孫璞

內(nèi)容提要：環(huán)境影響登記表備案制度是我國(guó)當(dāng)前行政審批制度改革成果之一，在環(huán)保法領(lǐng)域是一大創(chuàng)新。作為在實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用卻又遠(yuǎn)離行政法學(xué)界和環(huán)境法學(xué)界視野的法律制度，備案的法律性質(zhì)尚存爭(zhēng)議，在對(duì)事實(shí)行為與法律行為、程序性行為與實(shí)體性行為做出區(qū)分后，界定環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)是一種程序性的事實(shí)行為。制度實(shí)施過(guò)程中，環(huán)境影響登記表備案制度的缺陷逐漸凸顯，為彌補(bǔ)制度缺陷，應(yīng)當(dāng)從備案信息、監(jiān)管制度等方面加以完善。

2016年先后修改頒布的 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》對(duì)環(huán)境影響登記表備案做出了立法規(guī)制。在現(xiàn)實(shí)層面，此次法律法規(guī)修改將近一半建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理方式由審批轉(zhuǎn)向備案，對(duì)我國(guó)環(huán)境管理起著牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。在理論研究層面，準(zhǔn)確界定備案的法律性質(zhì)是研究備案制度的基礎(chǔ)。然而，目前環(huán)保法學(xué)界對(duì)于環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)研究甚少；行政法學(xué)界對(duì)行政備案的研究也大都是一種宏觀的考量，能夠直接用于環(huán)境影響登記表備案的理論寥寥無(wú)幾。備案的法律性質(zhì)為何，直接影響到行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)界定。因此，本文將針對(duì)環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)展開(kāi)論述。

一、環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)

（一）環(huán)境影響登記表備案的概念

1.備案的分類

備案有多種類型，不同分類方式產(chǎn)生的分類結(jié)果不同。按照備案事由可以劃分為：法規(guī)備案、規(guī)章備案、合同備案、行政處罰備案等；按報(bào)送備案的主體可以劃分為：法人備案、非法人組織備案、行政機(jī)關(guān)備案、司法機(jī)關(guān)備案、立法機(jī)關(guān)備案等；另外也有按備案主體兼性質(zhì)進(jìn)行劃分的，分為：立法監(jiān)督備案、司法備案、行政備案、政黨組織管理備案。所謂行政備案，是指行政機(jī)關(guān)為加強(qiáng)行政管理與服務(wù)，依法要求公民、法人和其他組織報(bào)送與行政管理有關(guān)的材料，并對(duì)報(bào)送材料進(jìn)行收集、整理、存檔備查的一種程序性事實(shí)行為和行政法律制度。①朱最新、劉云甫：《行政備案制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第24頁(yè)。由于行政管理分為內(nèi)部行政管理和外部行政管理，相應(yīng)的，行政備案也有內(nèi)部備案和外部備案之分。內(nèi)部備案發(fā)生在行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間，是指下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送材料，由上級(jí)機(jī)關(guān)審查的行為；外部備案被普遍運(yùn)用在行政管理領(lǐng)域，可以說(shuō)，我們通常所說(shuō)的行政備案就是指外部備案，環(huán)境影響登記表備案就是行政備案的一種。

對(duì)行政備案再次分類，以我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范為考察范圍，可以將行政備案分為三大類:第一，起著行政許可作用的備案，即在法律規(guī)范當(dāng)中以備案的形式存在，然而實(shí)際上起著許可作用的備案行為；第二，起著行政確認(rèn)作用的備案，即在法律規(guī)范當(dāng)中以備案的形式存在，而實(shí)際當(dāng)中屬于確認(rèn)性質(zhì)的行政備案；第三，屬于事實(shí)行為的行政備案，即備案行為，屬于事實(shí)行為，是否履行備案義務(wù)對(duì)行政相對(duì)人公法上的與私法上的權(quán)利義務(wù)均無(wú)實(shí)質(zhì)性影響。②張博：《法治政府視野下的行政許可式備案：特征、成因與弊端》，載 《南海法學(xué)》2017年第4期。環(huán)境影響登記表備案是許可作用的備案、確認(rèn)作用的備案抑或只屬于事實(shí)行為，也是探尋其法律性質(zhì)所必須甄別的環(huán)節(jié)。

