任曉春 李琴琴

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西 太原 030006）

信訪工作的核心就是及時(shí)解決群眾訴求，但長(zhǎng)期以來信訪與其他救濟(jì)途徑界限不明，信訪渠道擁擠不堪，信訪工作進(jìn)展緩慢，群眾接受不到相關(guān)部門的及時(shí)反饋。究其原因，政府各部門處理信訪訴求的權(quán)力范圍與責(zé)任歸屬不清。信訪訴求分類處理為這一難題提供了有效的解決途徑。

一、信訪訴求分類處理的實(shí)踐維度：依法分類

2013年，中央大力推行涉法涉訴信訪工作改革，2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，著力依法解決涉法涉訴信訪問題，同年國家信訪局開始逐步推進(jìn)法定途徑分類處理信訪投訴請(qǐng)求工作，2017年國家信訪局出臺(tái)《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》。政府的這些舉措都是為了厘清各類救濟(jì)途徑的界限，真正確?！胺至饔煞ǘā⒕葷?jì)有渠道”，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)信訪”、“法治信訪”。信訪訴求依法分類處理，即信訪訴求應(yīng)通過哪種途徑和程序來解決。一般而言，信訪訴求的處理途徑按優(yōu)先順序可分為司法途徑、行政途徑和信訪途徑。

（一）司法途徑：訴訟途徑處理信訪訴求

司法途徑處理信訪訴求，是將屬于訴訟范疇的請(qǐng)求、涉法涉訴信訪依法及時(shí)地導(dǎo)入到訴訟程序中，由政法機(jī)關(guān)運(yùn)用司法途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)力的救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“訴訪分離”。有權(quán)處理涉訴信訪的政法機(jī)關(guān)主要是人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門。一般而言，在刑事責(zé)任追究中，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起公訴、人民法院負(fù)責(zé)審判。在貪污賄賂犯罪案件、瀆職犯罪案件、國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪案件中，人民檢察院可以直接受理立案?jìng)刹椋⒇?fù)責(zé)提起公訴。涉法信訪，主要針對(duì)政法機(jī)關(guān)的不作為、濫用權(quán)力或法院的最終審判不服。

實(shí)現(xiàn)“訴訪分離”，一方面要將涉法涉訴信訪按行為的可訴性進(jìn)行分類，即分為涉法可訴信訪和涉法不可訴信訪（對(duì)司法機(jī)關(guān)的公正性產(chǎn)生疑慮而尋求救濟(jì)、無法或暫時(shí)無法通過訴訟程序獲得救濟(jì)）。另一方面按司法途徑的受理環(huán)節(jié)、導(dǎo)入環(huán)節(jié)、辦理環(huán)節(jié)、終結(jié)環(huán)節(jié)等過程進(jìn)行規(guī)范化。在受理環(huán)節(jié)，首先要嚴(yán)格界定“訴”與“訪”的界限，明確信訪部門與政法部門的受案范圍，對(duì)于涉訴信訪事項(xiàng)，信訪部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)該訴求進(jìn)入到司法途徑，交由同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。在導(dǎo)入環(huán)節(jié)，對(duì)于分離出來的涉法涉訴信訪要做到全部登記、受理、甄別，對(duì)涉訴信訪中未進(jìn)入訴訟程序的引入到訴訟程序解決；已經(jīng)在訴訟程序中辦理的，繼續(xù)在原有程序辦理；已經(jīng)結(jié)案的，符合法律規(guī)定的，應(yīng)導(dǎo)入到相應(yīng)的法律程序。對(duì)涉法不可訴的信訪則不能引入到訴訟程序中，如由于法官及其工作人員業(yè)務(wù)水平不高、不負(fù)責(zé)任，存在工作作風(fēng)或者職業(yè)道德方面的問題等，要耐心解釋勸導(dǎo)并交由有權(quán)處理的相關(guān)機(jī)關(guān)解決。在辦理環(huán)節(jié)，政法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法定程序公正辦理，對(duì)于實(shí)屬冤假錯(cuò)案的，要予以及時(shí)糾正；該賠償?shù)膽?yīng)當(dāng)依法賠償；對(duì)于沒有存在問題的，要告知當(dāng)事人并加以解釋說服；對(duì)于當(dāng)事人生活存在困難，法律知識(shí)淡薄的，要及時(shí)予以法律援助。在終結(jié)環(huán)節(jié)，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，如果已經(jīng)窮盡法律程序且在處理的過程中法律問題解決到位、執(zhí)法責(zé)任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位、司法救助到位，但當(dāng)事人仍反復(fù)申訴控告、纏訪纏訴的，政法機(jī)關(guān)依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定，不再啟動(dòng)復(fù)查程序，促使信訪人停訪息訴。

