齊高龍

（山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院 山東 即墨 266237）

建立健全重大事項(xiàng)與重大決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是新時(shí)代政府為了更好地化解社會(huì)矛盾，保證社會(huì)公共利益最大化的重要舉措，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“建立健全重大決策和重大事項(xiàng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和機(jī)制，對(duì)于有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾具有重要意義”。[1]在黨的十九大上，習(xí)近平總書(shū)記也提出將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入到行政決策的程序之中，強(qiáng)調(diào)“要牢固樹(shù)立總體國(guó)家安全觀(guān)……加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)”。[2]由此可見(jiàn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作是新時(shí)代條件下，黨和國(guó)家應(yīng)對(duì)“四大考驗(yàn)”“四大危險(xiǎn)”的必然要求。建立健全科學(xué)合理、民主高效的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是政府由“主導(dǎo)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要任務(wù)。

一、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要原則設(shè)定

1.以法規(guī)政策為評(píng)估的實(shí)施依據(jù)。所謂社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是圍繞評(píng)估事項(xiàng)可能存在的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展合法性、合理性、可行性等評(píng)估工作，分析、評(píng)估不穩(wěn)定隱患和問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)程度和可控程度。目前，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要原則是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施應(yīng)與黨和國(guó)家的大政方針、法律法規(guī)相符合，以國(guó)家提倡的法律規(guī)范為原則設(shè)定依據(jù)和基準(zhǔn)標(biāo)尺，以此確保社會(huì)公眾公共利益的合理合法化，保證民眾的利益訴求暢通無(wú)阻。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況相契合，客觀(guān)反映當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)綜治能力。

2.整體評(píng)估原則。當(dāng)下，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大歷史交匯期和改革的“深水期”與“攻堅(jiān)期”，“四個(gè)全面”向縱深領(lǐng)域推進(jìn)發(fā)展，各種社會(huì)的、自然的風(fēng)險(xiǎn)因素與日俱增，包括人為的風(fēng)險(xiǎn)因素、自然的風(fēng)險(xiǎn)因素、內(nèi)生性的風(fēng)險(xiǎn)因素、外生性的風(fēng)險(xiǎn)因素等多種復(fù)合因素等。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估應(yīng)針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的各種潛在的、新型的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，充分進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分析、研判、預(yù)防與預(yù)警。

3.協(xié)同評(píng)估原則。由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有綜合性、復(fù)合性等特點(diǎn)，決定了現(xiàn)代社會(huì)政府的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必然需要不同層級(jí)、不同類(lèi)型、不同工作性質(zhì)、甚至不同地區(qū)的部門(mén)整體協(xié)作與合作。一般針對(duì)某種特定事項(xiàng)、特定工程項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估涉及到眾多相關(guān)利益群體和政府部門(mén)，需要各個(gè)部門(mén)、不同地區(qū)打破傳統(tǒng)的“責(zé)任本位”與“部門(mén)壁壘”思想，[3]進(jìn)行廣泛的溝通和交流，實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

4.動(dòng)態(tài)評(píng)估原則。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源不是單一性的，而是各個(gè)方面的相互作用與相互激發(fā)的結(jié)果。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)還有可能會(huì)造成“次風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生等聚合效應(yīng)。因此，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)處于及時(shí)更新、與時(shí)俱進(jìn)的狀態(tài)之中。反之，如果社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估長(zhǎng)期處于固定的條條框框之中，久而久之就會(huì)日益僵化，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的失誤，比如導(dǎo)致新型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急措施和預(yù)警識(shí)別機(jī)制等。因此，目前大多數(shù)地方社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都采取動(dòng)態(tài)評(píng)估原則，及時(shí)更新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)案例庫(kù)、專(zhuān)家?guī)?、資源庫(kù)等建設(shè)，通過(guò)一定的技術(shù)更新定期重新評(píng)估既有的中低等次社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。[4]

