閆洪濤（伊春市鐵力市環(huán)保局，黑龍江 伊春 152500）

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律、政策 及其配套措施的最直接、最有力手段，對(duì)塑造環(huán) 保行政秩序，維護(hù)公眾權(quán)利，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè) 意義重大。一直以來(lái)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力所不逮、執(zhí)法缺位或失范被認(rèn)為是環(huán)境違法違規(guī)案件、環(huán) 境群體性事件高發(fā)頻發(fā)的重要誘因。因而，在國(guó) 家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何規(guī) 范和約束環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，提升政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法 能力，嚴(yán)格區(qū)分政府與企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任，是 新時(shí)期環(huán)境法治建設(shè)工作的核心任務(wù)之一?；?此，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān) 管執(zhí)法的通知》要求各級(jí)政府及其環(huán)保行政機(jī) 關(guān)實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法全覆蓋”“鐵拳治污”“陽(yáng)光執(zhí) 法”“權(quán)責(zé)明確”“能力整體提升”等切實(shí)目 標(biāo)，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新法） 也在規(guī)范層面進(jìn)一步賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使督查 執(zhí)法權(quán)的制度利器。關(guān)于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的法律 制度和實(shí)施舉措不斷推陳出新，這意味著環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法進(jìn)入了“高定位”“硬約束”“講實(shí) 效”“重治理”的新常態(tài)。

一、新常態(tài)下的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法難點(diǎn)及問(wèn)題

新常態(tài)下，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)察工作在執(zhí)法體系和能力建設(shè)方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，創(chuàng)新明 顯。但是，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法仍然存在一系列體制和 機(jī)制的難點(diǎn)問(wèn)題亟待破除。

1、體制難題——如何理順、明確“統(tǒng)一監(jiān)督管 理”和“分工負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系

如何理順、明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理”和“分 工負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系，消除部門(mén)權(quán)責(zé)不明、職能 交叉的現(xiàn)象仍是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的體制難 題。新法第十條在中央和地方兩個(gè)層面重申了環(huán) 境保護(hù)工作的監(jiān)督管理體系，確立了縱向和橫向 兩個(gè)層級(jí)的監(jiān)督管理體系。然而，對(duì)“統(tǒng)一監(jiān)督 管理”的核心在于監(jiān)督、管理還是協(xié)調(diào)并沒(méi)有給 出清晰的說(shuō)明，這將引發(fā)體制上的混亂：一是， 在縱向體系中上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督意識(shí)、能力不 足，這主要是由于上級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān) 督功能難以與地方政府的財(cái)權(quán)、人事權(quán)相抗衡， 致使縱向的監(jiān)督管理有效性較差；二是，在橫向 體系中，環(huán)境保護(hù)部門(mén)與其他行業(yè)主管部門(mén)職能 交叉，尚無(wú)制度化或程序化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，難以 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

2、機(jī)制難題——如何提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力、意識(shí)

如何提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力、意識(shí)，使其滿(mǎn) 足國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)轉(zhuǎn)型需要是新常態(tài)下 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的機(jī)制難題。當(dāng)前，國(guó)家的環(huán)境監(jiān) 察執(zhí)法制度體系的不斷完善與基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法 能力孱弱形成了強(qiáng)烈反差。這一方面是因?yàn)榛鶎?環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度低、執(zhí)法人員素質(zhì) 不高、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和裝備難以保障，另一方面則與 地方政府的能動(dòng)性、積極性不高有關(guān)，尤其是在 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之下地方政府“穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)”的 發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境監(jiān)察目標(biāo)之間的張力關(guān)系日漸增 大，地方政府的輕視造成了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)的 執(zhí)法地位不明、權(quán)威性較差的窘境。同時(shí)，釣魚(yú) 執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法不公和缺位問(wèn)題也從側(cè) 面反映了地方政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力意識(shí)與國(guó)家 生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)對(duì)地方政府提出的統(tǒng)一性要求 之間的巨大落差。