（二）行政途徑：行政法定途徑處理信訪訴求

不能啟動(dòng)司法程序的訴求，需要啟動(dòng)非訴訟的救濟(jì)渠道來保障當(dāng)事人的權(quán)益。通過行政法定途徑處理信訪訴求是依法分類處理信訪工作的第二步。即將訴訪分離分流后“訪”的那部分再進(jìn)一步精細(xì)化，該導(dǎo)入到行政法定途徑的訴求引導(dǎo)到相應(yīng)的途徑，轉(zhuǎn)給相關(guān)行政機(jī)關(guān)辦理。

按照行政法定途徑處理信訪訴求，一方面要將訴求的內(nèi)容進(jìn)行分類，即申訴裁決類、揭發(fā)控告類、信息公開類三大類，另一方面要明確行政法定途徑的類型，如，行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決、行政處罰、行政許可、行政給付、行政確認(rèn)、行政復(fù)議、國家賠償、行政監(jiān)察、申訴控告等途徑。申訴裁決類信訪訴求中，合同糾紛、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議、權(quán)屬權(quán)益糾紛等民事糾紛，可通過內(nèi)部申訴、調(diào)解、仲裁、行政裁決等途徑處理；具體行政行為引起的行政糾紛首先可通過行政許可、行政給付、行政確認(rèn)等具體行政行為途徑處理；對(duì)具體行政行為不服（如沒有依法處理、履職不當(dāng)?shù)龋?、侵犯其合法?quán)益的，也可通過行政復(fù)議和行政訴訟來處理，錯(cuò)誤的終局行政行為可申請(qǐng)國家賠償（行政賠償）。揭發(fā)控告類信訪訴求中，對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)部成員、公職人員和黨員干部的違紀(jì)行為，可通過行政監(jiān)察舉報(bào)和紀(jì)律檢查途徑來處理；對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違規(guī)行為，可通過行政監(jiān)察途徑來處理；對(duì)其他組織和人員的違法行為，可通過向公安機(jī)關(guān)舉報(bào)和行政處罰舉報(bào)的途徑來處理；另外如果控告的行為涉嫌犯罪的可通過立案?jìng)刹榈耐緩絹硖幚?。信息公開類信訪訴求中，信訪人申請(qǐng)政府信息公開的可通過向行政機(jī)關(guān)政府信息公開機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的途徑來處理；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行信息公開義務(wù)，或者對(duì)信息公開申請(qǐng)的答復(fù)不滿意，可通過向相關(guān)部門舉報(bào)（如上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門）、行政復(fù)議、行政訴訟的途徑來處理；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可通過行政復(fù)議或者行政訴訟來處理。

（三）信訪途徑

行政法定途徑的各類解決方式在實(shí)踐受到受理范圍、運(yùn)作程序的限制要比信訪救濟(jì)方式更為嚴(yán)格，所以使得一些訴求不能導(dǎo)入到行政法定途徑中，這就需要信訪途徑發(fā)揮最后的“兜底”作用。