2.環(huán)境影響登記表備案的概念

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法 （試行）》（征求意見(jiàn)稿）第三條第一款對(duì)環(huán)境影響登記表備案的概念進(jìn)行了規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案是指建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)存檔備查?！庇捎谄渲械?“在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前”與最后公布的 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條中的 “在建設(shè)項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)前”存在備案時(shí)間的不同理解，因此這一概念在最后未被立法者采用，但其仍舊可作為學(xué)理定義的依據(jù)。按照征求意見(jiàn)稿中的表述，環(huán)境影響登記表備案就是指建設(shè)單位依法填報(bào)環(huán)境影響登記表相關(guān)信息，并向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)提交，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)存檔備查的行為。

（二）環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)

正確認(rèn)識(shí)環(huán)境影響登記表備案法律性質(zhì)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握事實(shí)行為與法律行為的區(qū)分、實(shí)體性行為和程序性行為的區(qū)分，從而找準(zhǔn)屬于環(huán)境影響登記表備案行為的特殊定位。這一方法從上述關(guān)于行政備案類型的劃分上即可得到印證，許可作用、確認(rèn)作用與事實(shí)行為的行政備案，其區(qū)分的關(guān)鍵也就在于事實(shí)行為與法律行為的辨析。對(duì)法律行為的分類研究始于民法學(xué)界和法理學(xué)界，后影響到行政法學(xué)界。由于環(huán)境影響登記表備案屬于行政行為的一種，因此，下文所做的討論是在行政法學(xué)領(lǐng)域展開(kāi)的。

1.行政事實(shí)行為與行政法律行為

從對(duì)行政管理相對(duì)一方權(quán)益所產(chǎn)生的強(qiáng)弱程度角度劃分，學(xué)者們出現(xiàn)了 “兩分法”和 “三分法”的不同認(rèn)識(shí)。采用 “兩分法”，是將行政行為分為法律行為與事實(shí)行為；采用 “三分法”，則將行政行為分為法律行為、準(zhǔn)法律行為與事實(shí)行為，此種分類方法受到部分民法學(xué)者關(guān)于法律行為分類方法的影響，將觀念表示中具有觀念表示效果的行為歸為準(zhǔn)法律行為，③馬生安：《行政行為研究：憲政下的行政行為基本理論》，山東人民出版社2008年版，第187頁(yè)。本文采用占主流觀點(diǎn)的“兩分法”，對(duì)行政事實(shí)行為與行政法律行為進(jìn)行對(duì)比分析。

行政事實(shí)行為與行政法律行為的概念相對(duì)，是指行政主體及其公務(wù)人員基于行政職權(quán)的行使而實(shí)施的行為，行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定不是其目的，而是證明、影響或改變一定的客觀事實(shí)狀態(tài)，是行政執(zhí)法中常用的方法、手段或措施，不具有法律約束力。④方世榮主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第261頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政事實(shí)行為與行政法律行為的區(qū)別主要體現(xiàn)在是否產(chǎn)生法律效果上。⑤劉劍、趙麗：《行政事實(shí)行為與相關(guān)行為關(guān)系淺析》，載 《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。這種觀點(diǎn)存在誤解，因?yàn)樾姓ú⒉谎芯坎弧吧娣ā钡男袨?，如果將行政法律行為看?“會(huì)產(chǎn)生法律效果的行為”，則 “行政事實(shí)行為”這一概念就沒(méi)有存在的必要。根據(jù)方世榮的觀點(diǎn)，二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，產(chǎn)生法律效果的原因不同。行政事實(shí)行為具有法律效果，是因?yàn)榭陀^物質(zhì)狀態(tài)的形成或改變，或是依據(jù)法律的規(guī)定；行政法律行為具有法律效果，則是基于行政主體的意思表示和觀念表明。另一方面，法律調(diào)整的重點(diǎn)不同，行政事實(shí)行為的法律調(diào)整意義在于行為或其結(jié)果，行政法律行為的重點(diǎn)在于意思表示與行為后果。⑥參見(jiàn)前引④，方世榮書(shū)，第263-264頁(yè)。當(dāng)然，實(shí)然情況下，行政行為的分類并非如此之絕對(duì)，行政事實(shí)行為與行政法律行為也存在密切的聯(lián)系，行政事實(shí)行為在大多數(shù)情況下要依賴于行政法律行為而實(shí)施。

