葛洪義

解讀當(dāng)前地方治理與法治發(fā)展的諸多難題,一般是離不開“社會”一詞的。地方治理的成敗,取決于“社會”是否能夠釋放出足夠的活躍度,取決于“社會”是否具有足夠的自我治理能力。法治發(fā)展則是通過賦予與保障社會成員具有充分的依法自主活動的資格、條件、能力和意愿,將一個(gè)死氣沉沉的“社會”從那些已經(jīng)喪失進(jìn)取精神與活力的地方解放出來。如果說,“社會”的缺失和弱化,好似國家治理這座現(xiàn)代化的大廈失去了承重墻,那么,法治目標(biāo)則在于重建“社會”,筑牢國家治理千秋萬代的地基。從這個(gè)意義上說,討論地方治理與法治發(fā)展,自然需要認(rèn)真思考“社會”及其與法治的聯(lián)系。

一

“社會”乃是人與人之間交往而形成的共同體。國家是一種特殊的社會組織,從其誕生的那天起,就面臨一個(gè)與社會的關(guān)系的法哲學(xué)與政治哲學(xué)問題。

在馬克思主義理論中,“社會”一詞是一個(gè)重要的基礎(chǔ)性概念,也是理解和把握歷史唯物主義及其法律觀的關(guān)鍵。在對黑格爾《法哲學(xué)原理》國家部分的批注中,馬克思對黑格爾有關(guān)政治國家決定市民社會的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑。①參見[德]卡爾·馬克思:《黑格爾法哲學(xué)批判》,人民出版社1963年版,第19-21頁。需要說明的是,大學(xué)時(shí)期的馬克思曾經(jīng)接受過這一理論。畢業(yè)后,他在旁聽萊茵省議會的辯論時(shí),逐步意識到,公職人員具有政治國家成員與市民社會成員的雙重屬性,其言行最終決定于其同時(shí)作為市民社會成員的利益,②參見《第六屆萊茵省議會的辯論(第一篇論文)》,載《馬克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第51-55頁。進(jìn)而動搖了他對黑格爾式國家機(jī)關(guān)的公正性的信心。從這個(gè)意義上說,市民社會內(nèi)部的沖突,社會本身的公正,歸根結(jié)底,不能依靠國家來解決,還要依賴社會自身的力量。這也就是馬克思主義理論學(xué)者們將《黑格爾法哲學(xué)批判》作為歷史唯物主義萌芽狀態(tài)著作的原因。所以,“社會”這個(gè)概念與歷史唯物主義聯(lián)系密切,是馬克思主義解讀國家與法律的關(guān)鍵概念。

社會是各種人與人之間的共同體的抽象表述。在馬克思主義的理論中,現(xiàn)實(shí)的有生命的個(gè)人被視為人類歷史的真正起點(diǎn)。③《德意志意識形態(tài)》,載《馬克思恩格斯全集》(第3卷),人民出版社1960年版,第23頁。人固然要從事各種高尚的活動,諸如文學(xué)、藝術(shù)、教育乃至政治,但前提是他必須能夠活下去。由此,馬克思主義把基于物質(zhì)資料的生產(chǎn)而形成的社會關(guān)系,視為人的各種社會關(guān)系中最重要的決定性的社會關(guān)系,即相對于其他社會關(guān)系的生產(chǎn)關(guān)系或者相對于上層建筑的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。用更通俗的話來說,人一生要與他人發(fā)生各種關(guān)系,形成不同的朋友圈,也就是共同體。其中基于生產(chǎn)活動形成的朋友圈是最重要的。這些朋友圈原來都是基于人的自主意愿而自發(fā)、自愿結(jié)成的。由于生產(chǎn)力的水平不斷提高,朋友圈內(nèi)部的矛盾日益激烈,自身無法解決了,所以就創(chuàng)建了一個(gè)被后人稱為國家的政治性質(zhì)的共同體。所以,國家是一種特殊的社會關(guān)系,是基于社會的需要而產(chǎn)生的,脫胎于社會、服務(wù)于社會、決定于社會、受制于社會,而不是相反。這也就是馬克思所說的,立法者不是在創(chuàng)造法律,而是在發(fā)現(xiàn)法律,是把無意識的自然規(guī)律上升為有意識的國家法律。恩格斯還特別強(qiáng)調(diào),幻想通過法律創(chuàng)建一個(gè)新的社會,不過是“法學(xué)家的社會主義”。④參見《法學(xué)家的社會主義》,載《馬克思恩格斯全集》(第21卷),人民出版社1965年版,第545-568頁。今天,我們已經(jīng)習(xí)慣性地將法律與國家權(quán)力聯(lián)系在一起,卻在理論上忘記了法律的根基最終是社會這一歷史唯物主義的理論前提。在實(shí)踐中,則是以輕蔑的態(tài)度、居高臨下地依托權(quán)力不斷挑戰(zhàn)各種生活、生產(chǎn)規(guī)律和常識。