二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容、范圍及其流程

1.評(píng)估的內(nèi)容及范圍。目前，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容包括以下幾方面：一是涉及到廣大人民群眾的根本利益或其他合法權(quán)益的政府重大決策事項(xiàng)。比如，事關(guān)國(guó)計(jì)民生的、關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的、涉及面廣泛的重大政策、法規(guī)、決策等。二是涉及群眾切身利益的重大工程項(xiàng)目。主要包括對(duì)其重大工程項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析、評(píng)估，評(píng)估此項(xiàng)目是否對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷木幼…h(huán)境、生態(tài)自然環(huán)境造成影響以及是否合理合法，是否與現(xiàn)行的國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)相一致，是否違背政策底線(xiàn)和生態(tài)紅線(xiàn)以及工程項(xiàng)目涉及到的房屋拆遷、土地征用、回遷戶(hù)安置安撫等措施是否合理合法，是否形成科學(xué)合理的評(píng)估報(bào)告等。三是事關(guān)廣大人民群眾和相關(guān)利益群體的改革改制工作。圍繞其事關(guān)民生的重要事項(xiàng)擬定改革的制度、法規(guī)充分進(jìn)行論證，評(píng)估其是否符合國(guó)家規(guī)定的法定程序，是否得到當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可，是否照顧大多數(shù)社會(huì)成員的合法權(quán)益，是否符合“三公”原則等。

2.評(píng)估的流程。一般來(lái)說(shuō)，政府重大決策的制定與出臺(tái)之前一般會(huì)成立由政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者和相關(guān)的評(píng)估機(jī)構(gòu)（第三方）組成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由該小組負(fù)責(zé)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)事宜，主要包括三個(gè)方面的流程：一是落實(shí)政府交辦的特定評(píng)估事項(xiàng)的前期準(zhǔn)備工作。如對(duì)決策可能存在的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、研判與歸類(lèi)，運(yùn)用相關(guān)的數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法預(yù)測(cè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率與可能會(huì)造成的損失。另外，建立健全相關(guān)的信息采集工作，形成各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源檔案庫(kù)。建立健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家?guī)?，提高社?huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性。[5]二是制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案，形成評(píng)估報(bào)告。首先確定評(píng)估對(duì)象，通過(guò)多種途徑如問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪(fǎng)、社會(huì)聽(tīng)證等方式征求社會(huì)各界人士的意見(jiàn)與看法，然后是制定評(píng)估方案，形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。三是確定特定評(píng)估事項(xiàng)的實(shí)施意見(jiàn)。首先由不同政府部門(mén)對(duì)形成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行專(zhuān)業(yè)審查與校驗(yàn)，得出審查結(jié)論，各級(jí)政府的“應(yīng)急辦”對(duì)評(píng)估的內(nèi)容與解決方法及時(shí)進(jìn)行審核，最后將審查結(jié)論與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告交由政策的決策者、制定者，對(duì)其作出立即實(shí)施、暫停實(shí)施、延緩實(shí)施、放棄實(shí)施等決定。

三、當(dāng)前政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在的問(wèn)題

1.評(píng)估缺乏民眾與政府的良性互動(dòng)。目前，各個(gè)地方的重大決策和重大項(xiàng)目工程是否實(shí)施通常由地方“一把手”的偏好來(lái)決定，忽視了公共政策的民主性、人民性和科學(xué)合理性，缺乏民眾與政府的良性互動(dòng)，沒(méi)有做到公共決策的“人民性”政策導(dǎo)向，特別是有些地方的“一把手”盲目追求政績(jī)，大搞“政績(jī)工程”“面子工程”，形成一批爛尾工程、“豆腐渣工程”，引起社會(huì)民眾的強(qiáng)烈抵制與不滿(mǎn)，加劇了當(dāng)?shù)孛癖娕c政府的矛盾，降低了政府的公信力，一些地方的聽(tīng)證會(huì)竟演變成“通知會(huì)”“報(bào)告會(huì)”。[6]

