張鳴起

習近平總書記高度重視中國特色社會主義法治體系建設,對法治體系建設的首要環(huán)節(jié)“科學立法”發(fā)表了系列論述,這些論述作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,其自身也形成了一個以憲法為核心,以良法為目標,以民主、科學、依法為重要原則和根本方法,以黨的領導為保障的思想體系。這個體系立意高遠,內(nèi)涵豐富,是我們做好立法工作的根本遵循。這里重點談四方面的認識。

一、新時代立法要以制定良法為目標和任務

黨的十八大以來,習近平總書記多次強調要提高立法質量,制定良法,完善社會主義法律體系。他指出:“不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國,越是強調法治,越是要提高立法質量”;①習近平:《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》(2013年2月23日),載《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第43頁。還引用王安石的名言來說明良法的重要性:“立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治?！雹?宋)王安石:《臨川先生文集》,中華書局1959年版,第678頁。在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上又指出,要“抓住提高立法質量這個關鍵”。在黨的十九大報告中則進一步提出“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發(fā)展、保障善治”。習近平總書記的這一系列論述,是對我國進入新時代后立法的理念、路徑、目標和任務的科學、全面的新論斷。習近平總書記的講話指明了良法是發(fā)展和善治的前提、保障,發(fā)展和善治是良法的目標和任務?！鞍l(fā)展”主要是指經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的全面發(fā)達進步,“善治”則更多的被理解為追求和實現(xiàn)和諧穩(wěn)定社會秩序的治理狀態(tài)。何為良法?不同時期和不同視角可以作出多種解答,目前從立法實踐的意義上講,新時代制定“良法”,就是要訂立能夠適應保障和促進經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等發(fā)展以及良好的社會治理所需求的法律體系,因此,滿足善治和發(fā)展的需求就是制定良法的重要標準和任務。

強調以良法為立法的目標,既符合馬克思主義法律理論,也符合改革發(fā)展的客觀規(guī)律。法律規(guī)范具有重要的引導功能。當前,改革發(fā)展對立法的要求已不僅僅是總結實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果,而是需要通過立法做好頂層設計、引導改革進程、推動科學發(fā)展。同時,良法也必然能夠反映一個國家一定階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求,能為經(jīng)濟社會發(fā)展指明方向、營造環(huán)境、提供保障。因此,以良法為立法工作目標,著力提高立法質量,制定能夠促進發(fā)展、保障善治的良法,確保我國實現(xiàn)從“有法可依”到“良法可依”、從“法律大國”到“良法強國”的轉變,是新時代立法工作的重中之重。

二、新時代立法要以堅持科學立法、民主立法、依法立法為根本路徑和基本原則

習近平總書記在黨的十九大報告中把依法立法、科學立法、民主立法三者并列,強調共同推進,指明了制定良法、促進發(fā)展、保障善治要堅持的根本路徑和基本原則。這是我國立法認識論的巨大飛躍,具有很強的理論支撐和實踐基礎。

科學立法是制定良法的關鍵?？茖W立法的核心是指立法要尊重和體現(xiàn)法律所調整的社會關系的客觀規(guī)律和立法活動自身的規(guī)律。遵循立法活動規(guī)律,就要從國情和實際出發(fā),遵循立法程序,注重立法技術,努力實現(xiàn)立法過程的科學化和現(xiàn)代化。民主立法是制定良法的基礎?！懊裰髁⒎ǖ暮诵脑谟跒榱巳嗣瘛⒁揽咳嗣??！雹哿暯?《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》(2014年10月20日),載《十八大以來重要文獻選編》(中),中央文獻出版社2016年版,第149頁。一部法律是否屬于良法可以有諸多個標準條件,但最關鍵、最根本的檢驗標準應是是否順應廣大人民的意愿,維護廣大人民的利益,使法律成為增進人民福祉、增進社會認同的最大公約數(shù)。④參見信春鷹:《深入推進科學立法民主立法》,載《光明日報》2014年10月31日。同時,通過民主立法,還能夠集思廣益,凝聚民智,提高立法質量;能使法律最大限度反映最廣大人民群眾的意愿,充分實現(xiàn)最廣大人民群眾的民主權利,切實維護最廣大人民群眾的根本利益,從而使最廣大人民群眾達成共識,使法律獲得更大的認同感,擴大法律的社會基礎,為全民守法奠定堅實根基。依法立法是制定良法的重要支撐和保障。依法立法的核心要義是依照憲法和立法法的規(guī)定進行立法,其中主要包括立法權主體法定和不同立法權主體的立法權限法定。