可見,治理原本是社會自身的事務(wù),在相當(dāng)長的一個(gè)歷史時(shí)期里,都是基于社會成員的自由活動為基礎(chǔ)構(gòu)建的治理機(jī)制。只是由于社會的一系列重大變化與分化,導(dǎo)致內(nèi)部矛盾面臨失控,促使了國家這一新型的特殊的社會組織的產(chǎn)生。國家的產(chǎn)生,導(dǎo)致社會成員自由的減損,自主活動的范圍受到了一定限制。應(yīng)該看到的是,社會變化,例如歷史唯物主義提出的階級矛盾,本來也使自由的社會成員之間的關(guān)系變得不再那么自由,國家的出現(xiàn),在緩解了部分矛盾,保障了某些自由的同時(shí),又限制了其他方面的自由。無論如何,國家的出現(xiàn)都是社會成員自主性相對減少的重大標(biāo)志。所以,國家與社會的關(guān)系,存在一個(gè)“度”的問題,即哪些事項(xiàng)應(yīng)該由社會成員自己來管,哪些應(yīng)該由國家來承擔(dān),始終都是國家學(xué)說與政治活動的重心。由于國家與社會的邊界需要法律來設(shè)定,是全部法律活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn),如何限定國家權(quán)力、保障社會成員權(quán)利,自然也就成為法哲學(xué)必須回答的問題。

國家與社會兩分的理論當(dāng)然不是歷史唯物主義獨(dú)有的,社會契約論者基本上都是在這個(gè)意義上闡釋國家與法理論的,也都是將社會置于國家之前和之上,將國家與法的合法性植根于社會的土壤。⑤社會契約論是17、18世紀(jì)歐洲出現(xiàn)的一種重要的國家理論,提出了一種國家與社會關(guān)系的新的解釋。在布萊克法律詞典中,解釋為:“指公民和政府之間的明示或默示協(xié)議,通過該協(xié)議,公民同意讓渡特定的自由來換取共同體的保護(hù);該協(xié)議構(gòu)成政治社會的基礎(chǔ)。這一術(shù)語最初主要與政治哲學(xué)家聯(lián)系在一起,如霍布斯,洛克,尤指讓·雅克·盧梭,盡管它可以追溯到古希臘的智者學(xué)派。”“social contract.(1837)The express or implied agreement between citizens and their government by which individuals agree to surrender certain freedoms in exchange for mutual protection;an agreement forming the foundation of a political society.The term is primarily associated with political philosophers,such as Thomas Hobbes,John Locke,and esp.Jean Jacques Rousseau,though it can be traced back to the Greek Sophists.”See Bryan A.Garner,Black' Law Dictionary Ninth Edition,West Group,2009,p.1517.現(xiàn)在,由于人們對社會關(guān)系分析得更加深入,市場、日常生活等概念也被加入到社會關(guān)系的討論中。因此,研究法律問題,討論中國的法治建設(shè),分析社會建設(shè),也就需要在堅(jiān)持馬克思主義基本理論的同時(shí),借助學(xué)界各種新的理論概念和分析工具,深入研究和把握法律、國家、社會之間的關(guān)系,從中尋找我國國家治理與法治發(fā)展的方向。

二

如果認(rèn)同“社會”是國家的前提,國家與法的合法性就必須從社會成員的自主活動中來求證,法治發(fā)展的評價(jià)與衡量的標(biāo)準(zhǔn)也只能來自“社會”的活躍程度。這在一定程度上也就賦予了地方法制研究的重大意義和價(jià)值,如果我們把地方作為一個(gè)與中央相對應(yīng)的基層活動場域的話。

