陸江源 曾江南 周啟曜

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 北京 102488；2.芝加哥大學(xué)Harris公共政策學(xué)院）

一、引言

經(jīng)濟(jì)區(qū)（Economic zone）政策，在本文中特指政府為了招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和拉動(dòng)就業(yè)等目的，圈定特定地域，集中建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和改善政府治理水平，實(shí)施特殊的土地、投資、勞工、海關(guān)、水電供應(yīng)等政策安排，實(shí)施商務(wù)投資便利化措施，使得該區(qū)域擁有比該國(guó)其他區(qū)域更有利的經(jīng)商環(huán)境的政策選擇集合。由于本文將經(jīng)濟(jì)特區(qū)理解為國(guó)家非均衡發(fā)展戰(zhàn)略中的擁有各項(xiàng)特殊優(yōu)惠配套政策的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，因此定義較為廣泛。筆者曾經(jīng)查閱總結(jié)30個(gè)發(fā)展中國(guó)家的園區(qū)政策，并且為數(shù)個(gè)非洲國(guó)家政府做當(dāng)?shù)貓@區(qū)政策分析，發(fā)現(xiàn)不同的國(guó)家實(shí)施的園區(qū)類(lèi)型迥異，包括了工業(yè)園區(qū)（Industrial park）、經(jīng)濟(jì)特區(qū) （Special economic zone）、自貿(mào)區(qū)（Free zone）、高新技術(shù)園區(qū)（High tech park）、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（Economic development zone）等等種類(lèi)繁多的園區(qū)。筆者認(rèn)為，這些不同類(lèi)型的園區(qū)的共同特點(diǎn)是擁有與全國(guó)政策迥異的優(yōu)惠政策，優(yōu)先的基礎(chǔ)設(shè)施和水電供給和更安全的生產(chǎn)環(huán)境，不同點(diǎn)僅僅在于行業(yè)選擇定位、優(yōu)惠政策的種類(lèi)不同，其本質(zhì)上都是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊區(qū)域。因此本文將這些特殊政策規(guī)定的園區(qū)都定義為經(jīng)濟(jì)區(qū)。

在硬件基礎(chǔ)設(shè)施不完善、法制不健全的發(fā)展中國(guó)家，資源要素稟賦配置扭曲，現(xiàn)有的生產(chǎn)組織形態(tài)無(wú)法有效地將國(guó)家中的資源要素有效地配置于現(xiàn)代化的生產(chǎn)中，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。而建設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，被認(rèn)為是有效擺脫這種困境的一種方法。政府將有限的資源用于重點(diǎn)建設(shè)一部分區(qū)域的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路交通和商事制度等。在這塊小區(qū)域用有限的資源滿(mǎn)足企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)所需的條件，吸納投資，然后逐漸發(fā)展成小的產(chǎn)業(yè)聚集，逐漸嵌入全球價(jià)值鏈的一小環(huán)，使得該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的引擎。特區(qū)形式的發(fā)展模式，本質(zhì)上是一種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，按照赫希曼（1958）的說(shuō)法，一國(guó)中有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，對(duì)前后向的產(chǎn)業(yè)發(fā)生帶動(dòng)作用，形成非均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式的核心，就是在于培育這一類(lèi)有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，吸納投資，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

事實(shí)證明，經(jīng)濟(jì)特區(qū)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等的非均衡區(qū)域發(fā)展模式②，帶來(lái)了中國(guó)快速的工業(yè)化以及城市化，被認(rèn)為是中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分。隨著國(guó)家“一帶一路”倡議的提出，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的建設(shè)變得十分火熱，園區(qū)模式成為了中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行國(guó)際產(chǎn)能合作的優(yōu)選。這是由于中國(guó)企業(yè)在海外的發(fā)展中國(guó)家投資時(shí)，當(dāng)?shù)剀浻布A(chǔ)設(shè)施條件不具備，園區(qū)模式通過(guò)硬件基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)投入和完善以及中國(guó)管理經(jīng)驗(yàn)注入的方法，可以彌補(bǔ)這方面的欠缺；再加上中國(guó)在園區(qū)建設(shè)方面的特殊經(jīng)驗(yàn)，園區(qū)模式顯然成為了中國(guó)和當(dāng)?shù)卣a(chǎn)能合作政策的首選。