此處的信訪途徑是從狹義而言，是對(duì)那些既不能進(jìn)入司法救濟(jì)渠道又不能通過行政法定途徑解決的訴求加以處理的途徑。信訪從本質(zhì)上說是一種剩余管轄，包括“無法訴諸行政復(fù)議的具體行政行為、抽象行政行為的合理性爭(zhēng)議、無法依法申訴的內(nèi)部行政行為、無法救濟(jì)的行政賠償以及一些準(zhǔn)公共組織的職務(wù)行為引發(fā)的爭(zhēng)議”[1](P85)?！缎旁L條例》并沒有對(duì)其的受理范圍作特別的限定，而正是由于這種非正式性使得信訪具有靈活性和多樣性，能受理的投訴請(qǐng)求案件的范圍廣于行政法定途徑，救助的范圍幾乎覆蓋了整個(gè)公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，另外信訪途徑還具有不受時(shí)效限制的優(yōu)點(diǎn)，所以那些“歷史遺留問題、政策調(diào)整產(chǎn)生的問題，因沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定難以確定法定途徑的問題，存在處理單位職能交叉、職能重疊、職能缺位的問題，‘三跨三分離’的問題等，都需要納入到信訪途徑加以解決，以實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾利益的最大保護(hù)”[2]。

二、信訪訴求分類處理的現(xiàn)實(shí)考量：責(zé)任依賴

信訪三種途徑的順利運(yùn)行需要責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步分清責(zé)任，落實(shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力。依法分類是建立責(zé)任追究的基礎(chǔ)，而建立責(zé)任追究又是依法分類處理的保障，依法分類明確了責(zé)任追究的主體。因此，信訪訴求的解決需要建立責(zé)任維度，區(qū)分不同法定途徑主體和信訪者的責(zé)任，進(jìn)而規(guī)范約束各主體和信訪者的行為，實(shí)現(xiàn)信訪訴求的有效處理。

（一）信訪“入口處”的分流依賴：轉(zhuǎn)送責(zé)任與分類責(zé)任

轉(zhuǎn)送責(zé)任是指信訪部門在接到群眾的信訪訴求時(shí)，有將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理機(jī)關(guān)的責(zé)任。因?yàn)樾旁L部門沒有處理訴求的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，一般情況下，信訪部門會(huì)在“入口處”認(rèn)真做好甄別工作，將除了涉法涉訴類信訪事項(xiàng)之外的其他類信訪事項(xiàng)在登記后的15日內(nèi)轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理機(jī)關(guān)。由于“公共行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性、公共行政職能的交叉性和公共事務(wù)的廣泛性”[3](P120)會(huì)使信訪部門對(duì)有權(quán)處理機(jī)關(guān)的識(shí)別發(fā)生錯(cuò)誤，因此，在這過程中需要信訪部門加強(qiáng)與有權(quán)處理機(jī)關(guān)的交流、溝通，確保信訪事項(xiàng)被轉(zhuǎn)送到屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)，減少來回變更轉(zhuǎn)送意見的次數(shù)，縮短處理信訪事項(xiàng)的路程，提高信訪工作效率。

分類責(zé)任是指有權(quán)處理機(jī)關(guān)在明確了信訪訴求的法定處理途徑之后，有將其導(dǎo)入到相應(yīng)程序去辦理的責(zé)任。有權(quán)處理機(jī)關(guān)應(yīng)樹立法治觀念和最大保護(hù)信訪者的利益的信念，依據(jù)法律法規(guī)、分類處理清單的規(guī)定、專業(yè)的分析及實(shí)踐中經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，使信訪事項(xiàng)順利地進(jìn)入到法定途徑去解決。對(duì)于既可以通過司法途徑解決又可以通過信訪途徑解決的事項(xiàng)，信訪人具有選擇權(quán)。在堅(jiān)持法定途徑優(yōu)先的原則下，行政機(jī)關(guān)可以告知信訪人先走司法途徑加以解決，卻不能因其適用司法途徑而認(rèn)為可以免除其自身的法定職責(zé)。