3、模式難題——如何強(qiáng)化政府、企業(yè)、公眾和 社會(huì)組織之間合作關(guān)系

如何強(qiáng)化政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織之 間合作關(guān)系，拓寬公眾參與渠道，開(kāi)展合作式治 理，也是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不可回避的模式 難題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境保護(hù)不能單純依賴(lài)行政制裁或刑事處罰措施的輸出，還應(yīng)當(dāng)將視 角從政府?dāng)U展到企業(yè)和社會(huì)層面，尋求政府強(qiáng)力 之外的替代性、補(bǔ)充性機(jī)制，形成公私協(xié)力。當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)是從有利于政府監(jiān)管 的角度自上而下地為企業(yè)配置義務(wù)，忽視了企業(yè) 自主規(guī)制能力和社會(huì)組織的第三方規(guī)制能力的培 育。在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的權(quán) 力不斷擴(kuò)大實(shí)屬不易，但也必須重視向市場(chǎng)和社 會(huì)配置權(quán)力，使公眾不僅可以通過(guò)獲取信息、提 起訴訟、檢舉揭發(fā)等程序性方式參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí) 法，還可以使其獲得相關(guān)的實(shí)體性權(quán)力。

二、新常態(tài)下推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重點(diǎn)及方向

從靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)角度來(lái)看，新法被稱(chēng)為史 上最嚴(yán)“環(huán)保法”固無(wú)疑問(wèn)，然而從動(dòng)態(tài)的執(zhí)法 過(guò)程來(lái)看，相關(guān)的制度利器及其配套措施能否落 地才是考量國(guó)家環(huán)境保護(hù)決心和制度能力的更重 要標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)保新常態(tài)下，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法作為環(huán)境保護(hù)的“殺手锏”，仍然是強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)工作 的核心機(jī)制，是環(huán)境保護(hù)法治體系的中軸?；?這個(gè)判斷，筆者認(rèn)為，未來(lái)推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工 作的重點(diǎn)和方向應(yīng)聚焦在以下幾個(gè)方面。

其一，繼續(xù)完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán) 境監(jiān)察執(zhí)法制度體系。一方面，我們要厘清現(xiàn)有 制度體系中核心概念的內(nèi)涵與外延，對(duì)“屬地責(zé) 任”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“按日計(jì)罰”“保護(hù)優(yōu) 先”等概念做出明確的界定，才能準(zhǔn)確理解政 府、環(huán)保職能機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的法定職責(zé)和履行 程序，使新法真正發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性法律的統(tǒng) 領(lǐng)作用。另一方面，以新法為基準(zhǔn)，制定或修訂 土壤環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、環(huán) 境影響評(píng)價(jià)、排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面的法律 法規(guī)，消除新舊法之間的沖突，彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)察執(zhí) 法體系的制度漏洞。

其二，建立網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)，搭 建政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾合作的平臺(tái)。這 里的合作機(jī)制是多層次的復(fù)合結(jié)構(gòu)：在垂直關(guān)系 上，重視上下級(jí)政府之間、政府與環(huán)保行政部門(mén) 之間、上下級(jí)環(huán)保行政部門(mén)之間的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān) 系，探索理順中央和地方的環(huán)保職責(zé)、調(diào)動(dòng)地方 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法積極性的新機(jī)制，以生態(tài)文明和依 法行政的雙重理念重塑環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)力結(jié)構(gòu) 和運(yùn)行環(huán)境，破除地方政府權(quán)力運(yùn)行中阻礙環(huán)境 保護(hù)的負(fù)面因素，以“嚴(yán)把環(huán)境執(zhí)法關(guān)”為主線 將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法確立為政府的核心任務(wù)之一。

在新的歷史時(shí)期，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)就環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行了部署，向全社會(huì) 傳遞了強(qiáng)力治污、重典治亂的國(guó)家意志和堅(jiān)強(qiáng)決 心。但是面對(duì)復(fù)雜而嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，面對(duì)民眾 對(duì)于美好環(huán)境的渴望，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作任重而 道遠(yuǎn)。要在新常態(tài)下全面加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作，加 快完善環(huán)保法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公開(kāi)執(zhí)法、高效執(zhí)法，加大執(zhí)法力度和督政力 度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)決遏制環(huán)境違法違規(guī)高發(fā) 頻發(fā)態(tài)勢(shì)，逐步建設(shè)適應(yīng)新常態(tài)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法 體制機(jī)制能力。