胡月（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

第1章 導(dǎo)論

1.1 研究背景

住房問題是重要的民生問題，也是重要的經(jīng)濟(jì)問題和政治問題，關(guān)系到人民群眾安居樂業(yè)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定。但是，市場(chǎng)揮作用的同時(shí)，政府這只“看得見”的手的作用卻發(fā)揮不夠，解決住房問題過度依賴市場(chǎng)機(jī)制，“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致不少地方出現(xiàn)住房價(jià)格居高不下、群眾買不起房、房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序不規(guī)范等問題。而政府保障職責(zé)的定位尚不夠清晰，沒有及時(shí)建立完善的住房保障體系，很多中低收入居民家庭、特別是低收入家庭既無法通過市場(chǎng)又無法通過保障途徑解決住房問題，住房成了他們生活不能承受之重，出現(xiàn)了“蝸居”、“蟻?zhàn)濉钡壬鐣?huì)現(xiàn)象。黨的十九大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，把改善民生作為加快社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，明確提出要努力使全體人民實(shí)現(xiàn)“住有所居”。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加快，農(nóng)村人口將大規(guī)模轉(zhuǎn)入城市，城鎮(zhèn)人口將急劇增加，人民群眾居住要求不斷提高，而住房市場(chǎng)價(jià)格偏高的狀況尚未根本緩解，城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭仍然會(huì)有很多，保障性住房建設(shè)任務(wù)非常繁重，城鎮(zhèn)住房保障問題依然十分突出。

1.2 文獻(xiàn)綜述

1.2.1 國外文獻(xiàn)綜述

伴隨著西方國家工業(yè)化的進(jìn)程，大量人口在經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動(dòng)下大量涌向城市，成為城市重要的勞動(dòng)力資源——產(chǎn)業(yè)工人，并逐步轉(zhuǎn)變成城市居民，住房短缺問題逐步顯現(xiàn)和加劇。伯吉斯（E.W.Burgess）（1925）提出了住宅消費(fèi)的“過濾”理論。過濾理論提出住房區(qū)位格局形成的原因主要是新住宅一層層的向下過濾。[1]

Wood，Watson 和Flatau（2006）研究了澳大利亞低收入租賃住房稅收返還政策的市場(chǎng)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)該政策在一定程度上降低了市場(chǎng)租金，使低收入租房者獲益。但該政策帶來的效益并沒有被低收入租賃者完全獲取，高收入租賃者也從中獲益。因此，作者建議對(duì)低收入租賃住房稅收返還政策進(jìn)行改進(jìn)，以使低收入租賃可以從中獲得更大份額的收益。[2]Taff i n（2007），闡釋了私人和社會(huì)出租住房的基本原理，并以歐洲國家的實(shí)踐進(jìn)行了說明。他指出，各國住房保障的力度在不同的住房存量和住房市場(chǎng)條件下有很大差別。[3]

1.2.2 國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

相對(duì)西方發(fā)達(dá)國家而言，我國住房保障政策及制度的研究經(jīng)歷的時(shí)間比較短，研究內(nèi)容及范圍尚需拓展。雖然自1998年住房制度貨幣化改革以來，國內(nèi)許多學(xué)者及政策制定者對(duì)城市弱勢(shì)群體的住房問題給予了廣泛的關(guān)注。

閻明（2007）在《發(fā)達(dá)國家住房政策的演變及其對(duì)我國的啟示》一文中比較了發(fā)達(dá)國家住房政策演變歷程后指出，在住房問題上，作為一個(gè)正處在轉(zhuǎn)型、發(fā)展中的人口大國，我國既難以采用高稅收高福利的住房政策，也不適于完全以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和自有住房為主導(dǎo)的辦法。

第2章 住房保障制度的理論基礎(chǔ)