（二）信訪“渠道內(nèi)”的流轉(zhuǎn)依賴：辦理責(zé)任與督辦責(zé)任

辦理責(zé)任是指有權(quán)處理機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)受理的信訪事項(xiàng)有做出處理意見的責(zé)任。作為信訪渠道的出口，辦理責(zé)任是否落實(shí)到位關(guān)系到信訪事項(xiàng)能否順利流出信訪渠道。有權(quán)處理機(jī)關(guān)在具體的辦理過程中應(yīng)堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，根據(jù)對(duì)信訪事項(xiàng)所屬管轄范圍的判斷來決定辦理還是轉(zhuǎn)送到下級(jí)辦理，使信訪事項(xiàng)能夠?qū)崿F(xiàn)逐級(jí)解決。如果在辦理過程中遇到無法確定辦理機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)、需要多個(gè)有權(quán)處理機(jī)關(guān)協(xié)同辦理的信訪事項(xiàng)或涉及多個(gè)部門、多個(gè)地區(qū)的信訪事項(xiàng)，還需要信訪部門利用聯(lián)席會(huì)議、跨部門會(huì)商等機(jī)制來協(xié)調(diào)作用來處理信訪事項(xiàng)。

督辦責(zé)任是指信訪工作機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)為了防止相互推諉與“踢皮球”行為的出現(xiàn)，使信訪者訴求的落實(shí)有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，對(duì)信訪事項(xiàng)處理過程進(jìn)行督促檢查的責(zé)任。防止在辦理環(huán)節(jié)出現(xiàn)屬基層解決的推到上級(jí)，屬職能部門解決的推到地方，屬當(dāng)?shù)亟鉀Q的推到外地的相互推諉導(dǎo)致訴求回流；承辦了信訪部門轉(zhuǎn)送的信訪訴求的職能部門不急于辦理或不妥當(dāng)辦理的轉(zhuǎn)而不辦或者作風(fēng)粗暴等現(xiàn)象的發(fā)生。督辦責(zé)任在整個(gè)辦理過程中發(fā)揮著系統(tǒng)性的總攬作用，通過實(shí)地了解各方的履職情況，糾正不作為和亂作為的行為偏差，確保信訪事項(xiàng)按既定軌道正常運(yùn)行。

（三）群眾不走法定途徑的觀念依賴：勸導(dǎo)責(zé)任+法律責(zé)任

勸導(dǎo)責(zé)任是指信訪部門對(duì)已經(jīng)通過法定途徑處理的重復(fù)信訪訴求，對(duì)處理結(jié)果不服的和對(duì)已走完法律程序當(dāng)事人仍堅(jiān)持上訪、纏訪鬧訪的信訪者進(jìn)行勸說、引導(dǎo)的責(zé)任。在勸導(dǎo)過程中，一方面要以“情”接談勸導(dǎo)，耐心地聽信訪者的訴說，做好思想疏導(dǎo)工作，拉近與信訪者的距離，減輕信訪者的怨氣；另一方面要以“法”勸返，分析其信訪事項(xiàng)所屬的法定途徑的類型，引導(dǎo)信訪事項(xiàng)進(jìn)入到法定途徑，維護(hù)法律權(quán)威。必要時(shí)可以借助第三方的力量，讓律師向信訪者普及一些法律常識(shí)或提供一定的法律援助，改變信訪者信“訪”不信“法”的觀念依賴，使信訪者能夠真正地停訪、息訪。

法律責(zé)任是指信訪者執(zhí)意不聽勸導(dǎo)，仍然在信訪活動(dòng)中有纏訪、鬧訪、非法集會(huì)游行示威、借機(jī)滋事等非正常上訪行為發(fā)生且違反了《信訪條例》中第十八條、第二十條規(guī)定，應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。因此信訪者要加強(qiáng)對(duì)自身行為的規(guī)范和約束，在信訪活動(dòng)中遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以合法、合理的方式來表達(dá)其利益訴求。