重申“社會”一詞的理論含義與作用,也是希望說明,法治原本就是一個(gè)與地方更具關(guān)聯(lián)性的概念。如果說,法治的目標(biāo)就是賦予社會成員更為廣泛的自主活動權(quán)利與自由,那么,地方層面的制度狀態(tài),基層官員的依法辦事意識、意愿和能力,就成為達(dá)成法治目標(biāo)的關(guān)鍵指標(biāo)。社會成員自主活動的空間范圍主要就在地方(一般不會參與中央一級的活動),尤其是基層,無論日常生活還是社會生產(chǎn)、政治參與,都是發(fā)生在基層地方這個(gè)空間范圍內(nèi)。所以,國家治理的現(xiàn)代化,依法治國作為國家治理領(lǐng)域的革命,在此意義上,重點(diǎn)之一也就是一場地方層面的重大改變。衡量國家治理與法治發(fā)展成效的核心標(biāo)準(zhǔn),即來自“社會”的活躍程度,需要依賴地方層面的改變才能實(shí)現(xiàn)。

社會成員團(tuán)結(jié)為共同體的基本方式無非有兩種,自愿的或者非自愿即強(qiáng)制的,后者包括強(qiáng)制下的表面自愿,例如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的表面上自愿的集體勞動合作組織人民公社之類。自由的、自愿的合作,是社會固有的、原初的、最為根深蒂固的組織方式,強(qiáng)制結(jié)合只是后來的、有限的、局部領(lǐng)域適用的共同體組織方式。國家的出現(xiàn)是強(qiáng)制結(jié)合的重大標(biāo)志性事件,而法治則是保障社會成員自由與自愿合作、團(tuán)結(jié)的重要手段和機(jī)制。推進(jìn)法治建設(shè),以加強(qiáng)法治的方式推動國家治理現(xiàn)代化,都是試圖擴(kuò)大與保障社會成員自由、自主合作的重大努力。

在依法治國的基礎(chǔ)上,國家治理呈現(xiàn)出的理想格局:與處于頂端的中央決策中心相比,底部的社會層面享有法律賦予并保障的廣泛的自主活動空間,包括具有參與政治活動和國家生活的能力,而作為中間層的地方則負(fù)責(zé)落實(shí)中央決策和保障法律規(guī)定的社會成員與經(jīng)濟(jì)、社會組織的各項(xiàng)權(quán)利與自由,確保社會富有活力與創(chuàng)造性。由于國家天然所具有的強(qiáng)制能力,對此進(jìn)行必要且有效的法律約束,即將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,特別是有效約束無所不在的地方國家機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力,就成為改進(jìn)地方治理,加強(qiáng)地方法制建設(shè),提升社會活躍度的重點(diǎn)。這也就是黨的十八屆四中全會所提出的法治建設(shè)的中心和重點(diǎn)都在基層的緣由,目的是確保自愿性的社會團(tuán)結(jié)方式,能在國家治理中占有重要的一席之地。

堅(jiān)守社會先于、高于國家的理念,也就必定確信社會自身具有自我調(diào)整的足夠能力,支持社會成員在廣泛的事務(wù)中開展自主治理、自我約束。

社會是基于人的結(jié)合而形成的共同體,人們之所以能夠結(jié)合在一起,形成不同的朋友圈,離不開相關(guān)的規(guī)則和維護(hù)規(guī)則、解決分歧的機(jī)制。也就是說,社會之所以為社會,是因?yàn)樽陨砭哂姓归_交往的制度條件。而且,這些制度、規(guī)則、權(quán)威是產(chǎn)生于人們長期的共同交往的基礎(chǔ)上的。在恩格斯看來,這比國家法律和國王更具有權(quán)威。正是這些規(guī)則以及維護(hù)規(guī)則的機(jī)制的存在,導(dǎo)致作為共同體的社會得以長期延續(xù)。今天,當(dāng)我們說起某些國家歷史悠久的時(shí)候,無非是說,在這些國家中,支撐性的價(jià)值觀念、生活方式以及行為準(zhǔn)則具有悠久的歷史。被納入文化遺產(chǎn)的建筑、藝術(shù)、語言、手工藝等,不過是這一歷史的記載符號。