事實(shí)上，各個(gè)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)并不是當(dāng)下才開(kāi)始的，當(dāng)然更不是只有中國(guó)才建立經(jīng)濟(jì)區(qū)。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，很多發(fā)展中國(guó)家就開(kāi)始陸續(xù)建立各類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)，并設(shè)立了不同類(lèi)型、不同層級(jí)的園區(qū)法律和法規(guī)，實(shí)施了種類(lèi)繁雜的園區(qū)政策。有些國(guó)家的園區(qū)發(fā)展良好，也有許多園區(qū)停滯不前，并沒(méi)有為國(guó)家的成功轉(zhuǎn)型創(chuàng)造機(jī)遇。因此在“一帶一路”背景下的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)，需要首先了解各國(guó)的園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，分析成敗的原因。這是由于中國(guó)在海外建立園區(qū)，并不像國(guó)內(nèi)政府圈地建設(shè)、全力招商引資一樣，也并不是中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單照搬，要結(jié)合各國(guó)迥異的園區(qū)法律法規(guī)政策、政府性質(zhì)、土地勞工原材料等等的具體的細(xì)致政策，并吸納當(dāng)?shù)匕l(fā)展園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

因此本文旨在分析發(fā)展中國(guó)家既有的園區(qū)政策的有效性，以合成控制法的方法來(lái)考察園區(qū)政策對(duì)于吸引FDI的效果，進(jìn)而總結(jié)發(fā)展中國(guó)家園區(qū)政策的經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作、建設(shè)海外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的嘗試提供理論經(jīng)驗(yàn)支持。

本文接下來(lái)的安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述；第三部分討論模型和數(shù)據(jù)；第四部分介紹合成控制的結(jié)果和穩(wěn)健性檢驗(yàn)；第五部分簡(jiǎn)要討論發(fā)展中國(guó)家園區(qū)建設(shè)的成敗經(jīng)驗(yàn)；第六部分為總結(jié)和建議。

二、文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟(jì)區(qū)政策作為一種非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，并不為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所重視。而設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，招商引資來(lái)推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，則主要來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的政策創(chuàng)新。非均衡發(fā)展思想，來(lái)源于赫希曼的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。赫希曼（1958）認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家由于自身的生產(chǎn)組織方式無(wú)法將國(guó)內(nèi)的各類(lèi)要素有效地利用起來(lái)，因此應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展具有先導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，然后由這類(lèi)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)具有前后項(xiàng)聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)，逐漸推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而建立具有特殊優(yōu)惠政策和配套軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)際上就是為了發(fā)展先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)非均衡發(fā)展。林毅夫（2012）認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境都不完備，只有在特定的小區(qū)域內(nèi)進(jìn)行改革試驗(yàn)，集中資源優(yōu)化軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，才能達(dá)到培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的。