環(huán)境影響登記表備案屬于行政事實(shí)行為。原因在于：第一，從行政事實(shí)行為與行政法律行為的區(qū)別分析。一方面，環(huán)境影響登記表備案所產(chǎn)生的法律效果是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)相關(guān)信息完成了收集，產(chǎn)生這一法律效果的原因在于相對(duì)人通過(guò)填寫(xiě)登記表相關(guān)信息，完成了備案行為，這是一種客觀狀態(tài)的形成或改變，基于 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)并未對(duì)企業(yè)的備案行為作出意思表示和觀念表明；另一方面，環(huán)境影響登記表備案直接表現(xiàn)為企業(yè)的客觀備案活動(dòng)，法律調(diào)整的意義只在于備案行為自身和備案產(chǎn)生的結(jié)果，不在于企業(yè)的意思表示與行為后果。第二，從行政事實(shí)行為與行政法律行為的聯(lián)系分析，有的行政事實(shí)行為是行政法律行為的輔助行為，主要是一些資料性或者技術(shù)性行為 （如立檔備案行為、對(duì)專利許可中的資料檢查等），⑦參見(jiàn)前引④，方世榮書(shū)，第264頁(yè)。環(huán)境影響登記表備案行為就是相關(guān)行政法律行為的輔助行為之一。第三，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》制定過(guò)程中，立法者對(duì)備案的性質(zhì)做了說(shuō)明：備案不會(huì)對(duì)備案事項(xiàng)和建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的作用。環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案是區(qū)別于行政許可或行政審批這些具體行政行為的事實(shí)行為，存檔備查不會(huì)對(duì)擬建項(xiàng)目和建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，只是對(duì)企業(yè)相關(guān)信息的收集。

2.行政實(shí)體性行為與行政程序性行為

以行政行為所涉及的權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)為劃分依據(jù)，可分為行政實(shí)體性行為與行政程序性行為。⑧王周戶、徐文星：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第165-166頁(yè)。行政實(shí)體性行為與程序性行為的區(qū)分關(guān)鍵在于能否直接決定相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。實(shí)體性行為，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利或履行實(shí)體義務(wù)的行為。行政相對(duì)人實(shí)體性權(quán)利與義務(wù)體現(xiàn)了行政相對(duì)人在某種行政法律關(guān)系中的存在、地位和資格，不具有這種權(quán)利義務(wù)的人，就不存在于該行政法律關(guān)系之中，不具有該法律關(guān)系中的主體地位。程序性行為是指行政相對(duì)人行使程序權(quán)利和履行程序義務(wù)的行為。程序性行為不直接決定和體現(xiàn)行政相對(duì)人在實(shí)體法律關(guān)系中的地位和資格，它是為實(shí)體權(quán)利義務(wù)而存在的。

環(huán)境影響登記表備案行為屬于程序性行為，理由在于：一方面，備案行為不直接決定企業(yè)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，在建設(shè)項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)前完成備案即符合法律規(guī)定，企業(yè)不履行備案義務(wù)并不等于企業(yè)無(wú)權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，關(guān)于建設(shè)單位不報(bào)送備案材料的行為的法律責(zé)任，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第三款和 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十八條設(shè)定了最高限額為五萬(wàn)元的罰款，并由環(huán)保主管部門(mén)責(zé)令備案的處罰方式。罰款也只是針對(duì)單純的違法備案行為，一旦企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成了污染，其行為將會(huì)受到相關(guān)法律規(guī)定的處罰。相比而言，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境污染行為所觸發(fā)的行政處罰、行政強(qiáng)制等行為才是實(shí)體性行為。另一方面，備案是企業(yè)履行程序義務(wù)的行為?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條至第十三條分別規(guī)定了備案的時(shí)間要求、填寫(xiě)登記表時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)以及備案完成后項(xiàng)目變更的補(bǔ)辦手續(xù)要求等，均屬于備案事項(xiàng)的程序性規(guī)定，是企業(yè)備案的程序義務(wù)之規(guī)定。因此，備案行為不直接決定企業(yè)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，是企業(yè)行使程序義務(wù)的行為，屬于行政程序性行為。

此外，學(xué)者對(duì)行政程序性行為展開(kāi)的深層次分析，更加確定了環(huán)境影響登記表備案行為的法律性質(zhì)。程序行為所包含的內(nèi)容還會(huì)涉及請(qǐng)求實(shí)體權(quán)利義務(wù)、證明法律事實(shí)和法律地位。證明法律事實(shí)指行政相對(duì)人主動(dòng)或者應(yīng)行政主體要求，以其證明行為，證實(shí)與某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系有影響的法律事實(shí)是否存在。這種程序行為就是以證明法律事實(shí)為其內(nèi)容。⑨參見(jiàn)前引④，方世榮書(shū)，第93-94頁(yè)。環(huán)境影響登記表備案行為就是一種對(duì)法律事實(shí)的證明，作為相對(duì)人的建設(shè)單位應(yīng)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行登記表的網(wǎng)上填報(bào)，以證明備案這一法律事實(shí)的存在。