三、依據(jù)責(zé)任追究倒逼信訪訴求落實(shí)：責(zé)任+分類

法律得以運(yùn)行的根基在于責(zé)任機(jī)制，法定途徑分類處理簡(jiǎn)單說就是劃分了行政部門之間依法處理矛盾糾紛的責(zé)任。而建立責(zé)任追究制是為了進(jìn)一步明確責(zé)任追究的主客體、具體范圍、形式、及程序與方式。這一過程實(shí)質(zhì)上就是明確在責(zé)任追究的過程中應(yīng)由“誰問”“問誰”“問什么”“怎么問”的問題。

（一）責(zé)任追究的執(zhí)行主體與對(duì)象

責(zé)任的落實(shí)第一要確定追究過程中由誰受理調(diào)查、誰執(zhí)行處分，即責(zé)任追究的執(zhí)行主體。對(duì)于司法機(jī)關(guān)的違法、瀆職行為，執(zhí)行主體可以是：“各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨委政法委員會(huì)、人大常委及其內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、各級(jí)司法機(jī)關(guān)等”[4]。對(duì)于行政機(jī)關(guān)及信訪部門來說，執(zhí)行主體有同體和異體之分，同體有黨委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和相關(guān)政府職能部門；異體有人大、司法機(jī)關(guān)等。對(duì)于需要追責(zé)的信訪人來說，公安機(jī)關(guān)是其責(zé)任追究的執(zhí)行主體。責(zé)任追究的執(zhí)行主體可以分為做出的刑事制裁的司法機(jī)關(guān)、給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的紀(jì)委、監(jiān)察部門和有關(guān)行政機(jī)關(guān)、追究其他責(zé)任的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在問責(zé)過程中，執(zhí)行主體的選擇應(yīng)注意：一是各主體能做好溝通協(xié)調(diào)工作，避免出現(xiàn)多頭調(diào)查、處理，使該問責(zé)的未問責(zé)，不該問責(zé)的被追責(zé)。如黨紀(jì)政紀(jì)處分既可以是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)又可以是組織人事部門，這時(shí)就要重視雙方之間的有效交流與溝通。二是盡量避免選擇與責(zé)任追究的對(duì)象有利益關(guān)聯(lián)的執(zhí)行主體，堅(jiān)持回避原則，做到公正客觀。

第二，責(zé)任的落實(shí)還需要確定在處分過程中誰是受調(diào)查者、誰是受處分者，即責(zé)任追究的對(duì)象。司法機(jī)關(guān)內(nèi)的問責(zé)對(duì)象是與涉訴信訪案件相關(guān)的公安機(jī)關(guān)人員、偵察人員、檢查人員、審判人員、院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等；信訪機(jī)構(gòu)和法定途徑中的行政機(jī)關(guān)內(nèi)的問責(zé)對(duì)象是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。對(duì)于存在纏訪、鬧訪、重復(fù)上訪、越級(jí)上訪等擾亂信訪工作正常秩序的訴求者也應(yīng)追究其責(zé)任。同時(shí)，對(duì)引發(fā)信訪問題的企業(yè)或集體組織等也納入責(zé)任追究范圍。根據(jù)《信訪條例》，信訪工作責(zé)任追究制是個(gè)人責(zé)任原則。責(zé)任追究對(duì)象的確定應(yīng)注意：一是區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！吧婕皞€(gè)人需負(fù)責(zé)任的行為，如果領(lǐng)導(dǎo)者仍審批的，領(lǐng)導(dǎo)者也需承擔(dān)責(zé)任；如果對(duì)錯(cuò)誤決策或者行為提出明確反對(duì)意見而沒有被采納的，不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”[4]；如果領(lǐng)導(dǎo)者在作出決定時(shí)改變了辦理信訪訴求人員的處理意見，只能追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而不是非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！蛾P(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》和《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”進(jìn)行了界定，區(qū)分主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！爸匾I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)管的工作或參與決策的工作不履行或不正確履行對(duì)造成的影響和后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不履行或不正確履行對(duì)造成的影響和后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。這里的“直接主管是指雖不是直接負(fù)責(zé)執(zhí)行、承辦、操作的某項(xiàng)工作，但按照領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工直接歸屬其領(lǐng)導(dǎo)、管理，其對(duì)具體負(fù)責(zé)承辦的人員有一定的指揮、調(diào)動(dòng)和決定部分事項(xiàng)的職權(quán)。應(yīng)管的工作是指雖非由其直接主管、直接負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的工作，但按照法定職責(zé)其對(duì)相關(guān)工作具有一定的決定、批準(zhǔn)的權(quán)限，對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的工作負(fù)總責(zé)，應(yīng)全面履行職責(zé)的情況”[5]。