建設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的方法，在中國(guó)已經(jīng)成為一種中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)。羅清和（2012）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用機(jī)理是中國(guó)模式形成的原動(dòng)力。陶一桃（2010）則認(rèn)為創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)打破了傳統(tǒng)體制下導(dǎo)致普遍貧窮的一般均衡，使非均衡發(fā)展的社會(huì)變革成為中國(guó)社會(huì)最佳的制度變遷的路徑選擇。這種非均衡發(fā)展的園區(qū)模式，也成為中國(guó)“一帶一路”倡議下的國(guó)際產(chǎn)能合作重要選擇。中國(guó)已建立多個(gè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，商務(wù)部也制定和完善了境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的年度考核辦法，掛鉤資金政策配套支持。有學(xué)者指出境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是我國(guó)參與“一帶一路”建設(shè)，促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作的重要平臺(tái)（劉佳，2016；沈銘輝，2016）。除了官方建立的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，也有大量企業(yè)自主在海外建立的經(jīng)濟(jì)區(qū)。中國(guó)企業(yè)也傾向于以產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形式來(lái)實(shí)施投資建廠。而海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)操研究則往往被學(xué)術(shù)界的學(xué)者忽視，但這部分內(nèi)容卻受到企業(yè)界學(xué)者的關(guān)注。中交的學(xué)者郝旭等（2016）從產(chǎn)業(yè)園區(qū)全生命周期的角度，探討了海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資模式，深入分析了園區(qū)項(xiàng)目前期策劃、投融資模式、招商與產(chǎn)業(yè)入駐、園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理、退出與移交等環(huán)節(jié)。中國(guó)北方工業(yè)公司的學(xué)者張崴（2017）則具體歸納總結(jié)了海外園區(qū)的投資運(yùn)營(yíng)模式，提煉了投資運(yùn)營(yíng)要點(diǎn)。中國(guó)電子科技集團(tuán)的戴嵐（2017）則是從園區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局認(rèn)為中國(guó)海外園區(qū)的建設(shè)要擺脫單一的運(yùn)營(yíng)模式，從上層規(guī)境的阻礙，很難成功。法國(guó)學(xué)者Bost Franois（2010，2011）也認(rèn)為現(xiàn)有的園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非洲的園區(qū)建設(shè)還面臨許多挑戰(zhàn)。世界銀行學(xué)者Zhihua Zeng（2015）同樣指出相對(duì)于中國(guó)的政府加市場(chǎng)的園區(qū)模式，非洲的園區(qū)建設(shè)過(guò)多地受到政府的干預(yù)，市場(chǎng)的力量沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。

但是對(duì)于經(jīng)驗(yàn)的歸納和總結(jié)，往往缺少數(shù)據(jù)的支撐。一方面中國(guó)境外園區(qū)的建設(shè)，需要吸納發(fā)展中國(guó)家當(dāng)?shù)氐膱@區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；另一方面，這些園區(qū)建設(shè)是否真的有利于發(fā)展中國(guó)家，也還是個(gè)疑問(wèn)。因此本文旨在通過(guò)合成控制的方法，通過(guò)數(shù)據(jù)擬合來(lái)分析園區(qū)的建設(shè)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家吸引FDI的效果，為海外園區(qū)建設(shè)提供理論經(jīng)驗(yàn)支持。

三、模型和數(shù)據(jù)

（一）合成控制法

本文使用Abadie（2003,2011）的合成控制法來(lái)分析園區(qū)政策對(duì)目標(biāo)國(guó)吸引FDI的效果?；舅悸肥峭ㄟ^(guò)用未采用該政策的對(duì)照國(guó)來(lái)合成已采用該政策的目標(biāo)國(guó)，控制合成的目標(biāo)國(guó)為虛擬的未采用該政策的目標(biāo)國(guó)，該合成目標(biāo)國(guó)與實(shí)際目標(biāo)國(guó)進(jìn)行對(duì)比，就可以看出特定政策對(duì)于目標(biāo)國(guó)的影響。

該方法是在控制若干變量的情況下，用對(duì)照組國(guó)的數(shù)據(jù)來(lái)合成一個(gè)虛擬的目標(biāo)國(guó)，即得到對(duì)照組國(guó)的比重W=（W1,W2,……Wn），使得（X1-X0W）'V（X1-X0W）最小化，X1為目標(biāo)國(guó)的控制變量，而X0為對(duì)照組國(guó)的控制變量。矩陣V根據(jù)劃戰(zhàn)略角度來(lái)建設(shè)高層次的園區(qū)。事實(shí)上，海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往受到當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境影響，完全不是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的照搬那么簡(jiǎn)單。路紅艷（2013）就發(fā)現(xiàn)受所在國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及法律等因素影響，我國(guó)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)總體進(jìn)展緩慢。