2.1 福利國家理論

1912年，西方舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人阿瑟S.庇古出版了《財(cái)富和福利》一書，1920年他又把該書擴(kuò)展為《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》，形成了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，為福利國家理論和實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)。庇古認(rèn)為：“福利”是指?jìng)€(gè)人獲得的某種效用或滿足，它們來自對(duì)財(cái)物、知識(shí)、情感、欲望的占有和滿足，具體有“社會(huì)福利”和“經(jīng)濟(jì)福利”之分。庇古假定，人們的貨幣收入的邊際效用是逐漸遞減的，一個(gè)人的貨幣收入越多，其收入的邊際效用就會(huì)越??；反之，如果一個(gè)人的貨幣收入越少，其收入的邊際效用也就會(huì)越大。20世紀(jì)30年代后。在庇古的舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)之上發(fā)展出了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，其主要代表人物為薩繆爾森、勒納、柏格森等。[4]公平與效率交替論是有他們提出的，該理論認(rèn)為提高效率的政策和促進(jìn)公平的政策，它們兩者的目標(biāo)是相互沖突的。

2.2 住房公平分配理論

公平分配理論是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一個(gè)重要理論問題，公平分配的目標(biāo)主要是協(xié)調(diào)公平與效率兩者之間的關(guān)系。在諸多公平理論中，對(duì)于“住房公平（housing equality）”目標(biāo)的分析有實(shí)際意義的是黑登提出的“垂直公平”和“水平公平”理論?！按怪惫健保╲ertical equity）是指各家庭獲得不盡相同的收入分配。[5]“水平公平”（horizontal equity）是指家庭收入分配得到平等地對(duì)待?！按怪惫健笔鞘紫瘸姓J(rèn)不平等的實(shí)際存在，并通過財(cái)政稅收政策對(duì)社會(huì)的財(cái)富實(shí)行再分配，使處于劣勢(shì)的群體逐漸與那些處于優(yōu)勢(shì)的群體有比較平淡的權(quán)利或結(jié)果。

第3章 國外住房保障制度分析

我國現(xiàn)階段的住房問題很多是發(fā)展階段的伴生性問題，如快速城市化帶來需求群體的擴(kuò)大，住房供不應(yīng)求；舊城拆遷和改造導(dǎo)致大規(guī)模被動(dòng)性住房需求群體的形成；社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型帶來新的住房需求；單中心城市發(fā)展策略，導(dǎo)致地域間住房供需的不平衡；住房體制改革轉(zhuǎn)型時(shí)期房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡等。這些作為特定發(fā)展階段的結(jié)構(gòu)性問題，是難以全面避免的，并且在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下更是呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的趨勢(shì)。因此，公共住房政策的重點(diǎn)不可能試圖全面徹底地解決問題，而應(yīng)針對(duì)目前最迫切的發(fā)展需求進(jìn)行調(diào)整。其中，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的住房保障政策的成功經(jīng)驗(yàn)，以問題為導(dǎo)向?qū)ふ医鉀Q方式，不失為現(xiàn)階段的一個(gè)有效途徑。

3.1.日本住房保障政策

20世紀(jì)50-80年代，以政府為背景的住宅公團(tuán)、公營住宅和金融公庫在日本保障性住房建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。實(shí)行低息貸款、稅收減免等財(cái)政、金融優(yōu)惠政策在住宅建設(shè)的財(cái)政政策方面，日本實(shí)行兩種財(cái)政補(bǔ)貼制度。第一種是政府的財(cái)政貸款，主要是向住房金融公庫提供貸款，再由住房金融公庫發(fā)放貸款給低收入者或者貸給用于建設(shè)公共住房企業(yè)或機(jī)構(gòu)，另外政府也直接投資貸款給住宅都市整備公團(tuán)用于其住房建設(shè)。第二種是政府的財(cái)政專項(xiàng)撥款，一方面用來扶持公營住宅建設(shè)，另一方面用來給中低收入居民家庭發(fā)放住房補(bǔ)貼。通過財(cái)政撥款、貸款，日本政府采取了重點(diǎn)支持公營住房的建設(shè)和資助各種住房機(jī)構(gòu)、團(tuán)體建造和供應(yīng)出租住房的政策。在住宅建設(shè)的金融政策方面，一方面，以低息貸款促進(jìn)企業(yè)從事民間住宅建設(shè)，另一方面為低收入者提供低息住房貸款。