2.評(píng)估缺乏“四個(gè)正義”。目前，政府的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在評(píng)估前、評(píng)估過(guò)程中以及評(píng)估后等工作環(huán)節(jié)中大多缺乏應(yīng)有的“四個(gè)正義”，即程序正義、結(jié)果正義、形式正義與實(shí)質(zhì)正義。首先在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序方面仍然會(huì)受到既定決策流程與模式的干擾，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在程序上還存在不合理、不規(guī)范的地方，在評(píng)估程序?qū)嶋H運(yùn)作中往往導(dǎo)致“實(shí)施在前，評(píng)估在后”的本末倒置。其次，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果是由社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組經(jīng)過(guò)分析、預(yù)測(cè)、研判、評(píng)估得出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，通常以量化形式出現(xiàn)，然而評(píng)估結(jié)果還經(jīng)常存在對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不全面、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)整改不到位以及缺乏對(duì)中低層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)分析與考量，評(píng)估結(jié)果還缺乏一定的精準(zhǔn)性。此外，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在形式上還存在著單一化、固定化的問(wèn)題，在評(píng)估過(guò)程中還是采取單一維度方法分析風(fēng)險(xiǎn)，主觀(guān)性因素介入較多，缺乏現(xiàn)代化技術(shù)手段如“大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)”等綜合方法進(jìn)行評(píng)估、識(shí)別。由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序、結(jié)果、形式均存在局限性，這就必然導(dǎo)致了其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)“非正義”，未能促使社會(huì)公共利益最大化和效益的最優(yōu)化。

3.評(píng)估指標(biāo)體系不完善。目前，各級(jí)人民政府雖然陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于社會(huì)重大決策事項(xiàng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的暫行條例、規(guī)定與實(shí)施辦法、意見(jiàn)、通知等，針對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估形成了評(píng)估的原則、方向和評(píng)估的總體框架，但普遍“重框架、輕細(xì)則”，對(duì)于具體事項(xiàng)缺乏細(xì)節(jié)指導(dǎo)，特別是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果與效果還缺乏細(xì)化指導(dǎo)依據(jù)，大多是重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的定性分析，缺乏相應(yīng)的量化分析。另一方面，在對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，只關(guān)注“可行性分析與論證”，缺少對(duì)重大決策和重大工程項(xiàng)目可能帶來(lái)的“消極因素”的“不可行性”論證分析，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還有待于進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化和完善。

4.評(píng)估主體單一化，缺乏民眾外部的“監(jiān)督力量”。

在現(xiàn)代社會(huì)這種“大環(huán)境”下，政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估主體在現(xiàn)實(shí)制度化運(yùn)作過(guò)程中，往往政府既是政策的決策者、制定者又是評(píng)估工作的組織者，這就容易造成評(píng)估主體的單一化和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的虛置化，使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作成為“走過(guò)場(chǎng)、走形式、走流程”的“形式主義”。一般而言，科學(xué)合理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體包括責(zé)任主體、技術(shù)主體以及發(fā)揮廣大人民群眾主體性作用的“監(jiān)督主體”。責(zé)任主體主要是指重大事項(xiàng)、重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策的決策者、制定者，技術(shù)主體主要是指一般作為社會(huì)第三方的專(zhuān)業(yè)性質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)等。但是在現(xiàn)實(shí)條件下，由于政府行政經(jīng)費(fèi)、財(cái)政赤字、單位“一把手”等多種因素，技術(shù)主體往往又是責(zé)任主體兼任或者是責(zé)任主體的從屬性質(zhì)的政府職能部門(mén)，而作為民眾為主體的外部“監(jiān)督性力量”更是被邊緣化，忽視了公共決策的“人民性”倫理價(jià)值導(dǎo)向。

四、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估改進(jìn)對(duì)策

政府的重大決策和人民利益息息相關(guān)，因此地方領(lǐng)導(dǎo)在進(jìn)行重大決策之時(shí)，應(yīng)該考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，更應(yīng)該考慮人民群眾的利益保障需求。政府在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，要從“人民性”角度出發(fā)，科學(xué)衡量發(fā)展和民生之間的最佳平衡點(diǎn)。