綜上所述，通過(guò)對(duì) “行政事實(shí)行為與行政法律行為”和 “行政實(shí)體性行為與程序性行為”這兩組行政行為的類型進(jìn)行甄別，分析環(huán)境影響登記表備案的法律性質(zhì)，可以得出結(jié)論：環(huán)境影響登記表備案是一種程序性事實(shí)行為。

二、環(huán)境影響登記表備案制度的缺陷

2016年 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改之前，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表一直沿用行政審批的管理模式，雖然在審批程序、內(nèi)容和時(shí)間上比報(bào)告書(shū)、報(bào)告表簡(jiǎn)單，但仍屬于行政審批。修法后其法律性質(zhì)發(fā)生了由行政法律行為向行政事實(shí)行為的巨大轉(zhuǎn)變，這直接影響到企業(yè)與環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。更通俗的講，對(duì)企業(yè)而言，項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為不再需要經(jīng)過(guò)政府的同意，只需報(bào)備即可；對(duì)于政府來(lái)講，企業(yè)不履行備案義務(wù)的處罰與企業(yè)備案后污染環(huán)境行為的處罰是兩個(gè)不同的法律關(guān)系，并且需要完成從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移。新法實(shí)施第一年，實(shí)踐中就已經(jīng)出現(xiàn)了大量問(wèn)題，并沒(méi)有達(dá)到立法者當(dāng)初推行改革的目的，且這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決并非易事，這暴露出了環(huán)境影響登記表備案制度設(shè)計(jì)的缺陷。

（一）環(huán)境影響登記表備案改革未達(dá)到利益兼顧

提高行政效率是我國(guó)行政審批改革的直接目的，但作用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，則觸及了環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與行政效率三個(gè)方面，對(duì)環(huán)境影響登記表備案制度有了更高的要求：達(dá)到環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高行政效率的兼顧。利益衡量是一種價(jià)值判斷，“利益衡量乃在發(fā)現(xiàn)立法者對(duì)各種問(wèn)題或利害沖突，表現(xiàn)在法律秩序內(nèi)，由法律秩序可觀察而得之立法者的價(jià)值判斷，發(fā)現(xiàn)之本身，亦系一種價(jià)值判斷?！雹鈼钊蕢郏骸斗▽W(xué)方法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第222頁(yè)。

在經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系上，2014年修改的 《環(huán)境保護(hù)法》第五條將保護(hù)優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則之一加以規(guī)定，很好地說(shuō)明了立法者面對(duì)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益相沖突時(shí)的利益衡量，要求在一定時(shí)期一定范圍內(nèi)，當(dāng)保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)二者相沖突時(shí)，優(yōu)先保護(hù)環(huán)境。環(huán)境影響登記表備案改革是不是對(duì)這一基本原則的違背？是不是環(huán)境保護(hù)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的立法選擇？目前看來(lái)是的。原因在于：首先，從企業(yè)類型來(lái)看，包括餐飲類、服裝加工類、房地產(chǎn)類、畜禽養(yǎng)殖類、儀器儀表類、實(shí)驗(yàn)室類、核技術(shù)利用類這七種對(duì)環(huán)境影響較小或不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目類型。這七類是基于分類管理名錄制度制定的，名錄默認(rèn)這七種經(jīng)營(yíng)類型對(duì)環(huán)境造成的影響較小，不需要進(jìn)行環(huán)評(píng)。但是拋開(kāi)分類管理名錄本身滯后性和分類不周延等問(wèn)題，這種思維模式就存在問(wèn)題：判斷一個(gè)企業(yè)是否可能對(duì)環(huán)境造成損害，不能按企業(yè)規(guī)模大小分類，而應(yīng)當(dāng)按污染大小。小作坊并不一定意味著其產(chǎn)生不了較大污染，相反的，大制造企業(yè)的設(shè)施可能比小作坊的要好很多，監(jiān)管也嚴(yán)格很多，往往是小作坊逃避環(huán)境監(jiān)管的能力更強(qiáng)，更有可能對(duì)環(huán)境造成污染。其次，從企業(yè)數(shù)量來(lái)看，我國(guó)每年審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表項(xiàng)目約20萬(wàn)個(gè)，約占環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批數(shù)量的50%，將填報(bào)登記表的項(xiàng)目由審批改為備案，也就影響了企業(yè)總量的近一半，這絕不是一個(gè)小數(shù)目，對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政管理和企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件來(lái)說(shuō)，都是一項(xiàng)大變動(dòng)。最后，從企業(yè)準(zhǔn)入成本來(lái)看，取消了環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，是對(duì)準(zhǔn)入資格的放寬。取消行政審批一定程度上是為了激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)企業(yè)免除不必要的行政審批，是對(duì)以往過(guò)度管理的糾正。通過(guò)企業(yè)自律、公眾參與、政府監(jiān)督的 “小政府大社會(huì)”模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)是正確的政策導(dǎo)向，但在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，通過(guò)取消環(huán)評(píng)審批來(lái)發(fā)展小企業(yè)生產(chǎn)力，不是正確的選擇，在當(dāng)今環(huán)境問(wèn)題凸顯的背景下，對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求只能更嚴(yán)，而非放寬。