就園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)而言，除了中國(guó)，其他發(fā)展中國(guó)家也進(jìn)行了不少的嘗試。這方面研究主要以世界銀行等國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為主。世界銀行于2011年連續(xù)出版兩本報(bào)告分別探討全球的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)驗(yàn)和非洲的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，該報(bào)告分析不同國(guó)家的園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不同模式迥然不同，認(rèn)為跨境園區(qū)建設(shè)要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，而不是照搬成功的經(jīng)驗(yàn)。在非洲，園區(qū)的建設(shè)往往受到其政治文化環(huán)Abadie（2010）的方法進(jìn)行確定。

（二）數(shù)據(jù)說(shuō)明

研究的目標(biāo)國(guó)就是那些實(shí)施了經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的國(guó)家，本文參考了 Bost Fran ois（2011），Zeng Zhihua(2015)的研究，并且查找了30個(gè)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家官網(wǎng)，查找是否有經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)條文。上世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家實(shí)施特定的園區(qū)政策，一般都會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律或者法規(guī)對(duì)于園區(qū)進(jìn)行定義和規(guī)范管理，以便更好地招商引資。本文以第一次出現(xiàn)園區(qū)法規(guī)為該國(guó)實(shí)施園區(qū)政策的年份。得到以下目標(biāo)國(guó)家實(shí)施園區(qū)政策的年份。

表1 實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的年份

對(duì)照組國(guó)家則選取那些并未實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的國(guó)家。選擇的標(biāo)準(zhǔn)是1.2004年以前該國(guó)的法規(guī)中并未發(fā)現(xiàn)園區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)；2.2004年以前并未在文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)該國(guó)的園區(qū)資料。于是得到以下對(duì)照組國(guó)家：貝寧，博茲瓦納，布基納法索，中非共和國(guó)，乍得，剛果金，科特迪瓦，萊索托，馬拉維，毛里塔尼亞，尼日爾，盧旺達(dá)，塞舌爾，塞拉利昂，南非，斯威士蘭，贊比亞。研究的目標(biāo)國(guó)和對(duì)照組國(guó)家都位于非洲，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和政治相似性。

在完成目標(biāo)國(guó)和對(duì)照組國(guó)的選取以后，筆者進(jìn)一步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的選取，本文選取了三次產(chǎn)業(yè)比重、人口密度、城市化率、男女性平均受教育年限、投資率這些指標(biāo)作為合成國(guó)家的特征指標(biāo)。這些數(shù)據(jù)采取的是1980年—2004年之間的平均值。舉例來(lái)說(shuō)，合成的馬達(dá)加斯加與真實(shí)馬達(dá)加斯加在變量上較為接近。

表2 真實(shí)馬達(dá)加斯加和合成馬達(dá)加斯加的相關(guān)變量

而進(jìn)行解釋的變量則是人均FDI，從1978年開(kāi)始合成至政策實(shí)施的年份。FDI作為國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)政策試驗(yàn)最先影響的變量，最容易體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)是否真的有效。因?yàn)闆](méi)有開(kāi)始工業(yè)化或者工業(yè)化受阻的發(fā)展中國(guó)家，大量工業(yè)消費(fèi)、生產(chǎn)品依賴(lài)進(jìn)口，一方面是超額的貿(mào)易赤字，同時(shí)外債高企，一方面是消費(fèi)占GDP的比重很高，資本形成率較低。解決這一問(wèn)題的一個(gè)方法就是積極引入外資，這樣做可以通過(guò)外資替代外債來(lái)平衡國(guó)際收支平衡表，同時(shí)又能彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)投資率不足的問(wèn)題。因此能否成功地吸引外商投資，成為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)條件。而經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的實(shí)施，往往是以吸引外商投資為首要目標(biāo)的。幾乎所有發(fā)展中國(guó)家的園區(qū)法中都明確寫(xiě)了外國(guó)投資者的保護(hù)條款和投資激勵(lì)政策。