3.2 新加坡的公共住房政策

新加坡的公共組屋制度新加坡組屋（Public Housing），類似于我國的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房，是在政府主導(dǎo)之下，由建屋發(fā)展局建設(shè)的公共住房。組屋的供應(yīng)對(duì)象是廣大的雇員階層。新加坡的房屋90%以上由政府出資建造，政府對(duì)住宅市場(chǎng)的干預(yù)力度較強(qiáng)，政府在解決國民的住房問題方面承擔(dān)了主要的責(zé)任，在公共住房的承建和租金補(bǔ)貼方面投入了巨額財(cái)政資金，成為普通住房市場(chǎng)上的主導(dǎo)力量。在住房保障方面，新加坡政府的干預(yù)和介入很有本國特色。新加坡政府十分明確自身在解決住房問題上的責(zé)任，制定了符合其國情特點(diǎn)的住房政策和分階段建房計(jì)劃（如五年計(jì)劃），采取了一系列行政、法律、金融、財(cái)政的手段，大規(guī)模興建公共住房。政府通過對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)，使公共組屋成為住房供給主體，營利性的開發(fā)商所開發(fā)的房屋所占份額極低。[6]

第4章 完善我國住房保障制度的政策建議

4.1 完善住房保障的財(cái)政政策

4.1.1 明確政府財(cái)政的主體地位

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)常態(tài)現(xiàn)象是，在商品房價(jià)格逐年攀升的情況下，許多城市中低收入家庭很難通過市場(chǎng)機(jī)制來解決自身的住房問題，這就必然要求政府以特有的權(quán)威和能力來實(shí)施住房保障.由此看來，具體而言，住房保障首先是中央政府的責(zé)任；同時(shí)，由于不同地區(qū)住宅的價(jià)格、供求等差別很大，因此各級(jí)地方政府也應(yīng)當(dāng)對(duì)本地的保障性住房建設(shè)負(fù)主要職責(zé)。目前世界上主要發(fā)達(dá)國家政府都在財(cái)政支出中劃出一塊用于的住房保障項(xiàng)目資金。

4.1.2 多渠道籌集住房保障資金

住房保障的財(cái)政資金是政府解決中低收入人群住房問題的基礎(chǔ)，但資金來源不穩(wěn)定卻是制約其發(fā)展的一大障礙。第一，考慮發(fā)行國債籌集住房保障資金。為了彌補(bǔ)保障性住房建設(shè)投入資金的不足，可以考慮在國家增發(fā)的財(cái)政債券中安排專項(xiàng)資金來支持保障性住房建設(shè)。第二，考慮通過彩票發(fā)行籌集住房保障資金。一方面，可以考慮從社會(huì)福利彩票收益中提取適當(dāng)比例用作住房保障資金。

4.2 完善住房金融體系的住房保障功能

住房金融是提高居民住房消費(fèi)能力的重要助推器，是推進(jìn)住房保障制度改革的重要組成部分。因此，要在充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行住房金融體系不足的基礎(chǔ)上，通過住房金融體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，建立健全符合我國住房保障制度發(fā)展需要的住房金融體系。

4.2.1 考慮設(shè)立專門的住房保障金融機(jī)構(gòu)

政策性住房金融是政府為完善住房保障制度而建立的，具有非營利性的基本特征；而商業(yè)銀行屬于企業(yè)，其經(jīng)營目的在于營利，保障房盈利性差，租賃類型的還面臨投資回收期長、利率與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大等問題，因此商業(yè)銀行對(duì)于不能帶來暴利的保障性住房建設(shè)天生具有排斥性，即使承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)，它的努力目標(biāo)也是自身利益的最大化，而不是給中低收入家庭帶來最大的福利。

4.2.2 試點(diǎn)推行個(gè)人住房抵押貸款證券化

住宅信貸是一種期限很長的融資活動(dòng)，要想實(shí)現(xiàn)住宅信貸一級(jí)市場(chǎng)的長期融資，就必須有二級(jí)市場(chǎng)穩(wěn)定的交易作為支撐。當(dāng)然，目前在我國推行住房抵押貸款證券化還存在金融市場(chǎng)不健全和法律方面的障礙，所以推行住房抵押貸款證券化，還必須配以住房抵押貸款證券化方面法律法規(guī)的出臺(tái)。