（二）責(zé)任追究的形式與行為范疇

責(zé)任追究的形式，一方面要確定不同的責(zé)任內(nèi)容，另一方面要區(qū)分不同責(zé)任主體的不同責(zé)任形式。

1.法律責(zé)任

按照違法行為的性質(zhì)、危害程度的不同，法律責(zé)任形式包括：民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任。

第一，民事法律責(zé)任。根據(jù)《民法通則》第121條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯信訪者的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。國家機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)的民事賠償責(zé)任主要是通過追償制度來實(shí)現(xiàn)的，即先由其所在機(jī)關(guān)對(duì)外向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，再由責(zé)任人承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用?！八痉ㄈ藛T在追償中的責(zé)任主要是財(cái)產(chǎn)責(zé)任，通常從其薪金收入和個(gè)人財(cái)產(chǎn)中扣繳，對(duì)于責(zé)任人來講是一種物質(zhì)懲罰?！盵6]但《信訪條例》中規(guī)定的責(zé)任形式是行政責(zé)任和刑事責(zé)任。對(duì)于信訪者如果在信訪活動(dòng)中有侮辱、毆打、威脅國家機(jī)關(guān)工作人員的侵權(quán)行為的也要承擔(dān)民事責(zé)任。

第二，刑事法律責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任并由司法機(jī)關(guān)依照刑事法律規(guī)定對(duì)“犯罪行為”予以追究。不管是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)的工作人員在處理信訪事項(xiàng)過程中還是信訪人在信訪活動(dòng)中，只要其行為觸犯了《刑法》的規(guī)定，就需要承擔(dān)刑事責(zé)任。對(duì)于司法機(jī)關(guān)工作人員可能涉及的犯罪有刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監(jiān)管人罪等；對(duì)于行政機(jī)關(guān)的工作人員可能涉及的犯罪有侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、瀆職罪、報(bào)復(fù)陷害罪等；對(duì)于信訪者來說可能涉及的犯罪有危害公共安全罪、妨害社會(huì)管理秩序罪、侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利罪等。

第三，行政法律責(zé)任。根據(jù)行政法律責(zé)任是否有相關(guān)工作紀(jì)律規(guī)定，可以分為既違紀(jì)且違法的責(zé)任和僅違反了行政法規(guī)但并沒有相關(guān)紀(jì)律規(guī)定的責(zé)任。為了和紀(jì)律責(zé)任相區(qū)別，我們這里的行政紀(jì)律責(zé)任僅指后者。行政法律關(guān)系的主體包括行政主體和行政相對(duì)人。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在信訪工作中的失職違法行為，《信訪條例》規(guī)定了“由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正”的行政責(zé)任；對(duì)于行政機(jī)關(guān)的工作人員在處理信訪事項(xiàng)中的行政違法行為、尚未構(gòu)成犯罪的失職、越權(quán)、濫用職權(quán)、侵權(quán)、不作為行為等都需要承擔(dān)行政法律責(zé)任；對(duì)于信訪者來說需要承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為有侮辱和毆打威脅國家機(jī)關(guān)工作人員、以信訪為名借機(jī)斂財(cái)、擾亂公共秩序、歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害行為、妨害國家和公共安全等尚未構(gòu)成犯罪的行為。一般來說，行政主體和行政相對(duì)人的違法行為和不當(dāng)行為都需要追究行政法律責(zé)任。行政法律責(zé)任的承擔(dān)方式有：行政處分，沒收、追繳或責(zé)令退賠違法所得，賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、返還權(quán)益、履行職責(zé)、撤銷違法決定、行政賠償?shù)取?/p>