四、合成結(jié)果和穩(wěn)健性檢驗(yàn)

表3 各對(duì)照國(guó)在虛擬合成國(guó)中所占的比例

（一）合成結(jié)果

根據(jù)合成控制的條件，首先確定了各個(gè)對(duì)照組國(guó)的比重，具體見(jiàn)表3。表中的數(shù)字表明該對(duì)照組國(guó)在合成國(guó)數(shù)據(jù)中的權(quán)重。

接著根據(jù)各個(gè)對(duì)照組國(guó)的權(quán)重，進(jìn)行虛擬國(guó)家的合成。合成的變量是各國(guó)的人均FDI，該數(shù)據(jù)列從1978年開(kāi)始，一直合成到2004年。合成的結(jié)果見(jiàn)圖1。實(shí)線(xiàn)表示真實(shí)的國(guó)家數(shù)據(jù)，虛線(xiàn)表示合成的國(guó)家數(shù)據(jù)。垂直的虛線(xiàn)即表示實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的年份。

圖1 合成國(guó)與實(shí)際國(guó)的人均FDI對(duì)比

從合成的結(jié)果上來(lái)看，加納、馬里、津巴布韋的經(jīng)濟(jì)區(qū)政策初期帶來(lái)了較好的人均FDI增加，但是這個(gè)過(guò)程并沒(méi)有持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，在FDI的峰值以后，馬上就出現(xiàn)了斷崖式的下跌，這顯示這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)區(qū)政策在長(zhǎng)期來(lái)看并沒(méi)有呈現(xiàn)很好的效果。而肯尼亞的數(shù)據(jù)波動(dòng)較大，無(wú)法判斷經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的影響。馬達(dá)加斯加的經(jīng)濟(jì)區(qū)政策在實(shí)施后的較長(zhǎng)時(shí)間并未出現(xiàn)明顯的效果，合成國(guó)和真實(shí)國(guó)并未出現(xiàn)較大的差異。而多哥在實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)政策以后，吸引FDI的水平反而不如之前。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)區(qū)政策效果的差異性較大，有的國(guó)家獲得了較好的結(jié)果，卻不能持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，而有的國(guó)家反而得不償失。經(jīng)濟(jì)區(qū)政策未必一定能為發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)好處，事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的成功與否，更重要的是政策與國(guó)家現(xiàn)實(shí)國(guó)情的有機(jī)結(jié)合。許多發(fā)展國(guó)家花費(fèi)大量的時(shí)間和精力制定園區(qū)政策，最后由于治理不善、規(guī)劃不合理反而無(wú)法吸引外商投資。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文采用Abadie（2011）的方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，就是將對(duì)照組國(guó)家中比重最大的國(guó)家逐一剔除，再拿剩下的國(guó)家進(jìn)行重新合成。本文展示多哥的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。實(shí)黑線(xiàn)部分為真實(shí)的多哥人均FDI，實(shí)灰線(xiàn)部分為合成的虛擬多哥，虛灰線(xiàn)部分為不斷剔除最大比重國(guó)家以后得到的合成虛擬多哥。從檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，灰虛線(xiàn)部分在1989年以后基本位于黑實(shí)線(xiàn)上方，結(jié)果并不因?yàn)閷?duì)照組國(guó)別的選擇而發(fā)生改變，也不受大比重國(guó)家的影響。

圖2 多哥——結(jié)果穩(wěn)健性檢驗(yàn)

五、經(jīng)濟(jì)區(qū)政策的問(wèn)題分析

以上的結(jié)果顯示，實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)政策以后，并不一定就能改變這個(gè)國(guó)家提高吸引FDI的水平，也不一定就能很好地推動(dòng)這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。有的國(guó)家例如馬里表現(xiàn)良好，而在諸如多哥的國(guó)家中，建設(shè)經(jīng)濟(jì)區(qū)以后反而更不利于FDI的輸入，得不償失。筆者于是通過(guò)查閱30個(gè)發(fā)展中國(guó)家的投資法、園區(qū)法和相應(yīng)法規(guī)，并結(jié)合給數(shù)個(gè)非洲國(guó)家做園區(qū)政策分析和政策建議的經(jīng)驗(yàn)，深入總結(jié)發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)區(qū)政策中的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)主要有以下四大問(wèn)題，這些問(wèn)題事實(shí)上也是中國(guó)在建立海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)時(shí)不能回避和不可忽視的部分：