4.2.3 通過地方債試點(diǎn)獲取資金

4.3 提升住房公積金制度的住房保障功能

當(dāng)前，我國的住房公積金制度在決策體制、管理機(jī)制、資金運(yùn)作和利益分配上存在明顯的不足，嚴(yán)重影響了其住房保障作用的發(fā)揮,亟待進(jìn)行體制創(chuàng)新和政策優(yōu)化。從長期來講，住房公積金制度的完善應(yīng)突出體現(xiàn)其普通性住房保障的作用，擴(kuò)大住房公積金制度的受益群體，增強(qiáng)中低收入群體解決住房問題的能力。

4.3.1 明確住房公積金的住房保障定位

住房公積金的資金使用率、增值收益分配等問題，都與住房公積金目前比較模糊的定位有關(guān)。比如，有些企業(yè)認(rèn)為，住房公積金是一種儲(chǔ)蓄或者福利，可繳可不繳；再比如，有人認(rèn)為，住房公積金歸個(gè)人所有，其增值收益也應(yīng)歸個(gè)人所有，那么地方政府就無權(quán)擅自動(dòng)用住房公積金收益用于廉租住房建設(shè)。

4.3.2 完善住房公積金管理制度

發(fā)揮公積金的住房保障功能，還需要進(jìn)一步健全住房公積金的決策體制，調(diào)整管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督工作。在管理和監(jiān)督機(jī)制上，進(jìn)一步調(diào)整和完善管理機(jī)構(gòu)。在所有地級(jí)以上城市建立統(tǒng)一高效、運(yùn)作規(guī)范的住房公積金管理中心，該中心直接隸屬城市人民政府，不得掛靠任何部門和單位，也不得投資、參股或者興辦各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在此基礎(chǔ)上可以考慮建立住房公積金全國運(yùn)營中心。[7]

4.4 完善住房保障的土地制度

4.4.1 構(gòu)建合理的保障房用地規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制

在保障性住房土地供給規(guī)劃方面，國土、規(guī)劃、社會(huì)保障等相關(guān)部門首先應(yīng)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的被保障人口進(jìn)行調(diào)查，并且根據(jù)人均保障住房標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和拆遷安置房等保障性住房的用地需求，從而對(duì)保障性住房的土地儲(chǔ)備需求量有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)。

4.4.2 保障廉租住房建設(shè)的土地供給

廉租住房建設(shè)用地是采取劃撥方式來保證供應(yīng)的，因此在土地供給方面應(yīng)有相應(yīng)的措施來保障廉租住房建設(shè)所需的住房用地，這就要求政府本著“節(jié)約用地”的原則，嚴(yán)格規(guī)劃建房土地制度，合理調(diào)節(jié)城市土地供給結(jié)構(gòu)，增加廉租住房等中小套型的住房用地。第一，地方政府要落實(shí)好中央政府的土地政策，嚴(yán)格土地占用審批程序。第二，整理本地區(qū)的現(xiàn)有土地，閑置土地要及時(shí)收回，積極盤活存量土地，使土地利用效率得到提高。第三，對(duì)廉租住房的劃撥土地要合理安排供給結(jié)構(gòu)。

注釋：

[1]Ohls J.Public policy toward low-income.Housing and Filtering in Housing Markets[J].Journal of urban Economics.1975,2(3):43-46

[2]Deverteuil，G.The relationship between government assistance and housing outcomes among extremely lowincome individuals: a qualitative inquiry in Los Angeles.Housing Studies,2005,20(3):29-34

[3]Ira S Lowry.Filtering and housing standards：A conceptual analysis.[J]Land Economics,1960,36(1):16-19

[4]程世剛.住房金融的國際比較及借鑒[J].經(jīng)濟(jì)師.2003(01):18-21

[5]宋博通.20世紀(jì)美國低收入階層住房政策研究 [J].深圳大學(xué)報(bào).2002(9): 41-44

[6]王煉利.“圖釘型”社會(huì)[J].商務(wù)周刊.2009(01):21-24

[7]許琳主編.社會(huì)保障學(xué)[M].北京交通大學(xué)出版社, 2005