)展過程中，應(yīng)積極樹立綠色可持續(xù)發(fā)展的理念，增強城鄉(xiāng)居民人居環(huán)境的建設(shè)。除此之外，盡管現(xiàn)階段山東省B鎮(zhèn)已具備現(xiàn)代型小城市雛形，但是與大中型城市相比在公共服務(wù)和城市功能方面還存在較大差距，該鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善和配備“新生小城市”基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高其城市服務(wù)功能，增強其“宜居性”，讓城鄉(xiāng)居民生活的更好。

（三）建設(shè)探索性發(fā)展“系統(tǒng)容錯機制”

系統(tǒng)容錯機制是在某種系統(tǒng)控制在一定范圍內(nèi)的一種允許或包容犯錯情況的發(fā)生，是一種在趨于目標(biāo)達(dá)成的過程中允許出現(xiàn)與目標(biāo)理想路徑所出現(xiàn)的偏離，但又經(jīng)實踐發(fā)展回歸目標(biāo)路徑的一種機制。轉(zhuǎn)型性城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種探索性發(fā)展，探索性發(fā)展難免會出現(xiàn)偏差，從而會偏離或背離所設(shè)想的愿景目標(biāo)。因此在推進(jìn)“新生小城市”及基層城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的自主權(quán)和裁量權(quán)空間，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自覺性和主體性，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有信心、有能力去積極探索“現(xiàn)代型”小城市建設(shè)和發(fā)展。