2.紀(jì)律責(zé)任

工作紀(jì)律責(zé)任。無論司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)的公職人員，如果存在事實(shí)上的違反工作紀(jì)律的行為，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的紀(jì)律責(zé)任。根據(jù)紀(jì)律責(zé)任是否經(jīng)法律確認(rèn)，工作紀(jì)律責(zé)任可分為未經(jīng)法律確認(rèn)的紀(jì)律責(zé)任和經(jīng)法律確認(rèn)的紀(jì)律責(zé)任。未經(jīng)法律確認(rèn)的紀(jì)律責(zé)任，即“違反內(nèi)部紀(jì)律而沒有違法的責(zé)任。《信訪條例》對(duì)信訪行政工作人員承擔(dān)違紀(jì)責(zé)任的處理形式主要是通報(bào)批評(píng)，通常是以書面的形式將違紀(jì)的信訪行政工作人員的相關(guān)情況告知下級(jí)機(jī)關(guān)或本機(jī)關(guān)內(nèi)部職工并且提出意見以達(dá)到行為人或其他人能夠吸取教訓(xùn)、引以為戒的目的。經(jīng)法律確認(rèn)的紀(jì)律責(zé)任，即既違紀(jì)且違法的責(zé)任。《信訪條例》對(duì)信訪行政工作人員承擔(dān)違紀(jì)責(zé)任的處理形式主要是行政處分?！秶夜珓?wù)員法》、《法官法》、《人民法院工作人員處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》都規(guī)定了警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等6種從輕微到嚴(yán)重的處分形式。

黨的紀(jì)律責(zé)任。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》的規(guī)定，在法院系統(tǒng)或行政系統(tǒng)工作的共產(chǎn)黨員違法違紀(jì)行為，還會(huì)同時(shí)受到黨紀(jì)處分，包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等5種黨紀(jì)處分形式。

3.政治責(zé)任

政治責(zé)任主體的違法行為還應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任。政治責(zé)任是政治官員履行制定符合民意的公共政策，推動(dòng)符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒有履行好這些職責(zé)時(shí)所承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。前者是積極意義的政治責(zé)任，是積極做好組織設(shè)定的分內(nèi)之事；后者是消極意義的政治責(zé)任，是未做好分內(nèi)之事應(yīng)承擔(dān)的政治上的否定性后果。[7]消極意義的政治責(zé)任“意味著社會(huì)中的個(gè)人或組織喪失了行使政治權(quán)力的資格?！盵8](P160)在具體的問責(zé)實(shí)踐中，承擔(dān)政治責(zé)任的情形主要是消極意義的政治責(zé)任。司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員在處理信訪事項(xiàng)中有：造成重大的政治影響的貪污腐敗的行為；對(duì)涉及信訪人生產(chǎn)、生活等切身利益的重大問題不及時(shí)解決；工作不到位、處理措施不當(dāng)引發(fā)信訪人聚眾鬧事發(fā)生等行為應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任。政治責(zé)任的承擔(dān)方式主要有引咎辭職和責(zé)令辭職。