規(guī)則是扎根于生活的,真正有序的生活都是來自人們對普遍規(guī)則的無意識地、不知不覺地自覺遵行。所以,習(xí)慣是最重要、最可靠、最有效的行為規(guī)范。法律若能具有習(xí)慣的效力,何須大力宣傳依法辦事?可見,社會生活中的人們熟悉的行為準(zhǔn)則始終左右著人們的日常行為。無論高居于人們?nèi)粘Ｉ钪系恼紊钊绾巫兓?統(tǒng)治者期待的治理秩序都離不開共同體成員的認(rèn)可與接納。相應(yīng)地,違反社會成員已經(jīng)熟悉的融入意識深處的習(xí)慣性準(zhǔn)則,諸如法律等外來規(guī)范,也會遇到社會成員各種方式的頑強(qiáng)抵抗,盡管這種抵抗多數(shù)情況下都是無意識發(fā)生的。所以,地方作為一個(gè)政治統(tǒng)治或管制的國家層級,始終處于一半是國家、一半是社會的狀態(tài)之下。一方面負(fù)有改變舊習(xí)俗、舊規(guī)矩的責(zé)任,另一方面又負(fù)有穩(wěn)定新秩序的使命。對上,他們需要執(zhí)行各項(xiàng)決策;對下,他們又要安撫各類人群,化解各種新舊矛盾。如果他們對上負(fù)的責(zé)任超過對社會成員的責(zé)任,他們就會自然而然地加大對社會成員的不必要的強(qiáng)制和約束;如果他們對本地負(fù)有的責(zé)任越大,例如對本地經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任,他們也就越愿意從積極的方面理解法律與國家政策,依法約束轄區(qū)內(nèi)干部的權(quán)力和行為,對社會持有更包容的心態(tài)。

法治建設(shè)就是社會建設(shè),由此也就可以理解:國家治理,重心在地方;法治建設(shè),重心同樣也在地方,在于地方法制。

三

我國的國家性質(zhì)是社會主義,但實(shí)際上,我們長期處于一個(gè)沒有“社會”的社會主義階段。“社會”去哪了?

20世紀(jì)我們曾經(jīng)進(jìn)行了一場“社會主義改造”運(yùn)動,即從一個(gè)民主主義的時(shí)期過渡到社會主義時(shí)期。在過渡過程中,將社會組織一概納入國家體制里,企業(yè)、行業(yè)組織、農(nóng)村個(gè)體生產(chǎn)組織、家庭、學(xué)校、公益組織、互助組織等等,都變身為全民或者集體性質(zhì)的組織,所有基于社會成員自主結(jié)合的共同體,都被嚴(yán)格禁止。誤以為,如此一來,這些組織就可以成為社會主義性質(zhì)的組織。黨的十一屆三中全會后已經(jīng)以超越歷史階段的因由否定了這一做法。⑥“我國正處在社會主義的初級階段”這個(gè)論斷,是在黨的十三大上提出的,包括兩層含義:第一,我國社會已經(jīng)是社會主義社會。我們必須堅(jiān)持而不能離開社會主義。第二,我國的社會主義社會還處在初級階段。我們必須從這個(gè)實(shí)際出發(fā),而不能超越這個(gè)階段。參見《沿著有中國特色的社會主義道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報(bào)告(1987年10月25日)》,載《黨的建設(shè)》1987年Z1期。但這一時(shí)期遺留下來的“社會”缺失的問題,依然在制約著今天的全面深化改革。

歷朝歷代,作為政治性質(zhì)的共同體的國家管理范圍,始終都是有限的。在我國就有所謂皇權(quán)不下縣之說,⑦費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國 生育制度》,北京大學(xué)出版社1998年版,第63頁。指向的就是這種情況。大量的民間事務(wù)都是由民間社會團(tuán)體和組織自我管理。因此,我國社會基層長期存在著一套社會自治、治理的機(jī)制和體系,將大量國家無意管理、無力管理、無須管理的事務(wù)自行負(fù)責(zé),有一套完整的鄉(xiāng)村自治的經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)人考取了功名,入朝廷做大官,但葉落歸根,還是要衣錦還鄉(xiāng),因?yàn)楣庾谝媸呛饬恳粋€(gè)人終身成就的最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一,進(jìn)而在中國基層形成了一套鄉(xiāng)紳治理體系。一般的事務(wù),諸如生產(chǎn)組織、鄰里糾紛、家庭矛盾、教育、修路、賑災(zāi)、筑堤、引水等等,民間自有一套動員體制。