（一）政府投資機(jī)構(gòu)直接參與園區(qū)投資運(yùn)營(yíng)。從上世紀(jì)90年代以來(lái)，一些發(fā)展中國(guó)家為了吸引海外投資，優(yōu)化投資環(huán)境，紛紛在主管經(jīng)濟(jì)的部委下面設(shè)立了主管投資、經(jīng)濟(jì)園區(qū)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，有些甚至具有部委的級(jí)別，一般還會(huì)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的法律明確這些主管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍和人員構(gòu)成等事項(xiàng)。這些機(jī)構(gòu)不但擁有投資審批、園區(qū)土地審批的權(quán)限，還有自身作為企業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)資質(zhì)，事實(shí)上做起了“裁判加運(yùn)動(dòng)員”雙重身份。許多園區(qū)由這些投資局和自貿(mào)區(qū)管委員自行開(kāi)發(fā)自行經(jīng)營(yíng)，效率低下，行政摩擦嚴(yán)重。這些介于政府和企業(yè)之間的機(jī)構(gòu)，往往沒(méi)有動(dòng)力去降低園區(qū)的成本，也沒(méi)有動(dòng)力去戰(zhàn)略規(guī)劃的角度設(shè)計(jì)園區(qū)，關(guān)注點(diǎn)僅僅放在吸引大企業(yè)入駐園區(qū)，收取租金，完成政治任務(wù)。

（二）政府中的大量歐美顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)阻礙實(shí)施。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在非洲的許多國(guó)家，駐當(dāng)?shù)氐膰?guó)際組織、區(qū)域組織，甚至政府部門(mén)內(nèi)部都存在大量歐美白人的顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。這些顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)深入?yún)⑴c到法律法規(guī)的具體制定和修改，國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和具體政策的實(shí)施，出謀劃策，實(shí)際上對(duì)非洲國(guó)家的政治決策產(chǎn)生極大的影響。歐美顧問(wèn)們?cè)谡咧贫ㄟ^(guò)程中，以歐美的政治制度框架來(lái)要求非洲國(guó)家，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻置之不理。在經(jīng)濟(jì)還未發(fā)展的情況下，就熱衷于字斟句酌填補(bǔ)各種“法律漏洞”，不但沒(méi)有帶來(lái)企業(yè)的投資熱情，反而造成了法規(guī)的繁文縟節(jié)。而在大興投資項(xiàng)目和園區(qū)的建設(shè)方面，這些顧問(wèn)也往往以非洲國(guó)家的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施不具備條件為由，開(kāi)出紅牌。

（三）政府通過(guò)特定的法律渠道掩蓋性地修改優(yōu)惠政策。非洲國(guó)家往往會(huì)發(fā)現(xiàn)一開(kāi)始允諾企業(yè)的優(yōu)惠政策過(guò)于優(yōu)待，為了獲取更多的財(cái)政收入，他們考慮修改投資優(yōu)惠政策。重新修訂投資法、自貿(mào)區(qū)法或經(jīng)濟(jì)園區(qū)法將通過(guò)國(guó)會(huì)，流程復(fù)雜，過(guò)程繁瑣，并且將引發(fā)投資者較大的爭(zhēng)議。在歐美專(zhuān)家的建議下，為了政策的“靈活性”，不少非洲國(guó)家并不在投資、園區(qū)相關(guān)法律內(nèi)加入投資優(yōu)惠條款，或者只涉及一些寬泛的條款，而將投資優(yōu)惠的具體條款設(shè)置于其他的相關(guān)法律中。例如烏干達(dá)將優(yōu)惠條款設(shè)置于稅法中，稅法可每年修訂；吉布提將投資法、自貿(mào)區(qū)法、稅法的優(yōu)惠條款的修改權(quán)限放置于每年的財(cái)政預(yù)算法里，做到了年年可修改；尼日利亞將投資優(yōu)惠條款單獨(dú)置于投資法的下位法規(guī)中，便于修改。然而在招商引資過(guò)程中，投資者看到的卻是完整的優(yōu)惠條款，卻不知道政府可以靈活地修改這些優(yōu)惠條件。不少投資者只能通過(guò)不斷談判和協(xié)商來(lái)保證優(yōu)惠條款的繼續(xù)，這中間就多了許多尋租的空間和政策的摩擦。