科學立法、民主立法、依法立法并列推進,揭示了立法活動內(nèi)在的政治性、科學性、人民性、合法性相統(tǒng)一的根本屬性。在實踐中,科學立法、民主立法、依法立法三者本來就密切相關,相輔相承。堅持科學的立法程序、立法技術和工作方式,科學平衡各種不同的社會關系,可以更好地體現(xiàn)立法的人民性、合法性。同時,科學立法又必然要求民主立法,體現(xiàn)立法的民主化。民主立法可以保證和促進立法的科學性。依法立法是科學立法、民主立法的保障。立法法等有關法律對立法的程序、方式等等都作了明確詳細的規(guī)定,要求立法工作必須科學、民主?？茖W立法、民主立法、依法立法各有豐富的內(nèi)涵和明晰的外延,三者相互獨立,但又是交叉融合的,統(tǒng)一于中國特色社會主義法治建設的實踐中。只有堅持科學立法、民主立法、依法立法,才能制定良法和形成良法體系,使法律符合廣大人民的根本利益,符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。

三、新時代立法要維護憲法的核心地位和法律體系的協(xié)調統(tǒng)一

習近平總書記多次強調,要完善以憲法為核心的社會主義法律體系,并在黨的十八屆四中全會講話中指出,“要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設,把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件”。對這一問題,習近平總書記在黨的十九大報告中又進一步明確提出:“加強憲法實施和監(jiān)督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。”

憲法在法律體系中居核心地位是人盡皆知的共識,明確這一點很重要,但更重要的是還要明確,憲法的核心地位需要通過各類法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和憲法解釋、合憲審查、違憲查究等一系列制度來體現(xiàn)和保障。我國現(xiàn)行憲法、監(jiān)督法和有關法律對立法監(jiān)督機制作了規(guī)定。立法法根據(jù)我國立法的實際情況,也較系統(tǒng)規(guī)定了立法監(jiān)督機制,主要是備案審查制度、改變和撤銷制度等,但長期以來,在實踐中,我國主要建立了對行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章等的合法性審查制度并予以實施,而對全國人大常委會制定法律的合憲審查和重大決策的違憲查究等一些重要制度建立則嚴重滯后,久而久之,必然會影響憲法核心地位和立法質量乃至社會主義法律體系的進一步完善。2018年3月第十三屆全國人大一次會議通過建立憲法和法律委員會,這對于完善憲法解釋程序,切實開展合憲性審查和合法性審查,適時開展法規(guī)清理,維護憲法權威和國家法制統(tǒng)一等都具有重大現(xiàn)實意義。

完善以憲法為核心的社會主義法律體系,還要求按照法定立法權限立法。制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的活動,以及最高法院作出司法解釋、國務院部門和地方政府制定規(guī)章的活動,都必須依照憲法、立法法和有關法律關于立法權限劃分的規(guī)定,各有關機關都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權,不能超越法定的權限范圍,比如司法解釋就不應當“越權”承擔應由立法解釋解決的問題。國家機關超越法定權限的立法行為是違法的、無效的。