（三）責(zé)任追究的程序與認(rèn)定

1.完善責(zé)任追究程序

對(duì)于司法機(jī)關(guān)的問責(zé)程序?yàn)槌绦騿?dòng)、調(diào)查分析、審議與處理、申請(qǐng)復(fù)議、結(jié)果公開。行政機(jī)關(guān)的問責(zé)程序?yàn)樾姓栘?zé)程序之啟動(dòng)、行政問責(zé)程序的實(shí)施、行政問責(zé)的救濟(jì)。從信訪部門來看，實(shí)踐中地方規(guī)定的責(zé)任追究程序一般包括：提出建議、經(jīng)過同意、作出決定、執(zhí)行。對(duì)于信訪人的責(zé)任追究程序一般為：立案、審查、作出決定。這些規(guī)定都具有鮮明的實(shí)用性，但與現(xiàn)行行政法律法規(guī)設(shè)計(jì)的程序相比，銜接性不夠。在責(zé)任追究的程序中應(yīng)體現(xiàn)被追責(zé)者被告知的權(quán)利和陳述申辯權(quán)，其程序可以為“立案、調(diào)查核實(shí)、提出處理意見，告知擬追究的責(zé)任，聽取陳述申辯、作出決定?！盵9]另外可以考慮在調(diào)查核實(shí)階段賦予上級(jí)信訪事項(xiàng)調(diào)研組織對(duì)下級(jí)不作為、不當(dāng)行為的直接調(diào)查處理建議權(quán)，使上級(jí)部門接訪后，在深入基層處理信訪事項(xiàng)時(shí)具有“欽差大臣”的身份，從根本上解決“同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太輕、上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”的問題。同時(shí)為了加強(qiáng)信訪人的監(jiān)督作用，可以考慮建立信訪工作投訴站，當(dāng)接訪人有服務(wù)態(tài)度惡劣、辦理信訪事項(xiàng)不作為、慢作為或亂作為的行為發(fā)生時(shí)，可以向各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要按自己的職責(zé)權(quán)限開展調(diào)查，并對(duì)投訴人給予負(fù)責(zé)任的答復(fù)。

2.優(yōu)化責(zé)任認(rèn)定方式

進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)，要盡量從繁雜的追責(zé)形式中找到臨界線，細(xì)化責(zé)任，嚴(yán)格各類責(zé)任的構(gòu)成要件，如《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》和《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》就細(xì)化了相關(guān)責(zé)任人員的三大類16種責(zé)任，即導(dǎo)致信訪問題發(fā)生的責(zé)任、信訪問題處理過程中的相關(guān)責(zé)任、未落實(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)意見或要求的責(zé)任。另外《信訪條例》中對(duì)法律責(zé)任認(rèn)定情形都有一個(gè)客觀的要件，即“造成嚴(yán)重后果或不良影響”，但缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和原則。為降低執(zhí)行過程中隨意度，我們可以將其細(xì)化為：“造成信訪人合法人身、財(cái)產(chǎn)利益嚴(yán)重傷害和損失引起公憤的；造成信訪秩序嚴(yán)重混亂，激發(fā)重大案件發(fā)生，嚴(yán)重破壞政府形象的等”[10]。同時(shí)，責(zé)任的認(rèn)定不僅應(yīng)當(dāng)滿足主觀上有過錯(cuò)客觀上有危害后果，而且應(yīng)當(dāng)“使受追責(zé)的行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)、輕重與其產(chǎn)生的危害程度相平衡”[11]。

總之，依法分類處理信訪事項(xiàng)是落實(shí)法定途徑優(yōu)先原則，信訪問責(zé)追究是運(yùn)用法治思維和法治方式解決信訪問題的重大實(shí)踐，是社會(huì)治理精細(xì)化的有益探索。梳理法定途徑分類處理清單，形成有效的問責(zé)追究機(jī)制，不僅是信訪訴求分類處理的保障，而且是推動(dòng)政府治理權(quán)責(zé)一致與制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)重要方面。

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