（四）大企業(yè)主導(dǎo)式的園區(qū)建設(shè)和不合理的園區(qū)規(guī)劃。發(fā)展中國(guó)家往往為了園區(qū)的高出租率，習(xí)慣招商大企業(yè)，往往幾個(gè)大企業(yè)就占據(jù)了園區(qū)的大部分土地，根本沒(méi)有空間給小企業(yè)生存。而這些大企業(yè)往往是資本密集型的，雖然投資額巨大卻并不創(chuàng)造多少當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。資金緊張的當(dāng)?shù)卣蕾?lài)大企業(yè)進(jìn)行園區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)的提供，園區(qū)投資者、管理者、運(yùn)營(yíng)者錯(cuò)位，也造成了較大的行政摩擦。在滿(mǎn)足于招商大企業(yè)的背景下，園區(qū)的規(guī)劃就顯得比較簡(jiǎn)單且不合理，依賴(lài)于大企業(yè)入駐而沒(méi)有全局的園區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，一旦招引大企業(yè)失敗，也沒(méi)有招引小企業(yè)的準(zhǔn)備，導(dǎo)致園區(qū)建設(shè)停擺。

以上種種的問(wèn)題說(shuō)明，要建設(shè)好海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)，遠(yuǎn)不是簡(jiǎn)單的中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的照搬，面臨的也不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足和資金缺乏的問(wèn)題，而是需要考慮當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)的生態(tài)環(huán)境，適應(yīng)與國(guó)內(nèi)不同的經(jīng)濟(jì)決策程序，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況和中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，綜合制定園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。

六、結(jié)論及建議

建設(shè)特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)作為一種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的政策選擇，一直以來(lái)是發(fā)展中國(guó)家吸引外資、推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的手段之一。中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)了經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的價(jià)值。也正因?yàn)槿绱耍凇耙粠б宦贰钡拇蟊尘跋?，境外?jīng)貿(mào)合作區(qū)等海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為國(guó)際產(chǎn)能合作的重要平臺(tái)而受到中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的政策首選。但是在海外建立園區(qū)，并不是中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單照搬，許多發(fā)展中國(guó)家也曾經(jīng)自行嘗試建立園區(qū)而不得要領(lǐng)。這就需要總結(jié)和分析這些發(fā)展中國(guó)家過(guò)去的園區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和效果。

本文通過(guò)合成控制法，分析了經(jīng)濟(jì)區(qū)政策對(duì)于政策實(shí)施國(guó)的效果。結(jié)果表明并不是所有發(fā)展中國(guó)家的園區(qū)政策都是成功的，一些國(guó)家的園區(qū)政策效果平平，甚至還對(duì)國(guó)家產(chǎn)生了拖累作用。筆者于是通過(guò)具體的政策法規(guī)分析和調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家實(shí)施園區(qū)政策存在四大問(wèn)題：政府投資機(jī)構(gòu)直接參與園區(qū)投資運(yùn)營(yíng)；政府中的大量歐美顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)阻礙實(shí)施；政府通過(guò)特定的法律渠道掩蓋性地修改優(yōu)惠政策；大企業(yè)主導(dǎo)式的園區(qū)建設(shè)和不合理的園區(qū)規(guī)劃。這些問(wèn)題不但過(guò)去存在，在中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)時(shí)，同樣存在。就此，本文提出以下建議：