1.應(yīng)形成“公民—政府—社會(huì)”多維良性互動(dòng)效應(yīng)。

政府在進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中不應(yīng)只注重對(duì)重大事項(xiàng)、重大決策、重大工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益的評(píng)估論證，更應(yīng)該將公共利益決策建立在公民與政府以及和社會(huì)的良性互動(dòng)基礎(chǔ)上，形成堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)、良好的社會(huì)效益以及和諧的社會(huì)輿論氛圍。要注重民眾合理的利益訴求表達(dá)與溝通體制機(jī)制建設(shè)，向“服務(wù)型”、“責(zé)任型”政府轉(zhuǎn)型。在引進(jìn)重大項(xiàng)目工程時(shí)，將社會(huì)公共利益最大化為其首要目標(biāo)，注重生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、民生、社會(huì)的綜合考量與評(píng)估。在各項(xiàng)重大決策、項(xiàng)目、改制工作中與社會(huì)民眾進(jìn)行充分的溝通、聽(tīng)證，進(jìn)行科學(xué)分析、民主論證，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，提高政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的綜合能力，減少群體性事件發(fā)生，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.應(yīng)注重倫理分析。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到行政經(jīng)費(fèi)、政府財(cái)政赤字化、績(jī)效評(píng)估與考核、地方政治生態(tài)多維度復(fù)合因素的影響，政府對(duì)其確定的重大事項(xiàng)、重大工程項(xiàng)目的可行性分析論證時(shí)往往采取“成本—效益”的經(jīng)濟(jì)分析方法，過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)效益的調(diào)適與優(yōu)化，而忽視了社會(huì)的公平正義和“以人為本”的倫理視角分析。對(duì)此，政府在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)必須注重經(jīng)濟(jì)效益與倫理分析的有機(jī)結(jié)合，力求實(shí)現(xiàn)結(jié)果的最優(yōu)化，確保群眾滿(mǎn)意的最大化。

3.應(yīng)重視異議權(quán)。政府在進(jìn)行評(píng)估論證分析時(shí)往往建立在大多數(shù)人的認(rèn)同基礎(chǔ)之上，而忽視了一小部分人的反對(duì)聲音和意見(jiàn)，缺少不可行性的論證分析。重大事項(xiàng)、工程項(xiàng)目往往涉及多個(gè)利益群體，有人贊同也有人反對(duì)，政府部門(mén)在對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)該引入爭(zhēng)議裁決機(jī)制，進(jìn)行多維度考核，在進(jìn)行充分的調(diào)研、分析、論證后作出正確的決策?，F(xiàn)代社會(huì)的政府決策往往受到多方外部力量的制約與監(jiān)督，如民眾、社會(huì)媒體、公共輿論、權(quán)力機(jī)關(guān)等，對(duì)此，政府應(yīng)該與其進(jìn)行合理的互動(dòng)、溝通、交流和解釋?zhuān)瑢?duì)各種反對(duì)意見(jiàn)和社會(huì)矛盾及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

4.擴(kuò)大公民參與，形成多元化評(píng)估主體。政府在進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)要擴(kuò)大公民作為第三方的“監(jiān)督主體”的參與渠道和方式，合理調(diào)控相關(guān)利益群體的決策比例，形成協(xié)同共治的常態(tài)化機(jī)制。在對(duì)有分歧、有矛盾的社會(huì)公共項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，不應(yīng)以行政主導(dǎo)式力量強(qiáng)制“拍板決策”，而應(yīng)該平衡協(xié)調(diào)各方利益訴求，傾聽(tīng)社會(huì)公眾對(duì)重大項(xiàng)目、重大決策、重大改制的意見(jiàn)建議，保證民眾的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)。其次政府應(yīng)建立健全科學(xué)合理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，培育新型的技術(shù)主體，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的精準(zhǔn)度與專(zhuān)業(yè)化，[7]另一方面，還要完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神，形成群防群治的新模式、新機(jī)制。

5.加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)。雖然地方各級(jí)政府針對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出臺(tái)了一系列的相關(guān)條例、規(guī)定、意見(jiàn)、通知，但是仍然存在“重框架、輕細(xì)則”的制度漏洞，使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在具體細(xì)節(jié)上缺乏處置依據(jù)與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，造成權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推諉的工作局面。政府應(yīng)著力加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系建設(shè)，充實(shí)完善各項(xiàng)評(píng)估細(xì)則，注重量化指標(biāo)建設(shè)，完善重大項(xiàng)目評(píng)估和決策的問(wèn)責(zé)制度、責(zé)任追究懲治制度等，形成環(huán)節(jié)完整，結(jié)構(gòu)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估逐步科學(xué)化、系統(tǒng)化、制度化。