社會與國家混同,社會的國家化、政治化帶來的后果之一,則是由國家全面承擔(dān)了過去由社會自行承擔(dān)的各項(xiàng)事務(wù)。各項(xiàng)事務(wù)均由國家承擔(dān),顯然超出了國家能力。權(quán)力的無限化必然導(dǎo)致責(zé)任的無限化,政府因此而對社會成員承擔(dān)了生老病死的無限管理責(zé)任。這是政府無法承受的重負(fù)。例如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期廣泛存在的資源短缺現(xiàn)象,甚至到了缺吃少穿的境況,基本生存條件都無法滿足,其實(shí)質(zhì)就是國家直接全面接管生產(chǎn)活動,介入微觀經(jīng)濟(jì)行為,能力不足的結(jié)果。一方面,國家直接插手微觀經(jīng)濟(jì)行為,不符合生產(chǎn)規(guī)律,導(dǎo)致效率低下;另一方面,管制能力、主觀意愿與群眾需求之間存在太大差異,在資源匱乏條件下,也導(dǎo)致無法公平分配,至少在客觀上強(qiáng)化了本應(yīng)堅(jiān)決取締的等級特權(quán),削弱了政權(quán)的合法性,引發(fā)了深層次的社會矛盾和潛在的政治風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而觸發(fā)了20世紀(jì)70年代后期的改革開放。

改革開放,正式的提法是改變與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的體制,從根本上說,其實(shí)也就是權(quán)力重新配置。將過去中央統(tǒng)轄的權(quán)力,適當(dāng)?shù)亟挥傻胤饺バ惺?將國家過去集中行使的權(quán)力,有序地、適當(dāng)?shù)亟挥缮鐣α咳ナ褂?。曾?jīng)的重大改革措施,如農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,企業(yè)的兩權(quán)分離乃至后來的現(xiàn)代企業(yè)制度、法人治理結(jié)構(gòu),最初的個(gè)體戶、個(gè)體工商戶、私營企業(yè)政策,星期天工程師,身份證制度與人口流動,人才流動,戶籍制度改革,社會保障制度,以及目前正在推進(jìn)的政府放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力清單、負(fù)面清單等,其實(shí)都是直接地或間接地?cái)U(kuò)大社會自我管理范圍的舉措。如果說,農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革解決了中國人的吃飯問題,城市經(jīng)濟(jì)體制和社會體制改革解決了就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長,那么,實(shí)際上,這些成果也都是社會組織從國家體制中解放出來、煥發(fā)出活力的結(jié)果。

從上述角度看,推進(jìn)法治社會建設(shè),不僅是改革開放的重要保障,也是多年來地方治理與法治發(fā)展的成就的重要內(nèi)容。

綜上所述,我國正面臨著全面深化改革與全面依法治國的重要?dú)v史時(shí)期。在黨的十九大上,中央提出全面依法治國是國家治理領(lǐng)域的一場深刻革命。⑧習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告(2017年10月18日)》,載《人民日報(bào)》2017年10月28日。為什么作為全面深化改革總目標(biāo)的國家治理現(xiàn)代化,要依賴全面依法治國?原因就在于,社會建設(shè)根本上是一個(gè)法治問題。在社會領(lǐng)域國家化的背景下,國家將權(quán)力集中行使,國家、集體、個(gè)人利益高度一致,因而依賴的是人治體制,形成的是領(lǐng)導(dǎo)人說了算的格局;現(xiàn)在推進(jìn)的社會建設(shè),客觀上必然導(dǎo)致利益主體的多元化,各個(gè)社會成員、社會組織、國家機(jī)關(guān)都需要在規(guī)則之下平等活動與競爭,法治不彰,社會成員包括企業(yè)在內(nèi)的社會組織的權(quán)利得不到有效保障,社會就不可能壯大,社會矛盾又會重新回到國家身上,改革的成果就會喪失。所以,必須大力推進(jìn)依法治國,從根本上改變國家管理體制,管理與服務(wù)中心下放到地方,建立現(xiàn)代化的國家治理體系。由此可見,無論暫時(shí)遇到什么樣的困難、反復(fù),依法治國都是一個(gè)長期向好的發(fā)展趨勢,這是不可逆轉(zhuǎn)的。相應(yīng)地,法治社會建設(shè)也就勢在必行,當(dāng)然也是任重道遠(yuǎn)。