在行政效率與環(huán)境利益的關(guān)系上，效率是我國(guó)行政改革的核心目標(biāo)之一，在我國(guó)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，提高行政效率是簡(jiǎn)政放權(quán)政策背景下行政審批改革的直接目的。行政效率也是考量我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制改革正當(dāng)性的關(guān)鍵指標(biāo)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制度在備案方式上采取網(wǎng)上備案，簡(jiǎn)化了程序，省時(shí)省力。在 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》制定階段，起草者分析道：“在過(guò)去對(duì)登記表采用審批制管理的模式下，需經(jīng)過(guò)受理、審查、公示和批復(fù)等環(huán)節(jié)，再加上現(xiàn)場(chǎng)勘探的程序，完成登記表的審批工作需要花費(fèi)三到五天的時(shí)間。在登記表備案改革之后，建設(shè)單位依法通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)填寫(xiě)登記表相關(guān)信息并打印回執(zhí)即完成了整個(gè)備案流程，極大地降低了辦案的時(shí)間成本和辦公成本?！?參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部 《關(guān)于公開(kāi)征求 〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法〉（試行）（征求意見(jiàn)稿）意見(jiàn)的函》，http://hps.mee.gov.cn/jsxm/gldt/201609/t20160914_364130.shtml，2018年7月10日訪問(wèn)。但是，在制度實(shí)施過(guò)程中，由于采取網(wǎng)上備案的方式，企業(yè)填報(bào)的隨意性較大，給企業(yè)虛假填報(bào)信息留下了空間，現(xiàn)實(shí)中常?？吹诫娫捥?hào)碼用*號(hào)代替、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地址不詳、投資額填報(bào)不實(shí)、同一企業(yè)多次重復(fù)備案、擅自降低污染等級(jí)等違法現(xiàn)象。?參見(jiàn)呂倩茹、尚順民、和寶軍、祝建平：《環(huán)境影響登記表備案制度存在的問(wèn)題與對(duì)策——以西安市蓮湖區(qū)為例》，載 《新西部》2017年第9期。虛假信息的背后必然會(huì)出現(xiàn)隱性的環(huán)境問(wèn)題，可見(jiàn)，目前改革階段并未實(shí)現(xiàn)提高行政效率與保護(hù)環(huán)境的雙贏。

因此，目前來(lái)看，環(huán)境影響登記表備案改革并未達(dá)到環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與行政效率三方的兼顧，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)優(yōu)先原則的沖突、行政效率原則與環(huán)境保護(hù)的沖突仍然存在，不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管力量不能適應(yīng)事中事后監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移

環(huán)境影響登記表備案制度的設(shè)計(jì)初衷是實(shí)現(xiàn)從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移，這是我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)背景下行政審批制度改革的重要目的。從事前審批向事中事后監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移是為了改變以往重審批輕監(jiān)管的弊端。立法者意圖通過(guò)環(huán)境影響登記表備案，了解和掌握企業(yè)環(huán)境信息，通過(guò)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查與實(shí)地調(diào)查、實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)等方式，對(duì)企業(yè)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的行為實(shí)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)依法從事相關(guān)活動(dòng)的目的。