（一）從國(guó)家政策的層面，將海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈整合的重要一環(huán)。在“一帶一路”倡議的背景下，國(guó)際產(chǎn)能合作重要性日益凸顯，海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)也作為中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣猩桃Y需求的重要平臺(tái)。但是在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈整合的戰(zhàn)略層面，則還只是讓企業(yè)在外單打獨(dú)干。要建立完整的全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，中資在全球進(jìn)行布局，幾個(gè)單獨(dú)的企業(yè)是很難做到的，大量松散的企業(yè)也無(wú)法完成。這就需要國(guó)家從大的戰(zhàn)略規(guī)劃角度，將中資在全球的布局進(jìn)行整體規(guī)劃。而海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，既是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的對(duì)外輸入，又是產(chǎn)業(yè)對(duì)接實(shí)打?qū)嵉芈涞?，一方面可以填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)鏈布局的空缺，另一方面也可以擴(kuò)大中國(guó)在海外的軟實(shí)力影響力。

（二）從投資企業(yè)的角度，要特別注意園區(qū)的投資者、管理者、運(yùn)營(yíng)者身份的明確。發(fā)展中國(guó)家往往將招商引資者、園區(qū)建設(shè)者、規(guī)章制定者、管理運(yùn)營(yíng)者等等身份混淆。當(dāng)?shù)卣屯顿Y者往往既是商業(yè)合作的關(guān)系，又是監(jiān)管被監(jiān)管的關(guān)系。這樣的結(jié)果一方面使得中國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)無(wú)法得到充分實(shí)施，引發(fā)園區(qū)投資、管理的矛盾和摩擦，另一方面也大大增加了資金和時(shí)間成本。因此對(duì)于企業(yè)而言，首先要深入了解當(dāng)?shù)氐耐顿Y法、園區(qū)法律體系，了解當(dāng)?shù)厮捎玫膱@區(qū)管理，然后在此框架下與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，盡量做到園區(qū)投資者、管理者、運(yùn)營(yíng)者責(zé)權(quán)利的明晰。

（三）從國(guó)內(nèi)智庫(kù)學(xué)者的角度，要深入?yún)⑴c國(guó)際投資項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的歐美顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)大量滲入發(fā)展中國(guó)家政治決策和政策實(shí)施的現(xiàn)象。這需要中國(guó)的智庫(kù)學(xué)者真正滲入?yún)⑴c到國(guó)際投資的具體規(guī)劃和實(shí)施中去，對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)政府能夠提出切實(shí)可行的招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)解決方法。這樣做的前提則必須是像歐美顧問(wèn)一樣，深度了解和分析不同發(fā)展中國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和整體治理框架結(jié)構(gòu)，并結(jié)合中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)項(xiàng)目規(guī)劃建議。

注釋?zhuān)?/p>

①本文是筆者在為吉布提、盧旺達(dá)、烏干達(dá)、尼日利亞做了投資法、園區(qū)法的政策分析和政策建議以后，并且結(jié)合在北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中心30個(gè)發(fā)展中國(guó)家的投資法、自貿(mào)區(qū)法規(guī)整理的背景下，思考做的研究。在“一帶一路”背景下的中國(guó)企業(yè)海外投資，比較喜歡采用產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形式，然而許多企業(yè)并不了解當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，當(dāng)?shù)卣渤鲇诜N種原因，頻頻通過(guò)各種方法修改法規(guī)。筆者有感于這方面研究的欠缺，于是希望就海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一話(huà)題展開(kāi)研究。

②在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)事實(shí)上是一種行政概念，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多是地域概念，不能混為一談。但是本文的關(guān)注重點(diǎn)在于非均衡的園區(qū)優(yōu)惠政策，行政級(jí)別和行政權(quán)限影響的是園區(qū)政策優(yōu)惠程度，不改變其非均衡的本質(zhì)。

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