法律體系的協(xié)調統(tǒng)一,既是憲法核心地位形式上的外在表現(xiàn),也是維護憲法核心地位的內(nèi)在要求。維護法律體系的協(xié)調統(tǒng)一:一是應當進一步健全立法起草、論證、調研、審議、表決機制,細化法律修改程序,完善法律草案表決程序,落實立法后評估機制,進而增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性,提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。二是應當完善立法技術和立法工作方式,改變粗放型立法,推進立法精細化。綜合運用立法咨詢、聽證、座談、評估等多種形式,建立健全立法專家顧問、聯(lián)系點等制度,使法律規(guī)定更加具體和嚴謹,從源頭上減少司法和行政執(zhí)法中的“隨意性”行為,避免“同罪不同罰”現(xiàn)象,增強法律實施的嚴肅性和權威性。三是應當堅持立改廢釋并舉,增強立法工作的及時性、協(xié)調性和系統(tǒng)性。正如習近平總書記強調的,對“實踐證明行之有效的改革,要及時上升為法律”;對“不適應改革要求的法律法規(guī),要及時修改和廢止”,還“要加強法律解釋工作,及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)”。⑤習近平:《在中央全面深化改革領導小組第六次全體會議上的講話》(2014年10月27日),載《人民日報》2014年10月28日。當前尤其應當突出加大立法解釋的工作力度,盡快扭轉立法解釋長期滯后的不利狀況。如我國現(xiàn)行法律250多部,而稱得上立法解釋的不足20部,且內(nèi)容基本上是刑事法律方面的,其他內(nèi)容的只有幾部。四是應當加強法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的銜接和配套,發(fā)揮法律體系整體功效,推動法律體系完善發(fā)展。五是應當推進立法信息化建設,注重運用現(xiàn)代信息技術強化立法流程管理,探索智慧立法系統(tǒng)建設,推進立法智能化。

四、新時代立法要加強黨對立法工作的領導，完善人大主導的立法體制，充分發(fā)揮各方面參與立法的積極性

習近平總書記提出:“推進科學立法,關鍵是完善立法體制?！雹蘖暯?《加快建設社會主義法治國家》,載《求是》2015年第1期。完善立法體制,需要在黨的領導下,發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用。黨領導立法工作,是完善立法體制的核心和根本。黨對立法工作的領導主要是指政治領導,即政策方針的領導。⑦參見《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》(中發(fā)〔2016〕10號)。因此,加強黨對立法工作的領導,首先就是要自覺以習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是立法思想為指導,將黨中央提出的大政方針、決策部署作為立法的先導、指引和重要依據(jù)。加強黨對立法工作的領導,還需要完善黨對立法工作重大問題決策的程序。⑧參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日),載《十八大以來重要文獻選編》(中),中央文獻出版社2016年版,第161頁。程序是落實黨對立法工作實施領導的重要制度保障。2016年發(fā)布的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》,對有立法權的地方黨委領導立法的工作權限、方式、程序等進行了明確規(guī)定,是加強黨領導立法工作的重要遵循,應當認真貫徹落實,以確保實現(xiàn)黨對立法工作的領導。

發(fā)揮人大及其常委會對立法工作的主導作用,有利于加強人大及其常委會對立法工作的組織協(xié)調,從立法體制上最大程度地克服目前存在的“部門利益法制化”現(xiàn)象。當前,發(fā)揮黨領導下的人大及其常委會的立法主導作用:一是應當加強人大及其常委會對立法決策的主導,通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計劃,加大對立法工作的統(tǒng)籌力度,對部門本位主義、地方保護主義等影響科學立法的現(xiàn)象進行源頭規(guī)制;二是應當加強人大及其常委會對起草法律案整個過程的主導,改變“政府部門報什么、人大審什么”的模式;三是應當處理好黨領導立法與人大主導立法兩者之間的關系,堅定不移地堅持黨對立法工作的領導,人大及其常委會在黨的領導和支持下發(fā)揮對立法工作的主導作用;四是應當積極發(fā)揮各級人大代表在立法中的作用,健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見制度,健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機制,拓寬代表參與立法的途徑和渠道,使人大代表更多參與立法活動。

要不斷健全立法機關與人民群眾的溝通機制,使立法機關了解人民群眾的關注點和利益訴求。這是落實習近平總書記“民主立法的核心是為了人民、依靠人民”的要求的重要舉措,也有利于凝聚民智,擴大法律的社會基礎。當前,一是應當健全立法協(xié)商機制,充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)和各人民團體對法律草案的意見,正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾利益,并且將立法協(xié)商機制進一步規(guī)范化、法制化;二是應當健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制,廣泛凝聚社會共識,擴大公民對立法的有序參與,廣納民意,博采民智,同時增強公眾與法律的親密感;三是應當完善立法座談會、論證會、聽證會制度,探索建立國家機關、社會團體、專家學者對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制,準確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關系;四是應當健全立法專家顧問制度,發(fā)揮專家學者的專業(yè)、中立等優(yōu)勢,為立法工作提供智力支持。