但是，立法者似乎忽視了環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管的特殊性。在改革前，環(huán)境監(jiān)管在整個(gè)環(huán)境行政管理中一直處于薄弱環(huán)節(jié)，環(huán)境執(zhí)法力量不足是基層環(huán)保行政機(jī)關(guān)一直以來(lái)集中反映的問(wèn)題，不但人員數(shù)量不夠，在執(zhí)法專業(yè)能力上也存在欠缺。也許立法者進(jìn)行環(huán)境影響登記表備案改革的初衷是想通過(guò)減少審批工作量，將工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)管中去，但新法實(shí)施近一年，環(huán)境監(jiān)管薄弱的實(shí)際情況不但沒(méi)有緩解，反而加重了。以西安市蓮湖環(huán)保分局為例，分局共有執(zhí)法人員20余人、審批人員3人，管理全區(qū)近5000家餐飲、娛樂(lè)等相關(guān)企業(yè)，其中還不包含工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，而且大多環(huán)評(píng)管理人員身兼多職，以目前備案數(shù)量來(lái)看，管理人員明顯心有余而力不足，對(duì)備案企業(yè)信息核對(duì)、信息管理、備案監(jiān)管很難做到監(jiān)管到位，?參見(jiàn)前引?，呂倩茹等文。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式并非易事。

三、對(duì)環(huán)境影響登記表備案制度的相關(guān)完善建議

（一）完善環(huán)境影響登記表備案制度

1.保證企業(yè)備案信息真實(shí)性、完整性

信息收集是備案制的核心功能，保證企業(yè)登記表填報(bào)信息真實(shí)性和完整性不但是政府事中事后監(jiān)管的依據(jù)，而且也是企業(yè)信用評(píng)價(jià)的依據(jù)。在保證備案信息真實(shí)性與完整性方面，主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)兩方面措施加以實(shí)現(xiàn)：一方面，依靠政府事后監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法人員通過(guò)事后監(jiān)督管理的方式對(duì)企業(yè)填報(bào)的備案信息和實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比調(diào)查，從而發(fā)現(xiàn)企業(yè)備案行為是否存在虛假填報(bào)信息的情況。目前，企業(yè)信息的真實(shí)性和完整性主要依靠行政執(zhí)法人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查與實(shí)地調(diào)查的方式進(jìn)行核對(duì)，核對(duì)的效果由執(zhí)法力度決定，但限于目前基層環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍力量不足，而備案企業(yè)數(shù)量之多，僅依靠執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。因此應(yīng)當(dāng)借助另一方面，利用信息化管理方式，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的企業(yè)信息共享，通過(guò)在線識(shí)別企業(yè)虛假信息填報(bào)，可為環(huán)境行政執(zhí)法工作減輕負(fù)擔(dān)，從技術(shù)層面揭開(kāi)虛假信息的面紗。例如，通過(guò)工商部門(mén)掌握的基礎(chǔ)信息和環(huán)境保護(hù)部門(mén)掌握的基礎(chǔ)信息進(jìn)行互通，在企業(yè)填報(bào)登記表時(shí)，將備案信息與企業(yè)工商注冊(cè)信息快速比對(duì)，核對(duì)企業(yè)基礎(chǔ)信息是否真實(shí)、完整。這種利用互聯(lián)網(wǎng)智能比對(duì)代替人工復(fù)檢的方式，可以大大提高政府工作效率。

2.加大對(duì)企業(yè)的宣傳教育，提高政府服務(wù)意識(shí)

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第八條第三款規(guī)定：“各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案相關(guān)的管理要求，及時(shí)在其網(wǎng)站的網(wǎng)上備案系統(tǒng)中公開(kāi)，為建設(shè)單位辦理備案手續(xù)提供便利?！边@是提高政府服務(wù)意識(shí)的立法體現(xiàn)，但僅僅在網(wǎng)站上公開(kāi)信息是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，現(xiàn)實(shí)生活中，需要在網(wǎng)上備案的建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小，例如小餐飲、小作坊、服裝加工廠、畜禽養(yǎng)殖戶等，相對(duì)于審批項(xiàng)目而言，這些企業(yè)的負(fù)責(zé)人受教育水平相對(duì)較低，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制度不夠了解，不知道自己開(kāi)辦的企業(yè)是否需要備案，備案時(shí)應(yīng)當(dāng)如何確定項(xiàng)目類型，甚至如何使用電腦登陸備案系統(tǒng)等這些基本的操作都需要幫助。但基層環(huán)保機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中，對(duì)企業(yè)備案行為的幫助作用非常小，工作人員只能指導(dǎo)群眾如何登陸網(wǎng)站，及告知其備案流程，并不能解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

因此，一方面，政府應(yīng)當(dāng)加大企業(yè)宣傳教育，需要尋找適合小企業(yè)經(jīng)營(yíng)者文化水平的方式，幫助企業(yè)認(rèn)識(shí)自身環(huán)境影響程度，準(zhǔn)確定位所屬項(xiàng)目類別，對(duì)建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、主要環(huán)境影響有大致的了解，可聯(lián)合教育部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等開(kāi)展環(huán)境影響登記表備案相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)工作。同時(shí)，加大企業(yè)對(duì)虛假填報(bào)信息、不履行備案義務(wù)的法律后果的宣傳力度，減少企業(yè)備案行為的隨意性，樹(shù)立法律權(quán)威。另一方面，提高政府服務(wù)意識(shí)，在政府辦事窗口增加環(huán)評(píng)備案相關(guān)事項(xiàng)的咨詢服務(wù)力量，開(kāi)通網(wǎng)上在線咨詢和電話熱線咨詢等方式，為企業(yè)提供多方面的信息咨詢渠道，幫助其完成備案。

（二）完善相關(guān)配套制度

1.加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制度改革前，政府事后監(jiān)管就是環(huán)境執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，此次環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制度改革減少了事前審批的管控，為了預(yù)防大量環(huán)境污染現(xiàn)象的產(chǎn)生，就必須加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管的力度。

加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管要求：第一，嚴(yán)格落實(shí)2015年 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法 （試行）》，該部門(mén)規(guī)章對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)管的行政主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、信息公開(kāi)和公眾參與辦法、處罰措施等作出明確規(guī)定，為推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制改革提供了法律保障。第二，加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提供充足的財(cái)政支持。環(huán)境執(zhí)法工作量大，執(zhí)法人員力量跟不上是一線環(huán)境監(jiān)察工作者普遍反映的問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)抽查的監(jiān)督管理工作需要人員保障和財(cái)政支持。第三，監(jiān)管方式上，不僅要采取全查、抽查等方式作為環(huán)評(píng)前期管理弱化的補(bǔ)充手段，而且要實(shí)現(xiàn)企業(yè)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后的持續(xù)監(jiān)管；第四，不僅要加強(qiáng)政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，也要鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，畢竟登記表備案所涉及的小餐飲小作坊企業(yè)與居民生活息息相關(guān)，應(yīng)同時(shí)妥善處理好居民與企業(yè)因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的矛盾。第五，增加環(huán)評(píng)管理人員，實(shí)行專人管理，目前是改革的關(guān)鍵時(shí)期，為適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展形勢(shì)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，實(shí)行專人專管，增加管理人員力量。同時(shí)，注意審批備案人員與監(jiān)管人員的相互溝通，相互配合做好事中事后監(jiān)管工作。

2.增加篩選程序?qū)彶閭€(gè)案特殊性，同時(shí)完善分類管理制度

增加篩選程序是借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) “二階段環(huán)評(píng)程序”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)估程序分為兩個(gè)階段，對(duì)屬于環(huán)評(píng)對(duì)象的開(kāi)發(fā)行為，首先進(jìn)行第一階段的環(huán)評(píng)審查，若經(jīng)過(guò)第一階段的審查后，認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè) “對(duì)于環(huán)境有重大影響之虞”，則進(jìn)入第二階段之環(huán)評(píng)程序。此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)更突出個(gè)案的特殊性，優(yōu)勢(shì)在于可以針對(duì)每個(gè)開(kāi)發(fā)行為的環(huán)境影響程度進(jìn)行篩選，選擇是否需要開(kāi)展進(jìn)一步的審查，這可以彌補(bǔ)大陸備案制在分類管理制度下追求模式化而忽略個(gè)案特殊性的缺陷，通過(guò)借鑒臺(tái)灣地區(qū)的二階段環(huán)評(píng)程序，可以在企業(yè)完成備案程序后探索增加篩選程序，篩選的主體可以是環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)，也可以是行業(yè)協(xié)會(huì)，亦或是有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、專家、學(xué)者，篩選的對(duì)象是登記表，篩選的目的是發(fā)現(xiàn)登記表中是否有雖屬登記表項(xiàng)目范圍，但確實(shí)對(duì)環(huán)境有較大影響的企業(yè)，針對(duì)這些企業(yè)由備案轉(zhuǎn)為審批，加強(qiáng)管理力度。這樣的篩選程序在功能上類似于臺(tái)灣地區(qū)的二階段環(huán)評(píng)程序，能夠彌補(bǔ)分類管理制度 “不具體、不明確”的缺陷，避免部分企業(yè)鉆了模式化管理的漏洞。

同時(shí)，由于目前建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分類管理制度依然是環(huán)境影響備案制的基礎(chǔ)，因此提高分類管理名錄的科學(xué)性和實(shí)用性也是完善環(huán)境影響登記表備案制度的重要方面。實(shí)踐中，負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)審批的行政管理人員反映最多的兩個(gè)問(wèn)題：一是分類管理名錄不夠具體，很難找出符合企業(yè)情況的名錄類型；二是名錄的涉及面不夠廣，經(jīng)常遇到企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目不在名錄范圍內(nèi)，但確實(shí)對(duì)環(huán)境有一定影響，對(duì)此尷尬情形需要通過(guò)請(qǐng)示上級(jí)行政機(jī)關(guān)才能解決，浪費(fèi)了行政資源，降低了行政效率。在環(huán)境影響登記表備案制度實(shí)施過(guò)程中，這兩種行政機(jī)關(guān)工作人員常見(jiàn)的問(wèn)題在企業(yè)填寫(xiě)登記表時(shí)也會(huì)同樣遇到，而且更難解決。登記表備案制度給予企業(yè)極大的自主權(quán)，為了嚴(yán)守保護(hù)環(huán)境的底線，完善分類管理名錄制度十分重要。首先，應(yīng)多開(kāi)展統(tǒng)計(jì)和調(diào)查工作，及時(shí)準(zhǔn)確把握市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)，盡可能提升名錄的全面程度；其次，要細(xì)化項(xiàng)目類型，增強(qiáng)名錄的實(shí)用性，盡量避免因過(guò)于籠統(tǒng)而無(wú)法適用的問(wèn)題；最后，要特別重視登記表項(xiàng)目的調(diào)整，配合備案制度改革，對(duì)于可能存在登記表項(xiàng)目確實(shí)有一定環(huán)境影響，需要納入審批管理的情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)分類管理名錄作出進(jìn)一步的調(diào)整。

3.加快企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十九條利用企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系對(duì)企業(yè)虛假填報(bào)信息行為進(jìn)行了立法規(guī)制。?《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第十九條：“違反本辦法規(guī)定，建設(shè)單位違反承諾，在填報(bào)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表時(shí)弄虛作假，致使備案內(nèi)容失實(shí)的，由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)將該建設(shè)單位違反承諾情況記入其環(huán)境信用記錄，向社會(huì)公布?！蔽覈?guó)企業(yè)環(huán)境信用評(píng)級(jí)體系經(jīng)過(guò)十幾年的探索，雖產(chǎn)生了一定效果，但發(fā)展速度還很緩慢，目前還處于起步階段，很多方面亟需完善。首先，公眾和社會(huì)組織對(duì)企業(yè)信用評(píng)價(jià)的直接參與度不夠，往往通過(guò)被動(dòng)的投訴、舉報(bào)方式實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)；其次，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)需改進(jìn)，如何處理好指標(biāo)選擇、權(quán)重確定和指標(biāo)交叉關(guān)聯(lián)問(wèn)題，解決各行業(yè)指標(biāo)設(shè)計(jì)共性與個(gè)性的矛盾是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定中的難題；再次，企業(yè)信用的威懾力不夠，在利益面前，守信遠(yuǎn)不及通過(guò)降低成本換取高收益更加有吸引力。企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系是環(huán)境影響登記表備案制度得以實(shí)施的重要保障，它是監(jiān)督企業(yè)違法行為，提高企業(yè)自律的有利措施，因此加快企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)十分重要。第一，加強(qiáng)環(huán)境信用信息公開(kāi)化，可以選擇有廣泛影響力的媒體發(fā)布評(píng)級(jí)結(jié)果，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視新聞、微博微信等廣泛影響力的方式，使公眾得到最多最有效的信息，提高公民參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督企業(yè)的熱情；第二，細(xì)化各類評(píng)級(jí)指標(biāo)，根據(jù)不同項(xiàng)目類型的特點(diǎn)把握評(píng)價(jià)指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)；第三，將環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度化，依靠政府通過(guò)行政上的約束力和強(qiáng)制性來(lái)保證其權(quán)威性。